1.5 Esecuzione dell’Anno dell’Europa: la fase bilaterale
1.5.3 Jobert, Pompidou.
I francesi si stavano rapidamente rivelando la chiave per qualsiasi progresso nell’anno dell’Europa. Per Pompidou, tre temi erano particolarmente importanti: l’indipendenza della Francia, quella dell’Europa, e la difficoltà insita nel processo d’integrazione europea. Per questo era necessario evitare tensioni superflue: “un certo numero di mosse indesiderate fatte simultaneamente possono produrre un effetto aggregato superiore a quello che avrebbero avuto con una tempistica diversa”.256 Il 17 maggio Kissinger incontrò per la prima volta Jobert
nelle sue funzioni di ministro degli esteri, in preparazione del summit fra Nixon e Pompidou
253 UK NA S1986 1973 Foreign Policy, PREm 15 1541. May 29, 1973. Record of a conversation.
254 AMAE 9_5_3 EU Relations avec l’Europe Occidentale. Janvier-Mai 1973. 30 mai 1973. Circulaire. Comitè
politique des neuf. Relations Europe-Etats Unis.
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che si sarebbe tenuto in Islanda all’inizio di giugno. La conversazione fu amabile, e spaziò su svariati argomenti. L’anno dell’Europa venne trattato a lungo. Kissinger replicò ai commenti infastiditi del francese sulla poca considerazione statunitese per il ruolo “regionale” dell’Europa affermando che “niente ci farebbe più piacere del fatto che l’Europa giocasse un ruolo globale”. Inoltre egli cercò di convincere Jobert dell’utilità del linkage, sostenendo che l’unico modo di ottenere posizioni generose in ambito economico fosse quello di non lasciare i negoziati in mano ai dipartimenti economici: “Se volessimo ricattare l’Europa, basterebbe lasciare mano libera ai nostri dipartimenti economici”. L’incontro procedette molto bene, e Kissinger ammise di aver compiuto qualche errore nel suo discorso del 23 aprile: “c’è stato qualche errore tattico. Avrei potuto probabilmente prepararlo meglio”.257 È interessante leggere le pagine delle sue memorie dedicate a quest’incontro. Fino a quel momento, sostiene Kissinger, Jobert si era dimostrato “una figura discreta e anonima dotata di abilità e spirito cooperativo”. Le relazioni con la Francia erano costantemente migliorate durante il primo mandato di Nixon. L’armonia che sembrava regnare nei rapporti bilaterali fu riflessa dal fatto che Jobert stesso si sarebbe offerto in seguito di aiutare nella redazione di una nuova carta Atlantica. In effetti, ampi passaggi di ciò che infine verrà firmato nel 1974 erano stati redatti proprio sotto l’egida di Jobert. “Tutto quello che chiedeva è che gli fosse permesso giocare il ruolo principale”.Kissinger sostiene che l’amministrazione fosse pronta a raggiungere un accordo preliminare con i francesi rispetto all’anno dell’Europa, e che anzi questo era il corso d’azione che prediligeva.258 In effetti, nei mesi a venire gli americani costantemente
rimproverarono ai francesi di aver rifiutato l’offerta americana di fare dell’anno dell’Europa una sorta di iniziativa franco-americana. Inoltre, la Francia temeva che l’anno dell’Europa potesse isolarla all’interno della comunità, e per questo, ancora nelle sue memorie, Kissinger afferma che gli USA decisero di “ignorare la CEE—su richiesta francese”. Gli USA in effetti non coinvolsero le istituzioni comunitarie nel progetto, e Kissinger spiega come ciò fosse stato fatto: “per mostrare la nostra dedizione all’unità europea […] lasciando che fosse la Francia a dare forma a un consenso tramite i suoi rapporti con le altre capitali”.259 Tuttavia, non solo
Kissinger era stato più che pronto a puntare tutto sull’iniziativa francese, trascurando l’appoggio promesso da britannici e tedeschi, non vi è nemmeno traccia di un’intenzione di procedere diversamente. D’altronde non è chiaro quali potessero essere le istituzioni comunitarie che avbbero altrimenti potuto essere coinvolte nell’iniziativa. Gli Stati Uniti erano preparati ad accontentare i desideri francesi rispetto alle questioni procedurali, ed erano
256 UK NA. PREM 15 1554 S1656 1973 France. April 11, 1973. Letter from Tomkins to Greenhill.
257 NARA NPM NSC country files. Henry A. Kissinger Office files. Country files- Europe. Box 56. May 17,
1973. Memorandum of conversation.
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persuasi di stare dando forma a idee avanzate in origine da Pompidou. È da sottolineare come il vero problema non fossero le procedure, ma il linkage, e la volontà statunitense di poter influenzare le politiche europee in fase di formazione. Questo i francesi non lo potevano accettare. Eppure Kissinger sostiene che la fonte dei problemi fosse Jobert, la cui influenza coincideva con il declino fisico di Pompidou: “col passare dei mesi, egli si impegnò a ostacolare le nostre politiche con abilità demoniaca”. Kissinger era convinto che inizialmente lo scopo di Jobert non fosse quello di cercare uno scontro con gli USA, ma che stesse perseguendo il tradizionale obiettivo della diplomazia francese nella Francia della Quinta Repubblica, cioè quello di creare “almeno l’apparenza” che la Francia avesse esercitato un’influenza decisiva su qualunque evento in atto.260 In quell’occasione, comunque, Kissinger affermò che il suo intento non era tanto quello di ottenere una nuova carta Atlantica, ma piuttosto quello di creare “una qualche forma di sovrastruttura politica che permettesse alle potenze occidentali di affrontare i problemi principali che dovevano affrontare e di stabilire le linee guida politiche”. Jobert reagì sottolineando che questo non poteva contrastare la necessità di mantenere i negoziati specifici nei forum appropriati.261
Il giorno successivo fu la volta per Kissinger di incontrare Pompidou. Sebbene nelle sue memorie Kissinger affermi che il presidente francese apparve in quell’occasione come “il primo leader europeo a confrontarsi seriamente con la sostanza dell’anno dell’Europa”,262 dalla trascrizione della loro conversazione emerge come la sola peculiarità dell’atteggiamento del presidente francese furono i già riportati commenti sull’effettivo ruolo regionale dell’Europa..263 Oltre all’evidente compiacimento di Kissinger quando qualcuno gli dava
ragione, non è chiaro cosa lo spinge ad attribuire tanto merito a Pompidou. Non solo altri leader europei si erano dimostrati ben più interessati alla sostanza dell’anno dell’Europa; il presidente francese rese chiaro come in Islanda era intenzionato a discutere di altre questioni, soprattutto dei problemi monetari quali il prezzo dell’oro, la convertibilità del dollaro e le speculazioni. Per quanto riguardava le questioni militari, Pompidou si dichiarò a favore di uno stretto bilateralismo franco-americano, reso comunque necessario vista la non partecipazione del suo paese al comando integrato della NATO. L’altra questione cruciale era la distensione, su cui effettivamente i due uomini ebbero una lunga discussione, di cui riporto un frammento:
259 Ibidem, p.165. 260 Ibidem, pp.163-164.
261 UK NA. PREM 15 1554 S1656 1973 France. May 18, 1973. Telegram from Paris to FCO. France: internal
political scene.
262 Kissinger, Henry. Years of Upheaval, cit., p.167.
263 NARA NPM, NSC Files, Kissinger Office Files. Country Files- Europe, box 56. May 18, 1973. Memorandum
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Kissinger: “Abbiamo scelto l’Unione Sovietica rispetto alla Cina? Questa è una domanda cruciale […] e la mia risposta è assolutamente negativa. Non ha senso preferire il più forte al più debole. Se l’Unione Sovietica riuscisse a rendere la Cina impotente, l’Europa diventerebbe una Finlandia e gli USA sarebbero del tutto isolati […] è piuttosto il caso di giocare la Cina contro l’Unione Sovietica […] non cerchiamo di dominare l’Europa, al contrario. Vogliamo un’Europa forte”.264
Comunque, Kissinger rimase così soddisfatto da quell’incontro da scriverne: “Cominciai a pensare che eravamo infine in procinto di ottenere un importante dialogo euro-americano, del tipo che avevamo ricercato”.265 Come Kissinger possa, nelle sue memorie, dichiarare di aver
pensato che questo fosse finalmente il tipo di dialogo che stava ricercando con l’anno dell’Europa riflette perfettamente il cruciale problema dell’iniziativa. Questa fu una senz’altro fruttuosa discussione bilaterale, in cui però, praticamente, i problemi cruciali dell’anno dell’Europa- linkage, influenza preliminare americana sulle politiche europee- non vennero neppure toccati. Quest’incomprensione sarebbe emersa crudelmente nel corso del successivo incontro di Rejkiavik. A dire il vero un assaggio di queste incomprensioni si ebbe anche nell’incontro fra Jobert e Kissinger del 22 maggio. Kissinger in quest’occasione tornò a toni più minacciosi: “come ti ho già detto, il rischio è che, se la tendenza attuale continua, i pericoli di un co-dominio che temi saranno incrementati, perché ogni paese sarà spinto ad andare dai suoi avversari per ottenere successi in politica estera ”. Kissinger ventilò l’idea di un piccolo gruppo composto da Francia, USA, Regno Unito e Germania che portasse avanti il dialogo euroamericano, e Jobert parve d’accordo. Durante una discussione sul Concorde, alla questione posta da Jobert: “Quali sono i limiti della guerriglia economica?”, Kissinger replicò: “questo è un problema importante. È la stessa domanda che poniamo noi in ambito diplomatico—quali sono i limiti delle iniziative autonome?”.266
Il summit di Rejikiavik era previsto per il 31 maggio e il 1 giugno. Nixon era molto preoccupato per gli sviluppi del Watergate, come illustra una vignetta dell’epoca, in cui Pompidou si riferisce a Nixon dicendo: “Povero cristo, prima mi ha chiamato signor Pompigate e poi signor Waterdou”.267
Il giorno prima, Kissinger diede una conferenza stampa, in cui rispose alle riserve espresse fino a quel momento dagli europei. Kissinger dichiarò di condividere la posizione di Pompidou rispetto a un eventuale vertice atlantico, il quale, in qualunque forma, avrebbe
264 NARA NPM. NSC country files. HAK Office files. Country files- Europe MEMCON 18 maggio 1973
265 Kissinger, Henry. Years of Upheaval, cit., p.170.
266 NARA NPMP. NSC country files. HAK Office files. Country files- Europe Box 56. May 18, 1973.
Memorandum of conversation.
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dovuto riunirsi solo nel caso si fossero ottenuti sufficienti progressi nel corso dei negoziati preliminari. I colloqui di Reykjavik, ultimo incontro al vertice fra americani e europei prima della visita di Nixon in autunno, dovevano permettere di provare la portata dei progressi ottenuti fino a quel punto. “Nonostante importanti differenze nell’approccio ai problemi, ognuno si è sforzato di creare le condizioni per un proseguimento del dialogo”.268 La carta
atlantica doveva essere considerata come l’espressione della volontà americana “di elaborare entro la fine dell’anno un insieme di principi comuni e di proposte” in merito ai rapporti transatlantici. Come questi principi sarebbero stati chiamati era un problema secondario.269
La buona disposizione d’animo è dimostrata anche dalle note preparate da Kissinger per Nixon, in cui Pompidou viene definito “aperto alla persusasione” rispetto alle motivazioni americane nel lanciare il concetto di una carta atlantica e “probabilmente desideroso di unirsi al progetto”.270 Il presidente francese avrebbe, secondo questa prospettiva, guardato al vertice
come a un incontro “cruciale” in un momento importante. Non avrebbe considerato nell’interesse nazionale della Francia avere relazioni tese con gli Stati Uniti, anche se sarebbe stato fermo del difendere l’“indipendenza” francese e nel rafforzare il suo ruolo seminale nell’Europa occidentale. Kissinger rilevava che anche Pompidou era “disturbato, come noi, dalla mancanza di una cornice concettuale nelle relazioni transatrlatiche, e dal senso di deriva o di carenza di obiettivi comuni”. Egli avrebbe sicuramente studiato con attenzione il discorso del 23 aprile, rispetto al quale avrebbe senz’altro cercato chiarimenti. Quindi ci si poteva aspettare un atteggiamento positivo, anche se Pompidou restava scettico rispetto alle intenzioni americane, e sospettava che gli USA volessero “barattare il proseguimento delle garanzie statunitensi rispetto alla difesa dell’europa per concessioni in ambito commerciale e/o monetario”.271
Gli obiettivi fondamentali che gli americani si prefiggevano in Islanda vennero elencati in un documento che, su richiesta di Jobert, Kissinger trasmise ai francesi tramite Irwin, anche se non ci fu tempo per ricevere alcuna reazione ufficiale. L’obiettivo principale era di ottenere l’accettazione francese del concetto di una ridefinizione dei principi delle relazioni transatlantiche; quindi, di sollecitare una partecipazione attiva della Francia nel progetto, e di giungere a un accordo generale rispetto alle procedure e ai contenuti delle successive mosse. Era importante trovare un “accordo” sugli argomenti che potevano venire toccati dalla dichiarazione: valori condivisi, interessi di sicurezza comuni, criteri di base nelle relazioni est-
268 AMAE Amerique 1971-75. EU 748. 4 juin 1973. Note. Relations Etats Unis-Europe.
269 AMAE Amerique 1971-1975 EU 747. 9_5_3 Discours Kissinger Groupè. 30 mai 1973. Télégramme. Conference
de presse du docteur Kissinger sur les entretiens franco-americains de Reykjavik.
270 NARA CP NPM NSC VIP visits box 149. May 29, 1973. Memorandum from Kissinger to the President.
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ovest e con altre aree, principi di cooperazione e l’approccio di base delle relazioni economiche fra Europa e USA. Rispetto al gruppo a quattro, che avrebbe dovuto essere a un “livello molto elevato”, si desiderava “un impegno più concreto” da parte francese. Il gruppo avrebbe dovuto “guidare il processo” e cominciare il lavoro su una o più dichiarazioni. Una volta che i quattro fossero riusciti ad elaborare una bozza, gli altri paesi sarebbero stati coinvolti.
Il presidente veniva incoraggiato inoltre a concludere ulteriori accordi di natura confidenziale rispetto alla cooperazione in ambito militare per rafforzare le relazioni bilaterali, cui veniva attribuita un’enorme importanza sia in sé, sia come mezzo per rafforzare le relazioni transatlantiche.272 Il secondo obiettivo era quello di “isolare due o tre questioni economiche fra gli USA e la CE” che potessero essere risolte con un’iniziativa americana dopo il riento dall’Islanda, e che avrebbero permesso di “fare dei progressi nell’elaborazione di principi economici per la dichiarazione atlantica”.273 Ci si aspettava che Pompidou avrebbe preso
l’iniziativa nel campo economico, dove Nixon avrebbe dovuto ribadire l’importanza della reciprocità. A questo proposito, Shultz aveva presentato al presidente i timori del dipartimento del tesoro. Il punto cruciale del documento che aveva scritto, oggetto di forti preoccupazioni da parte del Tesoro, era che il presidente “non avrebbe dovuto barattare alcuna parte della nostra posizione sulla riforma monetaria per vaghe concessioni francesi su una dichiarazione atlantica e nemmeno sulla difesa”. Shultz temeva che le concessioni ottenute tramite un duro lavoro avrebbero potuto venire vendute “per un piatto di lenticchie”, che era ciò che gli economisti pensavano della carta atlantica. Kissinger rileva come, ironicamente, le paure interne all’amministrazione fossero l’opposto di quelle dei critici europei.274 Il Tesoro temeva
che, a fronte dello scarso interesse di Nixon per questo tipo di questioni e del suo forte desiderio di “ottenere qualcosa rispetto alle relazioni transatlantiche in generale”, Pompidou avrebbe potuto, percependo una debolezza americana, adottare un atteggiamento molto duro, tale da spingere Nixon ad accettare di fare concessioni sul piano monetario, come il ritorno a un sistema di tassi di cambio fissi. Shultz temeva inoltre che accordi bilaterali su questo argomento avrebbero indebolito gli sforzi multilaterali nell’ambito del C-20. Nel presentare il paper di Shultz, Sonnendfelt sminuì i timori in esso contenuti.275
271 NARA NPM. National Security Council Files. VIP Visits. Box 949. May 12, 1973. Memorandum for the
president. Your meeting with Pomipidou.
272 NARA NPM NSC VIP Visits Box 949. Proposed Outcome of the Meeting between Presidents Nixon and Pompidou in
Iceland. (Secret, senza data)
273 NARA CP NPM NSC VIP visits box 149. From Kissinger Meeting with President Pompidou- Iceland.
274 Kissinger, Herny. Years of Upheaval, cit., p.170.
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I francesi tuttavia non si avvicinavano al summit con l’atteggiamento positivo che gli americani parevano aspettarsi. In effetti, l’analisi intrapresa indicava nell’iniziativa americana un riflesso della crisi interna, che induceva gli Stati Uniti a cercarne all’esterno la responsabilità. Per questo gli USA sottoponevano gli europei a critiche eccessive le quali, a loro volta, li mettevano nella condizione di essere sospettati di avere intenzioni aggressive, o persino distruttrici, verso la Comunità.
Gli Stati Uniti dunque si apprestano a chiedere alla Comunità, sotto la velata minaccia di ridurre la propria partecipazione alla difesa dell’Europa, sotto quella, esplicita, di usare i mezzi di protezione previsti dalla legge sul commercio, e in nome della solidarietà atlantica, le maggiori concessioni possibili
nell’ambito tariffario, non tariffario, agricolo, e anche rispetto alle associazioni con Africa e paesi del Mediterraneo. La posizione della Francia era chiara: l’unità politica dell’Europa non era abbastanza avanzata e un “raggruppamento dei paesi occidentali” avrebbe potuto comprometterne i progressi, dando agli Stati Uniti il potere d’imporvi la direzione. Inoltre, il metodo proposto era impossibile: ogni negoziato aveva un quadro specifico e protagonisti diversi. Ancora, non era possibile fare il confronto con le relazioni coi paesi del blocco sovietico, le quali erano talmente povere da rendere necessari dei meccanismi politici. Infine, l’idea di creare un blocco dei paesi occidentali era considerata inopportuna. Gli Stati Uniti facevano del tema delle relazioni transatlantiche una “drammatizzazione artificiale”, quando invece non c’era alcuna crisi “al di fuori di quella che può nascere dall’esagerazione delle irritazioni e dei sospetti”. Il problema più rilevante era quello monetario, che invece sembrava il più trascurato dagli USA. Da questi la Francia si aspettava che il loro interesse per l’Europa si traducesse in un’attitudine positiva. Comunque Nixon non andava incoraggiato a incontrare i massimi rappresentanti della Comunità.276
Il vero disegno di Kissinger restava misterioso. Un’ipotesi contemplata dai francesi era che egli si prefiggesse un doppio allargamento della NATO, al Giappone in termini geografici e in termini di competenze. Sul piano monetario, lo scopo statunitense era indicato come la volontà di rafforzare e rendere permanente la condizione di flessibilità, da estendere anche all’ambito commerciale, derivante dalla preoccupazione di proteggere l’economia americana dalla concorrenza e di favorire lo sviluppo delle esportazioni. Così le rassicurazioni di voler mantenere un quadro di liberismo internazionale nascondevano profonde tendenze protezioniste. Il passaggio del trade bill offriva a Nixon “dei mezzi immensi che non si possono descrivere altrimenti che dei mezzi di ricatto”, grazie alle forti spinte protezioniste
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presenti in Congresso e Senato. Così gli USA chiedevano ai propri alleati di acconsentire alla riforma del sistema monetario, all’eleiminazione più vasta possibile delle protezioni tariffarie e non, di rinunciare al sistema delle preferenze inverse, di aprirsi alle esportazioni giapponesi e alle esportazioni agricole americane. Era quest’ultimo punto secondo i francesi il cuore della questione.
Gli Stati Uniti sottomettono la maggior parte delle esportazioni agricole europee ad un’elevata protezione tariffaria, a restrizioni quantitative e a blocchi. Gli Stati Uniti esportano verso l’Europa circa due miliardi e duecento milioni di dollari di prodotti agricoli, quando non importano che quattrocentocinquanta milioni di dollari di questi prodotti.
L’ostilità americana alla PAC era forte e evidente. Nella proposta di legge sul commercio essa era assimilata a un insieme di barriere non tariffarie, che andavano trasformate in barriere tariffarie. A fronte di queste motivazioni tutt’altro che limpide da parte statunitense, gli altri membri della CE condividevano alcune delle riserve francesi rispetto al discorso di Kissinger. Sicuramente erano stati alcune delle prese di posizione espresse in quell’occasione a determinare questo fatto: in particolare, era stato uno sbaglio quello di urtare la sensibilità europea sul punto essenziale del ruolo del vecchio continente nel mondo. Secondo il documento francese, questa mancanza di tatto aveva “potentemente contribuito alla cristallizazione di alcuni dei nosstri partner su una posizione di dubbio, che spetta a noi sfruttare”. Tuttavia questa convergenza era affiancata da alcune differenze, prevalentemente riguardo a un incontro fra Nixon e i nove. Parigi trovava difficile stabilire esattamente a cosa sarebbe potuto servire un simile incontro. Certo non a trattare problemi specifici, poiché il tempo non sarebbe stato sufficiente. Se invece, come gli altri europei sembravano ritenere, il suo scopo fosse stato quello di rappresentare un simbolo, per i francesi un incontro del genere rischiava di essere il simbolo della cosa sbagliata. Esso non avrebbe dato un segno tangibile del riconoscimento statunitense della costruzione europea, né avrebbe rappresentato una specie di omaggio all’Europa, ma al contrario avrebbe rischiato “di apparire come una riunione inutile e vuota, o come un raggruppamento dei nove sotto l’ala protettrice americana”. Un pericolo che si sarebbe evitato se Nixon avesse incontrato solo i presidenti di Commissione e Consiglio.