La fase finale è quella dell’ apprendimento I responsabili del funzionamento del sistema devono fare i conti con quello che è successo.

Tabella 2.4- Modello di Turner in 6 passaggi.

La maggior parte dei ricercatori ed il personale tecnico esperto in pianificazione e gestione delle emergenze, riconosce e fa distinzione di tipo qualitativo/quantitativo tra gli incidenti di routine ed i disastri. Un disastro non è semplicemente un incidente più grande del normale (Quarantelli 2000). Il primo utile e necessario passaggio consiste nell’affrontare il concetto di crisi, quale stadio iniziale di un sistema, lontano dalla sua situazione di normalità. Potremmo definire la Crisi come una situazione che richiede una risposta rapida. Questa caratteristica di rapidità porta molto spesso a confondere un contesto di crisi con uno emergenziale. Nelle situazioni di crisi gli effetti delle risposte sono o possono sembrare poco chiari (Gentile 2006). Le crisi sono qualcosa di inaspettato, che mette in luce tutta l’inadeguatezza di un Sistema, sia in termini di “mal struttura”, sia in termini di contesti tecnici, sociali e culturali. Maggiore è il grado di mal struttura, più complessa sarà l’individuazione delle problematiche e la loro gestione. In questi casi si potrà avere un coinvolgimento crescente di differenti agenzie. Questa situazione a spirale può portare al disastro (Gentile 2006). Le emergenze hanno proprietà ben diverse. Una caratteristica fondamentale riguarda il loro governo che, dopo essere stato inquadrato, risulta di facile gestione per quanto riguarda l’identificazione di una strategia adeguata ed efficace. In termini organizzativi, una situazione di emergenza potrebbe rappresentare una situazione di pericolo che può essere affrontata utilizzando le risorse e procedure previste dalla pianificazione (Gentile 2006). La distinzione tra emergenze e disastri risulta più facile. Mentre le emergenze presentano almeno una necessità di tipo decisionale più strutturata e meno opprimente. I disastri, assumendo una posizione neo-relativista, non sarebbero altro che la costruzione sociale derivante da emergenze e crisi. Usando le parole di Dombrowsky: “I disastri non causano effetti. Gli effetti sono ciò che noi chiamiamo un

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disastro”(Gentile 2006). A questo punto è evidente come la chiarezza nella descrizione dei vari contesti, può fare la differenza nelle strategie di DRR, infatti: “E’ necessario fare una distinzione aggiuntiva tra le occasioni che potrebbe essere chiamate "disastri" e quelle che potrebbero essere designate come "catastrofi", per la pianificazione e la gestione degli eventi.” (Quarantelli 2000) Le differenze di tipo qualitativo e quantitativo sottolineano come non vi sia una classificazione unica, una specie di scala universale di misura dei disastri, ma piuttosto uno scenario valutabile, da calare all’interno di un contesto specifico. Come ci ricorda Quarantelli: “Per i ricercatori americani in particolare, questo divenne sempre più evidente quanto iniziarono a studiare situazioni generatrici di crisi in altre società, in particolare nei Paesi in via di sviluppo. Alcuni dei comportamenti sociali, in alcune di queste occasioni, avevano assunto chiaramente una diversa qualità rispetto agli avvenimenti tipici da loro conosciuti. Questi occasioni così qualitativamente diverse furono più utilmente chiamate "catastrofi" (Quarantelli 2000). Lo studioso, con un approccio di tipo operativo, propose le seguenti differenze tra le tre tipologie d’eventi:

Parametro

Emergenze

Disastri

Catastrofi

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Territorio

aree colpite e comunità

L’epicentro è circoscritto e permette una facile concentrazione degli aiuti. I danni di natura sociale da dover recuperare sono molto inferiori a quelli di una catastrofe.

Si può assistere a livelli di distruzione importante ma molto localizzati.

Il livello di distruzione è quasi totale. Ciò rende impossibili le normali azioni di soccorso e recupero condotte in maniera autonoma dalle comunità. La maggior parte della comunità è fortemente colpita dall’evento al punto di non poter reagire secondo le normali modalità di gestione dei disastri. Le aree colpite possono essere estese. Sono coinvolte anche le comunità limitrofe. I danni di natura sociale da dover recuperare sono molto più ingenti di quelli legati ad un disastro. La maggior parte dei posti di lavoro, ritrovo, trasporto, educazione sono totalmente distrutti come cattive risultano tutte le linee di comunicazioni, energetiche e di servizi essenziali.

2

Strutture di Soccorso Le strutture sono impiegate in numero minore rispetto ad un disastro, non troppo differenziate e continuano ad operare singolarmente. Si ha un rapido intervento di strutture operative differenti che convergono in un unico luogo e devono rapidamente operare in sinergia. Le strutture anche se danneggiate continuano ad operare.

Tutti i professionisti del soccorso e delle professioni d’aiuto sono coinvolti in prima persona. Potrebbero però essere morti, feriti, non in grado di accedere al proprio posto di lavoro o sono isolati nelle comunicazioni. Impossibile il funzionamento della macchina dei soccorsi nell’immediato e nel periodo di recupero. Le strutture di soccorso risultano danneggiate al punto di non essere operative.

Coordiname nto dei Soccorsi

Si assiste ad una parziale perdita di autonomia d’azione e libertà di visione al fine del raggiungimento di uno scopo maggiore. Ciò avviene anche grazie a strutture non esistenti o operanti nel tempo ordinario. L’assenza di figure e risorse chiave impone l’inserimento di persone in

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luoghi importanti, provenienti da ambienti esterni alle comunità coinvolte. Questo può essere utile solo nelle fasi di soccorso. Nei disastri ciò, se ben pianificato, comporta una supplenza solo per la fase di soccorso, nelle catastrofi può richiedere tempi lunghi, anche nella fase di recupero con un aumento considerevole di attriti tra comunità locali ed estranei.

Mantenimento degli standard

d’approccio ed intervento

Cambiano standard, regole e modalità di approccio. Spesso si accetta operativamente quello che non sarebbe accettabile durante una normale emergenza.

3

Aiuti Nei disastri gli aiuti

convergono rapidamente su un unico obiettivo individuato come principale.

Non è possibile l’arrivo di aiuti da parte delle comunità limitrofe in quanto anch’esse coinvolte nell’evento.

Gli obiettivi possono essere multipli e la presenza di comunità limitrofe, anch’esse colpite rende, difficile l’arrivo degli aiuti dove ce n’è più bisogno. In questo caso le comunità limitrofe possono influenzare aiuti, soccorsi, merci e comunicazioni

4

Strutture di vertice (tecnico, politico, amministrati vo)

I danni sono limitati nello spazio e nel tempo. Pesanti possono essere le frizioni tra risorse interne ed esterne nei soccorsi- recupero di lungo periodo.

Le strutture non riescono a svolgere il loro compito per collasso delle reti, morte del personale etc. Questa situazione interessa le fasi del soccorso e del recupero e richiede l’intervento di risorse esterne.

Strutture pubbliche

Non avviene una massiccia interruzione delle strutture sociali- tecniche-energetiche e l’evento è più circoscritto.

La maggior parte delle strutture pubbliche, sociali e private collassano fisicamente e funzionalmente rendendo impossibili le azioni di soccorso e ripresa autonome. Si assiste al collasso delle reti di comunicazioni, energetiche e di trasporto.

Gestione funzionale ed amministrat.

Si riduce la distanza tra pubblico e privato, vengono meno procedure e norme al fine del rapido reperimento di risorse, di ogni tipo, necessarie a gestire l’evento.

Aspett organizzativi sociali, comunitari

Sono presenti differenze di significative riguardo cambiamenti di natura organizzativa, sociale, comunitaria.

5

Mass Media Il ruolo e l’attività dei

mass media può incrementare di molto la percezione di un disastro come una catastrofe. L’interesse è comunque più accentuato solo nei primi giorni.

La copertura è quasi totalmente a livello nazionale essendo la stampa locale non più operativa. Le differenze tra carta stampata ed elettronica è notevole. Vengono meno i soliti filtri, si cercano le notizie sensazionali. La stampa elettronica riesce a diffondere un numero maggiore di notizie non controllate rispetto a quel che avviene durante un disastro

6

Sfera politica La presenza di funzionari

e politici nazionali può bastare a livello simbolico.

Sia per i disastri che nelle catastrofi l’ambito politico è fortemente coinvolto, specialmente a livello di comunità locali. E’ necessario un coinvolgimento fattivo del livello politico. Le catastrofi portano in superficie o amplificano debolezze sociali o organizzative già esistenti, creando il presupposto per essere strumentalizzate dagli attori politici

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Questa proposta di classificazione non indica che tutto è diverso. La ricerca non ha ancora completamente chiarito quali siano le differenze più significative. Sembra che le più probabili compaiano quando, nella scala sociale, si passi dall'individuo alla nazione (Quarantelli 2000). Ad esempio, in una fase di crisi, a ridosso del momento d’impatto, a livello umano individuale, la reazione è notevolmente simile e generalmente buona, mentre dal punto di vista organizzativo o dell’intera comunità vi sono differenze marcate tra catastrofi e disastri, conducenti generalmente ad una scarsa risposta nel primo caso (Quarantelli 2000). Tutto ciò ha delle ripercussioni nel momento in cui si adottano in sequenze le azioni del Ciclo dei Disastri, in quanto nella gestione delle catastrofi si adottano alcuni tipi di pianificazione e gestione del fenomeno che risultano differenti, rispetto al verificarsi di un disastro. Questa differenza di approccio va sempre considerata ed è necessaria per ognuna delle fasi del Ciclo del Disastro. Nel 2009 anche l’ONU propose un proprio glossario per fare luce in alcune zone grigie, dove la scelta della corretta terminologia avrebbe potuto fare la differenza. Per l’Organizzazione Internazionale, un Disastro è: “Una grave perturbazione del funzionamento di una comunità o di una società con conseguenti diffuse perdite umane, materiali, economiche ed ambientali, con impatti che superano la capacità della comunità o società colpita di fronteggiare la situazione utilizzando le proprie risorse.”(UN-ISDR 2009) Le conseguenze di un Disastro per ISDR possono includere: “Perdita di vite, feriti, malattie e altri effetti negativi sul benessere fisico, mentale e sociale umano, insieme con danni alla proprietà, distruzione di beni, perdita di servizi, disgregazione sociale, economica e degrado ambientale.”(UN-ISDR 2009) Oltre al punto idi vista ONU che, per suo mandato, fornisce una visione generale e complessiva, più rivolta alla focalizzazione degli aspetti tipici della pianificazione, un altro punto di vista davvero interessante può essere quello dell’approccio tecnico dei soccorsi. In questo caso la dimensione, o se vogliamo, la magnitudo del problema è centrale, al fine di calibrare e commisurare la risposta tecnica di soccorso. Da questa particolare prospettiva, traiamo le seguenti definizioni:

 Emergenza: è un evento comune. Una situazione di emergenza potrebbe essere un incidente in cui risulta un osso rotto, un infarto o ictus (McGlown & Robinson 2011). Mentre UN-DHA parla di un evento improvviso e imprevisto che di solito richiede misure immediate per ridurre al minimo le conseguenze negative.(UN-DHA 1992);

 Disastro: è un evento grave. Come ad esempio una massiccia inondazione, un tornado o uragano distruttivo, un evento antropico o terroristico. La comunità può essere colpita, le risorse locali possono essere non sufficienti e richiedere

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l'assistenza dallo Stato. Questi eventi disturbano l'ordine sociale, la psiche e il senso di sicurezza di coloro che vivono nella regione. Il ricordo di tali eventi può persistere per generazioni (McGlown & Robinson 2011);

 Catastrofe: è un evento raro insolitamente estremo che colpisce un'intera nazione o una parte del mondo. Questi eventi richiedono risorse massicce di assistenza esterne all’area colpita e a livello di soccorsi globali. Il danno a livello di ordine sociale e psicologico e la sicurezza del Paese/Paesi colpiti può essere profondo e prolungato (McGlown 2011).

Figura 2.8 – Tavola di confronto (McGlown & Robinson 2011).

Nell’analisi delle varie definizioni di catastrofe si evidenziano varie sfumature di approccio-significato:

 la FEMA parla di ogni incidente naturale o antropico, incluso il terrorismo, che risulta di straordinario livello per numero di feriti, danni, distruzione colpente la popolazione, le infrastrutture, l’ambiente, l’economia, il morale della Nazione e le funzioni governative (US Department of Homeland Security – National Response Framework);

 Bissell (2010) parla di un evento che direttamente o indirettamente colpisce un intero Paese, richiedendo l’intervento di soccorsi nazionali o internazionali, a causa della minaccia allo stato sociale di un numero sostanziale di cittadini per un periodo esteso di tempo;

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 Quarantelli (2006), introduce 6 parametri di riferimento, in cui: 1) Tutte o la maggior parte delle strutture della comunità sono seriamente danneggiate; 2) I funzionari locali non sono in grado di svolgere il loro consueto lavoro, e questo si estende spesso nel periodo di recupero; 3) Non possono essere forniti aiuti dalle comunità limitrofe; 4) La maggior parte, se non tutte, le funzioni comunitarie quotidiane sono bruscamente e contemporaneamente interrotte; 5) Il sistema dei mass-media, soprattutto negli ultimi tempi tramite i canali social, costruiscono catastrofi ancora più di quanto non facciano i disastri; 6) A causa dei 5 precedenti punti, l’arena politica diviene ancor più importante (Quarantelli 2006).

Figura 2.9 – Continuum of Magnitude. (Bissell 2011)

Dalle varie definizioni fornite, un elemento emerge con chiarezza: non esistono a priori valori per poter catalogare uno specifico evento come emergenza o disastro, senza averlo prima inquadrato nel suo contesto. L’utilizzo di indicatori permette di valutare la dimensione del fenomeno impattante su una comunità, facendo salvo quel principio di Continuum of Magnitude espresso da Bissell (2010), ovvero la progressione crescente e continua, in termini di energia d’impatto e conseguenze, da un contesto emergenziale ad uno di catastrofe. Secondo Bissell (2011) avremo quindi la seguente classificazione:

 Emergenza: effetti locali gestiti con risorse locali. Esempi: incidenti nei trasporti, alluvioni locali, collassi di edifici, etc;

 Disastri: effetti locali o regionali. Gestione con risorse locali o regionali. Le risorse nazionali possono essere utilizzate, ma gli effetti del danno non sono nazionali. Le infrastrutture sociali sono intatte;

 Catastrofi: evento con implicazioni nazionali, il soccorso a livello locale o regionale è inadeguato o impossibile. Danneggiati molti sistemi sociali e governativi. Conseguenze di lungo termine. Può coinvolgere molteplici Paesi;

 Evento di livello estinzione: perdita teorica o reale di tutte le vite umane. Nessuna azione di soccorso possibile (meteorite, guerre nucleari..).

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L’analisi bibliografica porta alla conclusione che siano riscontrabili vari approcci o punti di vista nella catalogazione di un evento estremo e sue conseguenze. In conclusione, avendo come riferimento il concetto di Sistema (comunità+territorio), rispetto al verificarsi di un evento estremo, potremo individuare dei contesti o fasi, più che rigidi paletti e schemi:

 fase di Crisi: dove all’interno di un sistema in equilibrio (statico o dinamico, naturale o antropico) si manifesterà un evento stress, dovuto a uno o più fattori interni o esterni al sistema stesso. La condizione di crisi evidenzia solo una situazione di scostamento dall’equilibrio ed una potenziale propensione ad un contesto emergenziale, ovvero pur di fronte a segni evidenti di perturbazione del sistema non si riesce ad individuare l’evoluzione che avrà tale situazione;

 fase d’Emergenza: si caratterizza per un chiaro contesto, all’interno del quale si colloca il Sistema. Esprime le potenzialità di un fenomeno in divenire. Parleremo di Emergenza di fronte ad un evento (naturale, antropico, prevedibile o imprevedibile) in cui i fattori Tempistica e Risorse giocheranno un ruolo cruciale nell’affrontare la situazione, per evitare l’evolversi in negativo della problematica e riportarsi quanto prima in un contesto di normalità. Un’emergenza ha dimensioni spazio-temporali sempre molto limitate, ma potenzialmente capaci di fungere da innesco per fenomeni maggiori;

 fase di Disastro: esprime un evento ormai manifestatosi nella sua dimensione di danno. E’ comunque una fase intermedia, di un sistema parzialmente compromesso, che richiede uno sforzo coordinato di saperi, risorse, mezzi ed uomini, per impedire l’evoluzione verso una condizione di catastrofe e riportare quanto prima il Sistema in una condizione di equilibrio;

 fase di Catastrofe (post disastro): in questo ultimo stadio, tutte le risorse del Sistema sono state esaurite, si è perso il controllo dell’evento e non vi è più la possibilità di interromperne l’evoluzione verso una nuova condizione di equilibrio.

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Nel documento Valutazione della Resilienza territoriale ai disastri: una nuova metodologia multicriterio.Evaluating Territorial Disaster Resilience: a novel multi-criteria methodology (pagine 60-67)