Capitolo 4 Un sistema integrato di gestione dei rifiuti
4.2 La fase di elaborazione di una soluzione: gli elementi su cui agire
Ricordando che l’ATO 1 è caratterizzato dalla presenza di un solo impianto a carattere provinciale per il trattamento dei rifiuti (che consente comunque il ricevimento di conferimenti interprovinciali per alcune categorie accordate degli stessi) e principalmente da tre aziende conferitrici (escludendo i conferitori privati e occasionali), contraddistinte da precipue modalità di raccolta e interfacciamento con la popolazione, riconducibili comunque a standard tecnici e operativi noti, l’intervento per ottimizzare la produzione e la raccolta del rifiuto urbano dovrà tenere conto che
Aspetto temporale
L’arco di tempo che intercorre prima del raggiungimento di livelli di RU critici è breve
Aspetto quantitativo Obiettivi d’intercettazione rifiuto differenziato 24 – 37 t / anno Aspetto impiantistico L’impianto è quasi al limite della saturazione
Aspetto legislativo Devono essere raggiunti e migliorati gli obiettivi proposti dal decreto Ronchi Aspetto economico La soluzione deve essere un compromesso fra costi sostenuti e vantaggi Impatto sulle utenze
Le utenze devono essere coinvolte e responsabilizzate e ottenere in cambio una città più vivibile.
Questo quadro deve essere preso costantemente come riferimento nell’individuazione dell’approccio più consono da portare avanti. Come noto, due sono i metodi principali che consentono di intervenire sui processi, il miglioramento continuo e il Business Process Reengineering, le cui caratteristiche sono di seguito sintetizzate:
Miglioramento Reengineering
Livello di cambiamento incrementale radicale
Punto di partenza processo esistente foglio bianco + processo esistente
Frequenza di cambiamento continuo soluzione unica
Tempo richiesto breve lungo
Dimensione media limitata, interna alla funzione ampia, transfunzionale
Rischio moderato alto
Inoltre, è opportuno riprendere alcuni dei concetti espressi nel primo capitolo.
L'art. 23 del decreto legislativo n. 22/97 identifica l'Ambito Territoriale Ottimale per la gestione dei rifiuti nelle Province, ossia nell’aggregazione dei comuni, salvo diversa disposizione delle leggi regionali,; talvolta si può assistere anche alla definizione di ambiti sub – provinciali, il tutto purché sia comunque assicurato il superamento della frammentazione della gestione.
Le suddette aggregazioni infatti non sono soltanto un adempimento formale, ma il presupposto
essenziale per il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, dal momento che garantiscono convenienze e opportunità. L'organizzazione sovra-comunale nella gestione dei rifiuti infatti permette di ottenere economie nella gestione e uniformità nei rapporti con i soggetti coinvolti (enti pubblici, utenti, operatori, etc..). Impostazione omogenea delle raccolte, economie di scala negli appalti, possibilità di rendere sovra comunali la gestione integrata dei rifiuti sono elementi dai quali appare evidente l'economicità di una gestione su una scala per bacini di utenza più ampi di quello locale. Pertanto è in questa direzione che le soluzioni proposte si andranno ad orientare.
Business Process Reengineering
La soluzione capace di risolvere in modo più radicale il problema rifiuti dal punto di vista gestionale sarebbe la creazione di un consorzio unico intercomunale adibito alla gestione dei rifiuti nella totalità e cioè tale per cui sia la raccolta che il trattamento siano coordinati dallo stesso unico gestore.
Figura 27: situazione con creazione di un consorzio.
È chiaramente una soluzione di Business Process Reengineering la cui efficacia è garantita, come testimonia l’analisi di benchmarking di tipo critico relativa alle soluzioni già realizzate in realtà le cui caratteristiche demografiche e geografiche rimandano alla provincia di Massa – Carrara.
I dati a seguire riportati come esempio si riferiscono a consorzi di gestione relativi all’anno 20028
Consorzio %RD Abitanti
C. intercomunale Priula (TV) 65,0% 166.008
C. Est Milanese 61,7% 368.279
C. Cremasco 61,0% 138.517
Bacino Padova 1 60,8% 214.966
Altri 11 consorzi con rendimenti di RD superiori al 45%
8 Fonte: Legambiente, “Comuni Ricicloni”
AZIENDA TRATTAMENTO
RIFIUTI AZIENDA RACCOLTA
RIFIUTI
AZIENDA RACCOLTA RIFIUTI
AZIENDA RACCOLTA RIFIUTI
GESTORE UNICO
La presenza di un consorzio, di gestione e di raccolta, garantirebbe benefici di carattere:
§ quantitativi
− definire in modo indiscutibile per tutta la provincia gli obiettivi da raggiungere in termini di intercettazione del rifiuto differenziato;
− definire gli obiettivi in termini di riduzione del rifiuto indifferenziato per tutta la provincia;
§ qualitativo
− miglioramento della qualità merceologica del rifiuto;
− omogeneizzare il servizio di raccolta, superando logiche e comportamenti legati alle peculiarità di ciascuna azienda e comune coinvolto;
§ economico
− riprogettare il parco contenitori per adeguarli al potenziamento della raccolta differenziata, sfruttando eventuali economie di scala;
− offrire un contributo fondamentale per l’introduzione di una effettiva proporzionalità fra quanto prodotto in termini di rifiuto e quanto pagato
Questa soluzione è molto complessa, sia dal punto di vista degli attori coinvolti sia da quello dell’impatto territoriale e politico – amministrativo. Essa infatti implica
− che i Comuni interessati si accordino per realizzare i servizi mediante la forma organizzativa obbligatoria che è il Consorzio di Bacino costituito, ai sensi dell'art. 25 della Legge 142/90, in forma di Azienda speciale ai sensi dell'art. 23 della stessa legge, con autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (art. 8 comma 2, L.R.59/95).
Questo implica la definizione della costituzione del Consorzio di Bacino, l’approvazione e l’applicazione dello Statuto del Consorzio e della Convenzione di Bacino sulla base di un disciplinare tipo redatto e approvato dalla Regione.
− Pianificazione territoriale del ciclo integrato di rifiuti.
− Sinergia con altri partner per altri servizi di rete (acquedotti, fognatura, gas..).
− Sinergia fra Enti coinvolti, in particolare i comuni, la neonata autorità di Bacino, le aziende di igiene urbana presenti.
− Definizione della nuova struttura in termini giuridico – finanziari e soluzione dei desideri e esigenze avanzate dalle parti interessate.
− Creazione di un servizio integrato di trattamento dell’informazione: realizzazione di un’unica banca dati, georeferenziazione delle utenze, realizzazione di una rete geografica, distribuzione e diffusione dell’informazione.
− Creazione di ecosportelli distribuiti sull’intero territorio provinciale allo scopo di assicurare un’adeguata risposta alle esigenze delle utenze, divulgare informazioni e risolvere dubbi.
La complessità che siffatta soluzione di radicale BPR presenta è, come intuibile, molto elevata e la diversificazione che va a toccare per conseguire risultati concreti in termini di omogeneità e normalizzazione presuppone un inquadramento culturale e politico che non può essere affrontato solo da un unico punto di vista, ma necessita di un approccio sistematico. Infine, tale soluzione risulta strettamente interrelata con un elevato fattore di rischio e con la necessità di investire somme ingenti di denaro: una soluzione quindi quella del bacino che, per quanto ottimale dal punto di vista progettuale e gestionale, deve essere abbandonata.
Il miglioramento incrementale
La ricerca di una soluzione correttiva deve dunque essere perseguita tramite un intervento di miglioramento che non rinnovi la struttura frazionata della situazione attuale ma ne modifichi profondamente l’interno. È utile a questo scopo riprendere l’analisi dei tre macroprocessi realizzata in fase descrittiva: gli indicatori elaborati sottolineano come i processi che maggiormente impattano sulla qualità dell’intera gestione dei rifiuti siano quelli di produzione e raccolta. Pertanto è su di questi che l’intervento dovrà focalizzarsi. E conformemente a quanto fin ora descritto, relativamente ai vantaggi derivanti dalla creazione di forme extra – comunali (la cui efficacia ed efficienza è testata ed è senz'altro migliore delle gestioni singole) anche in questo caso è proposta la nascita di una forma collettiva quale un'associazione di comuni, dedicata alla realizzazione di un nuovo servizio di raccolta che preveda la condivisione di principi e politiche, senza che i comuni adottino però la forma consortile, con tutte le conseguenze che essa determina. O meglio, più che di associazioni di comuni è opportuno parlare di associazione e quindi condivisione di intenti da parte delle aziende di igiene municipalizzate e dei soggetti adibiti al conferimento. È opportuno sottolineare che i risultati conseguiti con questa soluzione possono rappresentare un ottimo trampolino per poi passare alla forma consortile, ossia la definizione di un "contratto unico" gestito a livello di ambito.
Figura 28: situazione con condivisione di politiche e principi.
AZIENDA TRATTAMENTO
RIFIUTI AZIENDA RACCOLTA
RIFIUTI
AZIENDA RACCOLTA RIFIUTI
AZIENDA RACCOLTA RIFIUTI
POLITICHE E TECNICHE COMUNI
La gestione in “forma associata” dovrà offrire ai comuni informazioni e servizi sui seguenti temi:
§ Omogeneizzazione delle politiche di riduzione del rifiuto.
Coerentemente con quanto espresso dal decreto Ronchi, che non si rivolge solo all’incremento della produzione di rifiuto differenziato ma promuove soprattutto la diminuzione della produzione complessiva di rifiuto.
§ Omogeneizzazione della gestione delle raccolte.
Dovranno essere stabiliti criteri comuni per l'impostazione delle raccolte, quali la definizione di comuni progetti per l'introduzione della raccolta secco/umido e l'integrazione delle raccolte.
§ Omogeneizzazione degli strumenti regolamentari.
Un regolamento “tipo” di gestione dei rifiuti dovrà essere adottato a livello di ambito. Poi i singoli comuni lo adatteranno alla specificità delle loro situazioni (es. situazioni con nuclei poco abitati come i paesi a monte o frazioni dei comuni della Lunigiana), ma i criteri di assimilazione, la declaratoria degli imballaggi, eventuali servizi integrativi vengono gestiti a livello di ambito con conseguente omogeneità dell'offerta alle utenze, alle quali è possibile offrire prezzi competitivi e semplificazione procedurale. Questo perché spesso si tratta di servizi che hanno bisogno di un certo bacino di utenza per risultare economici.
§ Gestione del rapporto con il Consorzio Nazionale Imballaggi (CO.NA.I). e Consorzi di filiera per l'avvio al riciclaggio dei rifiuti da imballaggio.
A trattare con CO.NA.I. e Consorzi di filiera, per la definizione delle convenzioni per la consegna e il pagamento dei materiali raccolti, e per assicurare l'accesso agli impianti convenzionati non può essere solo il comune singolo ma la provincia o l'aggregazione di ambito, con il coinvolgimento della provincia.
Per quanto questa soluzione sia obbiettivamente “fuori luogo” in un contesto mal gestito come quello provinciale, proprio per le ragioni alla base della stessa cattiva gestione (mancanza di volontà e mezzi da parte della provincia a investimenti in questa direzione) è necessario ricorrere a siffatto espediente, i cui risultati hanno un impatto meno radicale rispetto a una soluzione di BPR.
Tuttavia questo intervento di omogeneizzazione globale delle procedure e delle modalità di partecipazione degli attori coinvolti, rivolto all’ottenimento di un risultato positivo delle performance del processo di raccolta a livello provinciale, non può essere efficace se non affiancato ad azioni di educazione concreta delle utenze rivolte ai principi di sostenibilità ecologica e di recupero.
Qualora gli interventi proposti venissero realizzati e condotti con successo, CERMEC, pedina finale
del processo di gestione, godrebbe di numerosi vantaggi e con esso ne godrebbero sia l’ambiente che le utenze. Ovvero si avrebbe
RIDUZIONE MATERIALE A DISCARICA
L’intervento di miglioramento e generale omogeneizzazione del sistema di gestione dei rifiuti deve andare ad agire fondamentalmente quindi su quattro aspetti intimamente connessi fra loro:
Il modo di eseguire il servizio di raccolta da parte dei soggetti ad esso adibiti.
La definizione degli aspetti che ciascuna azienda singolarmente dovrà adottare in termini di
− Sistema di Gestione per la Qualità;
− Responsabilità della Direzione;
− Gestione delle Risorse;
− Monitoraggio e Miglioramento;
La definizione delle modalità con cui le aziende di raccolta si interfacciano fra loro;
PROCESSO DI EDUCAZIONE
SERVIZIO OMOGENEO PER TUTTA LA PROVINCIA
STESSE MODALITÀ DI RACCOLTA E CONFERIMENTO DEI RIFIUTI AUMENTO MATERIALE DESTINATO AL RECUPERO SFRUTTAMENTO POTENZIALITÀ IMPIANTO
...
Il processo di produzione dei rifiuti, da parte degli utenti domestici e non, che dal punto di vista esecutivo si traduce in un piano di educazione delle utenze;
Infatti
GESTIONE DELLE RISORSE
SISTEMA DI GESTIONE PER LA
QUALITÀ
SERVIZIO DI RACCOLTA
RIFIUTI RESPONSABILITÀ DELLA DIREZIONE
MISURAZIONE ANALISI MIGLIORAMENTO
PROGRAMMA DI EDUCAZIONE
UTENZE
SERVIZIO RISPONDENTE AI REQUISITI RICHIESTI SERVIZIO ATTUALE
FRA AZIENDE
INTERNO ALL’AZIENDA
Figura 30: aspetti interessati.
Pertanto il primo aspetto analizzato è proprio la definizione di un nuovo programma di raccolta dei rifiuti urbani.