Lo stesso Kissinger aveva elencato i motivi che facevano sì che gli europei avrebbero incontrato grandi difficoltà nell’intraprendere un dialogo di questo tipo. Gli europei avevano paura che il linkage nascondesse una volontà statunitense di barattare il proprio impegno per la difesa dell’Europa con concessioni economiche; essi si sentivano insicuri sulla direzione della politica estera americana, e preoccupati che le richieste americane si rivelassero irragionevoli, obbligandoli a scegliere fra un grave colpo all’unità europea e il richiudersi degli USA in posizioni isolazioniste. Inoltre, Kissinger riconosceva seccamente: “non esiste un’identità europea”.151 Gli attori cruciali in campo europeo, così come emerge da documenti e
memorie in campo statunitense, ma come veniva riconosciuto dai protagonisti stessi, sarebbero stati tre: Londra, Parigi e Bonn.152
Le prime reazioni ufficiali al discorso di Kissinger furono guardinghe. Nelle sue memorie, esse vengono definite “calorose” and “amichevoli”, seppur vaghe. Per il consigliere per la sicurezza nazionale, “non ci fu una corsa per unirsi al carro del vincitore, in netto contrasto coi giorni memorabili del piano Marshall”.153 Eppure gli europei, prima e dopo l’annuncio ufficiale, non
si erano tirati indietro rispetto all’idea di fare del 1973 l’anno della rivitalizzazione dei rapporti transatlantici. Davignon aveva sollevato la questione della gestione generale dei rapporti con gli USA, e della visita di Nixon in Europa, già all’incontro dei direttori politici del 16 gennaio a Bruxelles. A fronte di una proposta olandese di un incontro di Nixon, oltre che col consiglio atlantico, anche con i Nove, Puaux ribadì la posizione francese: esistevano organismi “perfettamente qualificati” a trattare i numerosi problemi esistenti nell’ambito della difesa, del commercio e delle questioni monetarie, dove la CPE non aveva nulla a che fare. La discussione, lunga e confusa, ebbe come solo risultato quello di mettere all’ordine del giorno
150 Schaetzel, Robert J. Opinion: Some European Questions for Dr. Kissinger. “Foreign Policy”, No. 12. (Autumn, 1973),
pp. 66-74.
151 NARA CP NPM NSC Files VIP visits Box 942. January 31, 1973. Memorandum for the President from
Kissinger. Your Meeting with PM Heath
152 DPBO, Series III, Volume IV, MWE 3/304/2. January 1, 1973. Minute: Robinson to J.O. Wright,. Relations
between the US and the EEC: “Our Community partners are going to have to get used to something of a special relationship between London and Paris and Bonn”.
47
della cooperazione politica i rapporti con gli Stati Uniti.154. I britannici avevano previsto una
posizione molto rigida da parte di francesi:
I francesi giocheranno duro; e spereranno così di confermare l’idea, che alcuni americani già hanno, che per concludere un accordo con la Comunità, bisogna passare per Parigi, poiché i francesi sono gli ossi più duri da convincere. (In nostro stesso approccio all’ingresso nella Comunità è stato, di fatto, basato considerevolmente sulla stessa convinzione.) Non siamo pronti, neppure se ne fossimo capaci, a giocare più duro dei francesi per assicurarci un dialogo in primo luogo fra Regno Unito e USA.
Di conseguenza, il Regno Unito aveva deciso che l’unica risposta possibile agli approcci americani era una comune a livello europeo.155
La posizione francese era sempre stata chiara: già in gennaio, prima che Nixon decidesse di rimandare il suo viaggio in Europa, i francesi avevano dichiarato che nessun negoziato era possibile al di fuori dei fora adeguati.156 Inoltre, i francesi consideravano prioritaria la
risoluzione dei problemi del sistema monetario internazionale. Gli americani dal canto loro parevano accettare l’idea che la soluzione non potesse che trovarsi a Parigi, soprattutto a causa dell’atteggiamento britannico. Morris sottolinea come questo trattamento preferenziale riservato ai francesi indebolisse i tentativi degli altri otto di ammorbidire le loro posizioni.157
Eppure esso venne mantenuto a lungo.
Una speciale attenzione alla Francia era emersa anche nella scelta del nuovo ambasciatore statunitense a Parigi, Irwing, che venne invitato da Nixon a far notare a Pompidou quanto importante fosse la Francia, “così importante che in contrasto ai consigli ricevuti” il presidente aveva deciso di destinare al posto una persona vicina a lui a livello personale e politico. Nixon invitò il diplomatico a sottolineare lo speciale affetto del presidente verso la Francia.158
L’atteggiamento di Pompidou rispetto al discorso di Kissinger appariva ambiguo. Il presidente francese aveva sì mostrato interesse, ma al contempo pareva pensare non gli andasse accordata eccessiva importanza.159
In ogni caso, l’improvvisa proposta di una nuova carta atlantica aveva “lanciato un grosso sassolino nello stagno europeo”. L’Europa, da tempo concentrata sulle proprie preoccupazioni
154 AMAE 9_5_3 EU Relations avec l’Europe Occidentale. Janvier-Mai 1973 747. 18 janvier 1973. Note. Relations
entre Europe et Etats Unis.
155 DPBO, Series III, Volume IV, MWE 3/304/2. January 1, 1973. Minute: Robinson to J.O. Wright.
156 AMAE 9_5_3 EU Relations avec l’Europe Occidentale. Janvier-Mai 1973 747. 19 janvier 73, télégramme de
Beaumarchais. Relations entre la communautè et les Etats Unis.
157 Morris, Roger. Op. cit., p.214.
158 GFL. NATIONAL SECURITY ADVISER. MEMCONS, 1973-1977 BOX 1. March 9, 1973. Memorandum
of conversation.
48
interne, era stata costretta a dedicare alle relazioni transatlantiche il genere si attenzione che non ricevevano dei tempi dei contrasti fra Kennedy e De Gaulle.160
La prima reazione ufficiale fu britannica. Il 27, Douglas Home doveva tenere un discorso a Dunblane, in Scozia. Decise di farne una risposta al discorso di Kissinger. Il ministro espresse il suo benvenuto all’iniziativa americana, e sostenne che il modo migliore per risolvere le divergenze era cominciare a esprimerle pubblicamente. Era necessario dare priorità all’imperativo politico della comprensione e della cooperazione rispetto a “divergenze tecniche e dottrinali”. Al valore positivo dato all’iniziativa kissingeriana si accompagnava comunque una forte enfasi sull’importanza dell’integrazione europea. “Un’Europa unita ed economicamente forte può creare qualche caso sgradevole di competizione con gli USA. Ma un’Europa debole e divisa sarebbe una pericolosa fonte di instabilità”.161 Quel pomeriggio, il
Foreign Office convocò i rappresentanti dei partner europei per comunicare loro i contenuti del discorso, in cui il segretario intendeva dare una risposta positiva all’iniziativa di Kissinger, offrendo un riscontro in particolare agli “aspetti più costruttivi” del discorso o, secondo i francesi, ignorando quelli più controversi.162 Una reazione simile viene riportata a Parigi da
Bonn, la cui “voglia di ancoraggio ad ovest” spingeva a “sorvolare sulle debolezze di un discorso che nasconde, sotto formule brillanti più che nuove, la volontà americana di assicurarsi senza opposizioni la guida di un gruppo di paesi in cui l’Europa si vedeva riconoscere una vocazione meramente regionale ”. I tedeschi si dichiaravano delusi di fronte alla posizione assunta da Parigi alla riunione del 25. Per loro, l’Europa non poteva restare immobile di fronte al segnale di movimenti dato dagli USA. Essi desideravano che i ministri degli esteri della comunità elaborassero una risposta precisa all’iniziativa di Kissinger nel loro incontro di giugno.163
Documenti interni articolavano reazioni essenzialmente poisitive. Per i britannici, il discorso di Kissinger voleva essere una dichiarazione importante delle intenzioni politiche americane e “era stato chiaramente concepito come una sfida per l’Europa”. Il Foreign Office sosteneva che difficilmente ci si sarebbe potuti aspettare una linea più accomodante. Il sostegno allo sviluppo di un’unità europea era definito “sorprendente”. Erano ovvi i potenziali effetti avversi che sarebbero scaturiti da una risposta troppo cauta o sospettosa.164 In un altro
documento, il discorso viene definito come importante, e caratterizzato da intenti costruttivi. Un particolare benvenuto andava riservato al riconoscimento del concetto di un’Europa unita
160 Kleiman, Robert. Atlantic Evolution, cit.
161 UK NA. S1986 1973 Foreign Policy, PREm 15 1541. April 27, 1973. Speech FC secretary, Dunblane.
162 AMAE Amerique 1971-1975 EU 747 9_5_3 Discours Kissinger Groupè. Discours du 23 avril 1973. 27 avril
1973, télégramme de Beaumarchais, rapports Europe-Etats Unis.
163 AMAE Amerique 1971 1975 EU 747 9_5_3 Discours Kissinger Groupè. Discours du 23 avril 1973. 27 avril
49
che avrebbe cooperato con gli USA.165 In queste parole suonava chiaramente l’eco del primo
rapporto dell’ambasciatore del Regno Unito a Washington, Lord Cromer, che aveva sottolineato il “grande significato politico” del discorso. Egli aveva asserito che i riferimenti al linkage rientrassero nelle “caratteristiche dello stile di Kissinger”, sottolineandone l’importanza per contenere le spinte verso forme di protezionismo economico e contrastare gli sforzi dei sostenitori di Mansfield. Inoltre, per Cromer “il discorso avrebbe potuto essere sostanzialmente più duro.”166 In un interessante resoconto datato 8 maggio, egli scrisse che, a
suo parere, le reazioni britanniche e il benvenuto dato da Douglas Home a Dunblane erano state accolte negli Stati Uniti con molta soddisfazione. Tuttavia a quel punto si poneva il problema di come proseguire. Il dipartimento di Stato evidentemente non era stato consultato in anticipo, anche se a quel punto sembrava fosse stato coinvolto. Lo staff di Kissinger, da parte sua, era occupato da molte altre questioni e non dava segni di aver riflettuto molto sulla questione. In ogni modo, “gli americani hanno reso chiaro che vogliono sia l’Europa a proporre delle idee”. Cromer sostenne che il malessere pubblico americano, derivante dal Watergate, rendeva una risposta europea ancora più necessaria, soprattutto dato lo spirito costruttivo che aveva animato il discorso del 23 aprile. Anche se la Carta Atlantica fosse in effetti stata un’idea personale di Kissinger, il presidente non poteva che aspettarsi una risposta nello stesso spirito costruttivo. Una delle questioni cruciali era quello del forum appropriato per l’incontro fra Nixon e i Nove. Un’altra, come vincere il consenso francese: “Probabilmente un modo di venire incontro alle preoccupazioni francesi sarebbe quello di fare appello alla loro vanità”, anche se l’idea di chiedere loro di produrre la prima bozza forse non sarebbe stata saggia. Cromer concludeva: “So che molti sospettano che quest’iniziativa di Kissinger sia il prodotto di una mente perversa, un complotto teso a costringerci ad accettare il concetto della ‘ball of wax’”. Tuttavia, assumere che qualcosa di vantaggioso per gli americani dovesse essere per forza a detrimento degli europeiappariva a Cromer come “insensato”.167
Certo in altri quartieri la valutazione del discorso era più critica. Le proposte di Kissinger in particolare, sebbene “positive nei loro intenti”, erano state espresse in termini “molto ampi e vaghi”. Il linkage era sottolineato con troppa enfasi; i riferimenti a “frizioni”, “turbolenze”, e “rivalità” nelle relazioni economiche e monetarie apparivano esagerate; infine,
164 UK NA, S1986 1973 Foreign Policy, PREM 15 1541 Ref.A04075. Report to Prime Minister. From Burke Trend.
165 UK NA. CAB 164/1233 THE UNITED STATES AND EUROPE (Sir Burke Trend’s meetings) GEN 161.
5A 353. April 24, 1973. FCO news department. Statement on the record.
166 UK NA, S1986 1973 Foreign Policy, PREM 15 1541 Ref.A04075. April 23, 1973. Telegram from Cromer to
FCO. Doctor Kissinger’s speech.
167 UK NA. CAB 164/1233 THE UNITED STATES AND EUROPE (Sir Burke Trend’s meetings) GEN 161.
50
i riferimenti sottilmente insultanti a “tecnici” e “esperti” suggeriscono che il dottor Kissinger non ha pienamente compreso né i progressi fatti dal cancelliere dello scacchiere e dai suoi colleghi, ministri delle finanze (incluso Shultz) rispetto alle questioni monetarie, né gli sforzi compiuti dai ministri della difesa della NATO nel valutare le necessità per la difesa dell’alleanza negli anni Settanta.168
Parallelamente, anche Kosciousko-Morizet fu entusiasta del discorso, definendo le parole di Kissinger nel telegramma che inviò al Quai d’Orsay, come “ambizioso” e “ponderato”. Secondo il diplomatico francese, i tempi e i contenuti erano stati scelti dalla Casa Bianca, che dava così inizio all’anno dell’Europa. Persino il linkage viene riportato come un fattore positivo, e non un “mercanteggiare”. In breve: “Il dialogo è aperto, e con un interlocutore che afferma una volontà sincera di avere successo”. Kissinger, secondo Morizet, aveva avuto il merito di porre il problema, senza pretendere di dettare una soluzione precisa.169 Tuttavia le
reazioni francesi non furono unanimamente positive. Al contrario, gli inglesi parlarono di una “avversione francese” per il discorso di Kissinger. Puaux avrebbe sostenuto che la proposta di una nuova carta atlantica era tesa a “globalizzare” i negoziati, cercando di comprare concessioni economiche con la presenza delle truppe americane in Europa. Bisognava opporre resistenza a questo, mentre la relazione fra Europa e Stati Uniti non poteva venire definita mentre non era una relazione fra eguali.170
Beaumarchais sostenne che il suo governo guardava con favore alla nuova enfasi posta sull’Europa nel pensiero americano, ma che l’unico elemento di novità del discorso era il riferimento al Giappone. I francesi, però, non volevano contribuire a creare una sorta di “blocco ideologico” nel mondo, né un club dei ricchi. Per quanto riguardava il riferimento a un più equo burden sharing nella difesa, i francesi avevano notato l’assenza a qualsivoglia riferimento all’idea che anche la responsabilità e la capacità di prendere decisioni “dovrebbe venire divisa allo stesso modo”.171 In breve, la posizione francese sottolineava la mancanza di
innovazioni apportate dal discorso di Kissinger. Per Parigi, una partnership, formula favorita a Washington da almeno una decade, non aveva senso, poiché un partner ancora non esisteva. Tuttavia, non era necessario prendere troppo alla lettera i contenuti del discorso, che non costituiva che un punto di partenza a un dialogo cui comunque i francesi erano interessati a partecipare attivamente.172
168 UK NA CAB 164/1233 THE UNITED STATES AND EUROPE (Sir Burke Trend’s meetings) GEN 161.
5A 353.Draft GEN 161 Paper. Doctor Kissinger’s speech. Note by officials
169 AMAE Amerique 1971-1975 EU 747 9_5_3 Discours Kissinger, 23 avril 1973, Telegramme de Kosciousko-
Morizet: discours de Monsieur Kissinger.
170 UK NA. PREM 15 1554 S1656 1973 France. May 14, 1973. Letter from Ewart-Biggs to Wright.
171 UK NA. S1986 1973 Foreign Policy, PREm 15 1541. May 2, 1973. French ambassador’s call on the
permanent undersecretary, FCO.
172 AMAE Amerique 1971 1975 EU 747 9_5_3 Discours Kissinger Groupè. Discours du 23 avril 1973. 28 avril
51
Come abbiamo visto, anche i britannici sottolineavano “difficoltà e pericoli” insiti nel dare una risposta positiva che andasse al di là di un generico benvenuto. Nello specifico, queste difficoltà venivano individuate in quattro punti: primo, la totale vaghezza, l’astrazione, la mancanza di contenuti precisi del discorso, sia riguardo alla proposta dichiarazione, sia sui mezzi per elaborarla e metterla in pratica; secondo, il fatto che costituisse un ostacolo inutile al lavoro che si stava portando avanti in vari contesti internazionali, mentre riferendosi ai rischi di lasciare i negoziati solo nelle mani dei tecnici avrebbe potuto costituire un invito a “subordinare gli interessi economici dell’Europa alle esigenze politiche degli Stati Uniti”; terzo, sulla difesa, l’accento sul burden sharing, che implicava il rischio di un aumento delle spese militari su una scala inaccettabile per gli europei; infine, il fatto che il concetto di un legame più stretto fra Europa e Stati Uniti non avrebbe causato una reazione simpatetica da parte di qualcuno dei nove. I britannici dovevano fare attenzione ai tentativi statunitensi “di far nascere un dissenso politico fra noi e i nostri alleati europei o di usarci per fare avanzare gli scopi di Washington in Europa”.173 In questa prospettiva, veniva considerato poco saggio
prendere alcuna iniziativa riguardo al discorso di Kissinger, ma si riteneva più opportuno che gli Stati Uniti, avendo dato inizio al progetto, si predessero anche la responsabilità di proseguirlo.
Alla riunione del 25 aprile, i direttori politici si ritrovarono a parlare del discorso di Kissinger, in vista della riunione ministeriale del 5 giugno. In questa occasione i francesi assunsero un atteggiamento guardingo. Il rappresentante di Parigi, Arnaud, sottolineò come uno scambio di vedute sulle grandi linee di un possibile atteggiamento comune dell’Europa rispetto agli Stati Uniti non potesse entrare nel merito delle grandi questioni sollevate dal discorso di Kissinger, dibattute ciascuna nel rispettivo organismo competente. Anche se il rappresentante italiano, Ducci, sostenne che il suo governo non aveva paura di un negoziato globale, da questa riunione non scaturì un rapporto da presentare all’incontro di giugno, ma il discorso venne rimandato alla riunione successiva, prevista per il 24 maggio.174 Il 7 maggio Jobert scrisse ai suoi colleghi una lettera rifiutando la proposta che i direttori politici scrivessero un rapporto riguardo alle relazioni transatlantiche. I francesi resistevano alla redazione di un rapporto scritto perché esso avrebbe senz’altro incluso la difesa fra i problemi in questione. Questo a sua volta avrebbe potuto portare a includere le questioni di sicurezza nelle consultazioni politiche. Davignon avanzò invece la controproposta che i direttori politici mettessero per
173 UK NA, S1986 1973 Foreign Policy, PREM 15 1541 Ref.A04075. Report to Prime Minister.
174 AMAE Amerique 1971 1975 EU 747 9_5_3 Discours Kissinger Groupè. Discours du 23 avril 1973 25 avril
52
iscritto solo una serie di “titoli” che identificassero le questioni di interesse alle relazioni transatlantiche.175
Era forte il desiderio di studiare con attenzione le parole di Kissinger. Il dipartimento di Stato tenne sotto controllo le reazioni iniziali, preparando due rassegne destinate a Kissinger.176 Per
quanto riguarda la Francia, a seguito dell’incontro del gabinetto del 26 aprile, un portavoce ufficiale del governo francese avrebbe “notato le proposte con interesse, affermato che meritavano uno studio attento, e che questo studio sarebbe stato intrapreso dalla Francia con lo spirito di sempre, quello di fedeltà all’alleanza nel contesto di rispetto per la propria indipendenza”. Tuttavia, Alec Douglas-Home, Cristopher Soames e il cancelliere Brandt si erano affrettati a mettere in dubbio la saggezza del linkage. Già dalla seconda di queste rassegne all’atteggiamento guardingo si sostituiscono perplessità più profonde, a mano a mano che il discorso veniva analizzato più a fondo dalle cancellerie europee. Il linkage era senz’altro l’elemento più controverso. Anche la differenziazione fra interessi globali statunitensi e regionali europei era stata notata con fastidio. Per assicurare un’interpretazione corretta, era da rilevare che quel passaggio era descrittivo, non normativo. In generale comunque emerge da questi documenti l’idea che gli europei avessero accettato l’idea di una nuova Carta Atlantica, che, come Douglas Home dichiarò nel discorso tenuto a Dunblane il 27 aprile, poteva rappresentare “un mezzo sensato e tempestivo di ristabilire le relazioni euro-americane su una buona base, consentendo a certe irritazioni del passato di essere messe da parte e di fare un nuovo inizio”. Certo, gli europei avrebbero preferito che la tempistica di quest’iniziativa fosse stata diversa; secondo Douglas-Home, in un mondo ideale sarebbe stato meglio aspettare che la nuova comunità a nove avesse avuto il tempo di trovare una propria voce. Tuttavia egli riconobbe come le circostanze forzassero un passo più rapido.177 Alcuni funzionari europei
sospettavano che il momento fosse stato scelto per motivazioni politiche interne agli Stati Uniti, come il passaggio del trade bill. L’iniziativa kissingeriana, poi, era tanto più intempestiva se si pensa alla crisi monetaria che stava manifestandosi. Solo due mesi prima Bretton Woods era stata ufficialmente dichiarata morta. Se, quindi, è lecito sostenere che l’elemento della sorpresa di fronte all’annuncio dell’anno dell’Europa debba essere in parte ridimensionato, certo non si può negare che la proposta roboante di firmare una nuova Carta atlantica, fatta di fronte ad un’assemblea di giornalisti, lasciò perplessi gli europei già sospettosi delle motivazioni che avevano spinto gli Stati Uniti e i cui dubbi vennero ulteriormente rafforzati
175 UK NA. PREM 15 1554 S1656 1973 France. May 18, 1973. Memorandum from Ewart-Biggs to Spercklet.
176 NARA NPMS. NSC Files. Subject Files. BOX 329 Foreign Policy (jan 69-jun 74) 1 of 3 May 7, 1973.
Memorandum for Mr. Kissinger, from A. Denis Clift. Foreign reaction to Year of Europe speech; e May 3, 73. Department of State, Memorandum for Kissinger, Foreign official reaciton to Kissinger’s speech on the Year of Europe.
53
dal menzionato problema del linkage. Il discorso, poi, non conteneva nulla di nuovo a livello di contenuti, e rimaneva estremamente vago nei suoi propositi concreti.
Il 10 maggio il discorso di Kissinger venne esaminato dal consiglio della NATO, nel corso di uno scambio di vedute informale da cui emerse chiaramente l’orientamento dei governi coinvolti. Per il rappresentante belga, “l’appello degli USA costituiva una sfida all’Europa