In settembre, dopo la pausa estiva, l’anno dell’Europa “ritornò a vivere”.418 Il periodo negoziale esclusivamente europeo finalmente ebbe fine. I nove erano riusciti a trovare accordo su un documento che definiva la loro identità comune sulla scena internazionale, e sui punti che potevano venire toccati in un dialogo con gli Stati Uniti. Con Kissinger ormai ufficialmente alla guida della politica estera statunitense, un incontro multilaterale ebbe finalmente luogo. Anche se Stoessel definì il progetto europeo “molto povero”, e Kissinger, nel suo modo più colorito, affermò “per noi il fatto che abbiano emesso un suono non è sufficiente”419, il clima dell’incontro venne unanimamente definito “amichevole”. I negoziati
sarebbero continuati durante l’autunno. Alcune questioni continuavano ad apparire difficilmente risolubili: la resistenza europea ad usare termini quali “partnership” o interdipendenza era motivata dal timore che tali parole, di difficile definizione, avrebbero portato ad esaudire un'altra richiesta statunitense, cui gli europei si opponevano: consultazioni preliminari. Anche il linkage continuava a costituire un punto di scontro.420 Eppure chiari
segnali indicavano, finalmente, un sensibile miglioramento del clima fra le sue sponde dell’Atlantico. Quest’atmosfera si poteva trovare già nelle ultime dichiarazioni di Rogers nella sua carica di segretario di stato. In una conferenza stampa del 20 agosto, Rogers ebbe parole
417 Kissinger, Years of Upheaval, cit., p.702. 418 Ibidem.
419 New York Times, November 9, 1973. Common Market Said to Resist US on Joint Statement. e NARA. RG 59,
Office of the secretary of state. Transcripts of Secretary of State Henry Kissinger’s Staff Meetings, 1973-1977. Box 1. September 28, 1973.
420 Si veda NARA. S/PC Miscellaneous, Box 1. Department of State Memorandum, October 10, 1973. To the
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molto incoraggianti per gli europei: “non siamo preoccupati che non abbiano risposto in tempo. Pensiamo che l’abbiano fatto. In primo luogo, non c’era nessuna tabella di marcia per le risposte, ma pensiamo che le discussioni che abbiamo avuto coi i nostri amici e alleati europei siano andate bene”. L’anno dell’Europa procedeva bene; gli incontri bilaterali fra Nixon e gli alleati “erano stati soddisfacenti”, così come la prima fase della CSCE e i negoziati MBFR. “Abbiamo avuto molti scambi con molti governi sulla dichiarazione di principi[…]Tutte queste cose indicano una grande quantità di attività in rapporto al cosiddetto anno dell’Europa”. Gli europei potevano prendersi tutto il tempo necessario in questa “impresa coordinata e cooperativa”. Una dichiarazione era importante per Washington, e avrebbe dovuto contenere riferimenti all’interrelazione fra i diversi ambiti, alla necessità di mantenere le truppe USA in Europa, al burdensharing, al rispetto della sovranità di tutti, e al riconoscimento dell’importanza della sicurezza collettiva. Il linkage non era stato ben capito; esso non costituiva un tentativo di mercanteggiare.421 Parigi rilevò con soddisfazione i termini
concilianti usati da Rogers.422 Egli però fu presto sostituito da Kissinger, che il 22 agosto
venne nominato segretario di stato. Questa mossa mise fine alla nociva marginalizzazione del dipartimento di Stato, ma al contempo sanzionò la concentrazione senza precedenti di potere nelle mani di un solo uomo- Kissinger, infatti, mantenne la carica di consigliere per la sicurezza nazionale. Ciò venne acutizzato dagli sviluppi del Watergate, sui quali l’attenzione del presidente andava concentrandosi sempre più. Finita la fase dei mutamenti rivoluzionari, questo cambiamento fece pensare all’inizio di un’istituzionalizzazione della politica estera statunitense, che necessitava di una struttura più stabile. Inoltre, ora che Kissinger era almeno in parte fuori dalla Casa Bianca, sarebbe stato possibile stabilire molto più chiaramente che in passato quanta parte della politica estera USA proveniva dal presidente e quanta dal suo brillante consigliere.423
Il 7 settembre Irwin ebbe un colloquio con Jobert, definito “cordiale ma piuttosto elusivo”, che confermò la sua intenzione di recarsi personalmente all’incontro di Copenhagen la settimana successiva. Confrontato con la riportata delusione di Kissinger rispetto alla sua mancanza di reazioni riguardo alle bozze consegnatogli a San Clemente, ribattè che non gli era possibile discutere la posizione francese prima che fosse stata raggiunta una posizione europea. L’apparente malcontento statunitense rispetto a ciò non poteva che rivelarsi controproducente, spingendo la comunità a definire se stessa “sempre più in opposizione agli
421 NARA RG 59, Office of the secretary, Office files of William P. Rogers, 1969-1973, box 3. August 20, 1973.
Press briefing.
422 AMAE. Amerique 1971-75. EU 748. 22 août 1973. Propos de Monsieur Rogers sur l’Europe.
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Stati Uniti”. Irwin ribadì che ciò cui gli USA si opponevano era l’essere posti di fronte a fatti compiuti, ma Jobert negò che una posizione europea, una volta raggiunta, non avrebbe più potuto essere discussa. In ogni caso, il ministro assunse una posizione piuttosto positiva rispetto alle dichiarazioni, che avrebbero dovuto comunque essere due, per evitare l’aspetto di un “pacchetto unico” che gli europei non gradivano.424
Il 10 e 11 settembre i ministri degli esteri europei si riunirono a Copenhagen per trattare la questione dell’identità collettiva dei nove e del loro rapporto con gli Stati Uniti. In quell’occasione venne approvato un “catalogo” di problematiche che avrebbero potuto costituire la base di un successivo dialogo Inoltre, si ultimarono le preparazioni diplomatiche per un incontro multilaterale e venne elaborata una formula che descrivesse i possibili risultati del dialogo. Quest’insieme di cose costituiva la bozza europea. Il progetto britannico, emendato dal comitato politico, venne usato come base per la discussione. Anche il livello dell’incontro con Nixon venne affrontato nuovamente, e nuovamente la Francia ribadì la propria posizione: un vertice tra i dieci capi di stato era inaccettabile, il massimo livello possibile era quello dei ministri degli esteri. Venne discussa anche la presenza della commissione alle discussioni inerenti la dichiarazione che toccassero temi di importanza comunitaria. Gli aspetti economici della dichiarazione sarebbero stati trattati dal COREPER in collegamento con la commissione. Si approvò inoltre l’idea di un incontro multilaterale con gli americani al livello dei direttori politici.425 I possibile argomenti per un dialogo con gli USA
erano: principi, obiettivi e interessi comuni; cooperazione su una base di uguaglianza, tenendo conto dell’evoluzione verso l’unione politica; relazioni est-ovest; altre grandi questioni di politica internazionale; cooperazione con i paesi in via di sviluppo; cooperazione con paesi industrializzati; commercio mondiale; sistema monetario; lotta contro l’inflazione; ambiente; scienza e tecnologia; risorse naturali. Quest’ultimo punto sostituiva l’energia.
I soggetti del documento approvato a Copenhagen erano gli Stati Uniti, la Comunità Europea e i suoi stati membri. Un preambolo in sei punti era dedicato a principi generali: i cambiamenti del sistema internazionale e l’intenzione europea di transformarsi in Unione entro la fine del decennio; riconoscimento di valori e sfide comuni; principi quali democrazia e giustizia sociale; i benefici derivanti ai propri cittadini dalle relazioni reciproche, così come dimostrati dalla storia; sulla base di questi punti, lo scopo era quello di “intensificare il livello esistente di cooperazione su una base di equità[…] e di mantenere un dialogo costruttivo”. Le problematiche possibili oggetto di un dialogo erano suddivise poi in dieci sezioni: principi generali, relazioni est-ovest, cooperazione coi paesi in via di sviluppo, cooperazione con i paesi
424 NARA. NPM. Henry A. Kissinger office files. Box 56. September 7, 1973. Telegram from Irwin to Kissinger.
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industrializzati, commercio, riforma monetaria internazionale, inflazione, ambiente, scienza e tecnologia, risorse naturali. Il primo dei principi generali era il riconoscimento, da parte statunitense, del profondo sgnificato e importanza internazionale della creazione della Comunità. Gli Stati Uniti, di conseguenza, davano il benvenuto alla “volontà dei nove di assicurare alla Comunità una posizione sulla scena internazionale in quanto entità distinta”. Il secondo principio pareva diretto a limitare eccessive pretese di burden sharing: i nove e gli USA, vi si legge, avrebbero continuato a dare il proprio contributo a pace e prosperità “in proporzione alle loro risorse umane, intellettuali e materiali”. Seguiva un riferimento alla carta dell’ONU e al mutuo interesse nella crescita e apertura iternazionale. La sezione successiva assicurava il continuo impegno per la distensione, in cui un “ruolo essenziale” andava giocato sia dagli Stati Uniti, sia dall’Europa. Il progresso verso l’Unione Europea era indicato come un fattore positivo in fattore della distensione, e i lavori per la CSCE venivano citati in merito. Gli altri punti erano espressi in termini molto generali, con una particolare enfasi accordata alla riforma del sistema monetario, cui era dedicata non solo una sezione a sé, ma anche metà della sezione sul commercio. La riforma avrebbe dovuto tenere in considerazione le esigenze dei paesi in via di sviluppo, e includere un sistema di tassi di cambio fissi ma aggiustabili.
L’evoluzione di questo documento è testimoniata da una carta, senza data, conservata agli Archivi storici delle Comunità. Dalla versione finale sono stati eliminati diversi passaggi; uno si riferiva alla decisione dei nove di cominciare a definire le proprie relazioni col monso esterno in modo “naturale” partendo dagli Stati Uniti, ma sono sparite anche il sostegno sempre accordato dagli Stati Uniti all’integrazione europea e la definizione delle due sponde dell’Atlantico come “vecchi amici”.426
Il ministro degli esteri belga dichiarò alla stampa che si felicitava del cambiamento di attitudine francese. Parigi fu piuttosto piccata da quest’incidente, e sottolineò come la posizione francese fosse sempre stata caratterizzata da un’estrema coerenza. In ogni caso, Parigi volle rimarcare come fosse importante non far trapelare le eventuali divergenze fra i nove, soprattutto quando esse non impedivano di pervenire ad una decisione comune.427 Per l’Europa in ogni caso la
riunione di Copenhagen rappresentò un successo. Essi avevano “raggiunto la prima tappa verso una ridefinizione delle relazioni con gli Stati Uniti”.
Le difficoltà, però, continuavano. Per il New York Times, la proposta della Comunità avrebbe trasformato il dialogo a dieci in “uno scambio fra due partner eguali”. A livello NATO, il problema era un altro. Per molti governi, in particolare Paesi Bassi, Belgio e Danimarca, un
426 ASC. Cooperation Politique Europeenne. Amendements de la presidence au doc. CP (74) 9 GC.
427 AMAE Europe. Relations Exterieures. Communautés Europeennes, Cooperation Politique: relations avec
l’Afrique. Relations avec les USA 1972-1973 38 3810. 18 septembre 1973. Reactions belges à la conference de Copenhague.
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vertice atlantico avrebbe posto gravi problemi interni: i loro capi di stato sarebbero probabilmente stati oggetto di critiche molto severe a livello domestico se si fossero fatti fotografare in atteggiamenti amichevoli con il colonello George Papadoupoulous o con Marcello Caetano.428 Il New York Times commentò: “Il sospirato anno dell’Europa è
finalmente cominciato la settimana scorsa a Copenhagen. Non è solo arrivato tardi: si è rivelato avere un significato piuttosto diverso da quello che Nixon aveva in mente quando lanciò il concetto l’inverno scorso”. L’Europa aveva accettato l’invito a migliorare le relazioni transatlantiche solo come primo passo concreto verso la definizione di una propria identità. Brandt avrebbe dichiarato: “Non abbiamo un’unione politica europea, ma ci comporteremo con Nixon come se l’avessimo”. Paradossalmente, erano stati gli appelli di.Kissinger a portare i litigiosi europei a questa nuova coesione. Essa però era ancora praticamente solo procedurale. Gli europei “si sono messi d’accordo per averre una sola voce. Sono molto lontani dal decidere cosa dovrebbe dire”.429
Il 13 settembre il COREPER esaminò il progetto di dichiarazione messo a punto dai direttori politici. Parigi dichiarò che, nel caso in cui il testo europeo fosse stato accettato come base per i successivi scambi, non avrebbe obiettato a una riunione multilaterale a New York fra i direttori politici e rappresentanti americani, in una procedura di cui si sottolineava il carattere eccezionale, permessa dal fatto che tutti sarebbero già stati in loco per l’apertura dell’anno alle Nazioni Unite.430 Il 19 settembre il testo venne consegnato agli americani, con la proposta di
un incontro fra Kissinger e Andersen, che avrebbe agito come portavoce della comunità, raccogliendo i commenti statunitensi a riguardo. Wright sottolineò che difficilmente Kissinger avrebbe accettato che le discussioni si basassero sul testo europeo, rimarcando come fosse necessario presentarlo come un documento flessibile, non un “prendere o lasciare”.431
L’approvazione di una bozza europea ebbe come effetto anche quello di sbloccare i lavori alla NATO. Fino alla formulazione di una posizione comunitaria, infatti, i quindici avevano esitato ad intraprendere un esame approfondito delle bozze già presentate.
La mattina del 21 settembre la rete televisiva CBS annunciò che Nixon aveva deciso di rimandare il viaggio in Europa alla primavera successiva. La Casa Bianca si rifiutò di smentire o confermare la notizia.432 Il New York Times riportò commenti di due anonimi funzionari.
428 New York Times. September 13, 1973. Redefining Atlantic Ties: Difficult Hurdles Lie Ahead. 429 New York Times. September 16, 1973. Year of Europe. Starting Late and Slowly.
430 AMAE Europe. Relations Exterieures. Communautés Europeennes, Cooperation Politique: relations avec
l’Afrique. Relations avec les USA 1972-1973 38 3810.17 septembre 1973. Circulaire n.539.
431 AMAE Europe. Relations Exterieures. Communautés Europeennes, Cooperation Politique: relations avec
l’Afrique. Relations avec les USA 1972-1973 38 3810. 18 septembre 1973. Télégramme de Londres. Rapports
Europe-Etats Unis.
432 AMAE Europe. Relations Exterieures. Communautés Europeennes, Cooperation Politique: relations avec
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Uno avrebbe affermato: “Non penso che Nixon andrà. Non c’è nessuna pressione affinchè vada […] C’è poco tempo e nulla è stato fatto per preparare il viaggio”. Un altro: “l’anno dell’Europa è diventato l’anno delle altre cose”.433 In effetti, le complesse preparazioni
necesarie per una visita ufficiale del presidente degli Stati Uniti rendevano già allora difficile immaginare una visita persino nel 1974. Affermando la necessità di cominciare a discutere di date il prima possibile, Greenhill sottolineò: “Non sappiamo se e quando visiterà l’Europa; i suoi problemi interni rimangono formidabili; e dev’essere incerto rispetto all’accoglienza che riceverebbe”.434
La bozza di dichiarazione proposta dagli europei venne pubblicata dal New York Times il 24 settembre.435 Quest’indiscrezione fece infuriare Kissinger. Il quotidiano diede una lettura
guardinga del documento, pur titolando come esso evidenziasse una rottura fra “noi” e “voi”. In Europa, l’iniziativa di Kissinger si era trasformata nell’anno in cui i nove “erano finalmente riusciti a rivolgersi agli USA come un gruppo coerente”.436
I primi commenti statinitensi vennero formulati molto presto. La missione US a Brussels commentò già il 20 settembre che la bozza poteva essere migliorata in due modi: “l’equilibrio e la forza del linguaggio possono venire trasformati in uno stile adatto ad una dichiarazione senza grandi cambiamenti di sostanza”; e “il contenuto significativo può essere aumentato”, anche se il contesto non pareva propizio per introdurre impegni specifici su questioni economiche. In merito agli aspetti più concreti, il paragrafo 6 era troppo debole rispetto ai mezzi concreti per condurre “il famoso dialogo costruttivo”. Il paragrafo 7, invece, sembrava far intendere che “il riconoscimento della Comunità è una concessione estratta quest’anno dagli Stati Uniti”. Il paragrafo 8 avrebbe potuto venire migliorato modificando semplicemente l’impegno di Stati Uniti e Europa rispetto al loro contributo alla pace, sostituendo il verbo “continuare” con “migliorare”. Vari punti avrebbero dovuto essere menzionati esplicitamente, come ad esempio energia ed agricoltura. In generale comunque la missione USA alla NATO adottò una posizione positiva, affermando che la risposta europea al discorso di Kissinger costituisse “l’inizio di un processo che avrebbe condotto a sviluppare una nuova relazione con i nove”.437
I commenti interni al NSC erano meno ottimisti. La bozza veniva giudicata estremamente “pallida” e “deludente”; non aveva neppure il vantaggio di proporre un linguaggio nuovo. I
433 New York Times. September 23, 1973. Nixon Trip in Doubt.
434 UK NA. PREM 15/2234. S 1857. 1972-1974 USA. October 2, 1973. State visits in 1974
435 New York Times. September 24, 1973 Text of the European Economic Community’s Proposal on Relations with U.S. 436 New York Times. September 24, 1973. The Atlantic Gap. Response by Europe Stresses a WE and You split.
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commenti della missione USA a Bruxelles erano definiti “sensati”, ma anche se fossero stati accettati in toto, non avrebbero dato origine a un documento “sensibilmente migliorato ”. Sui paragrafi economici (dal 13 al 22) non vi erano grandi obiezioni da fare, “ma essi non erano nemmeno molto significativi”. Essi non contenevano elementi di novità, né di grande sostanza. Il paragrafo dedicato alla riforma del sistema monetario internazionale andava rielaborato, ma per questo sarebbe stato meglio attendere i risultati di Nairobi. Un accordo molto generale su alcuni principi durante l’autunno, e sull’istituzione di una commissione comune per continuare i lavori, avrebbe permesso l’elaborazione di un documento molto più fermo e significativo nel corso dell’anno successivo. Data l’incapacità dei nove di trovare un linguaggio nuovo però, si era scettici rispetto alla possibilità che essi riuscissero a gestire le difficoltà politiche inerenti a una significativa revisione del documento, o allo stabilire una sorta di meccanismo per il proseguimento dei lavori. Una delle due soluzioni era però necessaria. Forse sarebbe stata la dichiarazione NATO a salvare la situazione.438
Kissinger si recò a New York per tenere il tradizionale discorso di apertura all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, quello che Dean Rusk aveva definito “il club dei ministri degli esteri”.439 Con l’occasione, egli intrattenne diversi incontri bilaterali.
Kissinger incontrò van der Stoel il 22, che gli riferì della cena dei rappresentati permanenti all’ONU dei nove. Kissinger avanzò il desiderio di produrre una terza dichiarazione, che facesse da “cappello” alle altre due, e che permettesse l’associazione di Canada e Giappone. Gli europei però mettevano in dubbio la saggezza di una terza dichiarazione. Essa non sarebbe stata che un esercizio propriamente americano, sovrapposto alle due dichiarazioni atlantica e europea, che avrebbe sottolineato la posizione privilegiata degli USA. Per Parigi, essa sarebbe equivalsa a una dichiarazione della capacità americana di radunare sotto la propria ala tutelare una corte di alleati e amici, sia nell’Atlantico che nel Pacifico.440
Il 24 settembre Kissinger incontrò Douglas Home. Il ministro britannico osservò che le settimane precedenti erano state caratterizzate da molti malintesi. Volle chiarire come, poiché di tanto in tanto la posizione dei nove necessitava di venire formalizzata, era normale che in quelle occasioni fosse il paese alla presidenza di turno ad agire come portavoce della comunità. Rimarcò come alcune difficoltà fossero inevitabili. Wright rilevò come le posizioni francesi si fossero notevolmente evolute. Kissinger ribadì che i malintesi erano fuori di dubbio. Gli
437 NARA. NPM. NSC Files. Subject Files. box 322. September 20, 1973. Telegram from Greenwald. Copenhagen
draft outline on US EC relations.
438 NARA. NPM. NSC Files. Subject Files. Box 322. September 21, 1973. Memorandum for Kissinger from
Charles A. Cooper. Draft declaration of principles.
439 New York Times. September 24, 1973. Kissinger Speaks at U.N. Today, Marking Entry Into the ‘Club’.
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americani si erano imbarcati nell’anno dell’Europa partendo dalla percezione erronea di rispondere a esigenze europee, e di poter così lenire i timori di un co-dominio sovietico americano o di un ritiro unilaterale delle truppe USA. “L’amministrazione americana non si era aspettata di dover prendere in senso così letterale il concetto che l’Europa dovese rispondere come un’unità”. Kissinger affermò che il vero problema fosse la mancanza di effettiva autorità di Andersen. Inoltre, da luglio a settembre solo con l’inganno qualcuno fra gli europei era stato disposto a parlare con gli americani. I canali di comunicazione con la comunità “avevano smesso di dare segni di vita”. Sonnendfelt intercalò osservando come la proposta europea non avesse alcuna relazione con la proposta originale americana. In ogni caso, Kissinger non apparve eccessivamente pessimista. Al contrario, affermò che, se la dichiarazione avesse potuto essere sistemata, Nixon avrebbe in effetti potuto firmarla con i presidenti di commissione e consiglio, e il documento NATO con i suoi pari.441
Il 25 settembre Kissinger, accompagnato da Sonnendfelt e Stoessel, incontrò Scheel.