La formazione dei pubblici dipendenti nella prospettiva europea e nazionale

Nell’ambito della relazione European Semester Thematic factsheet Quality of public administration 2017, la Commissione europea ha predisposto un’apposita scheda che analizza gli aspetti trasversali del funzionamento della pubblica amministrazione.

Nello specifico viene esaminato il conseguimento dei risultati e sono indicate le iniziative tese a migliorare la responsabilità, l’elaborazione delle politiche, le strutture e i processi, le risorse umane e l'erogazione dei servizi da parte dei Paesi membri.

Nel documento si rileva come la pubblica amministrazione rifletta le basi istituzionali della gestione di un paese, risponda alle esigenze della società e funzioni sulla base di strutture, processi, ruoli, relazioni, politiche e programmi di tipo organizzativo, influenzi la prosperità economica sostenibile, la coesione sociale e il benessere umano, influisca inoltre sulla fiducia sociale e definisca le condizioni per la creazione di valore pubblico.

Viene fatto rilevare dalla Commissione come in tale contesto le istituzioni svolgono un ruolo centrale nel fissare i giusti incentivi, nel ridurre l’incertezza e nel favorire la prosperità a lungo termine facendo emergere che un funzionamento carente della pubblica amministrazione può ostacolare in maniera significativa il funzionamento del mercato unico atteso che il settore pubblico è il comparto più grande dell’UE.

In tale assetto si evidenzia che l’invecchiamento dei funzionari pubblici rappresenta il maggior rischio per le istituzioni pubbliche di tutta l’UE visto che in alcuni paesi (Belgio, Spagna e Italia), fino al 45% dei funzionari pubblici andrà in pensione nei

prossimi 15 anni.

Tali cifre sollevano serie preoccupazioni per quanto riguarda la stabilità istituzionale e la capacità di rendere servizi di qualità a lungo termine, facendo emergere l’esigenza di attuare strategie volte ad attirare talenti, a garantire il trasferimento di conoscenze e ad offrire opportunità di sviluppo professionale.

Quindi il tema del reclutamento e della formazione dei dipendenti del settore pubblico assume assoluto rilievo in ambito europeo².

Per quanto riguarda le iniziative assunte di recente nel nostro Paese finalizzate al potenziamento della pubblica amministrazione da attuarsi anche mediante interventi tesi all’efficientamento delle procedure e alla formazione del personale pubblico, già nell’estate 2020 il Parlamento, nell’ambito delle risoluzioni approvate dalle assemblee di Camere e Senato sul Programma nazionale di riforma 2020 (PNR 2020), aveva fornito alcune prime indicazioni di carattere generale impegnando il Governo a conferire un ruolo centrale alle dotazioni e alla formazione del personale della pubblica amministrazione

La consapevolezza che la ripresa del Paese impone anche l’efficientamento dell’amministrazione pubblica è tracciata già nel primo Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) presentato al Parlamento nel gennaio 2021³.

Efficientamento che non contempla solo, programmaticamente, iniziative di reclutamento di nuove professionalità, ma coinvolge anche il rafforzamento della

“conoscenza e le competenze del personale dirigenziale e non della PA, necessarie anche per contribuire proattivamente alla trasformazione digitale del settore pubblico”, investendo nel rafforzamento del capitale umano attraverso l’implementazione di percorsi di upskilling e reskilling del personale in servizio⁴.

2 Tale valenza è peraltro confermata dalla previsione di un’apposita istituzione (l’Istituto Europeo di Pubblica Amministrazione - EIPA) dedicata a soddisfare i bisogni formativi del personale delle Istituzioni europee, degli Stati membri dell’Unione Europea e di quelli candidati.

3 Punto 2. Innovazione nella PA: “.. Il personale pubblico in Italia, dopo anni di blocco del turn over, registra forti carenze in alcuni settori e un’età media molto elevata. Ciò rende prioritario assicurare un ricambio generazionale e culturale nelle PA centrali e locali, anche semplificando significativamente le procedure di reclutamento, che soddisfi le esigenze di nuovi profili professionali individuati mediante la ricognizione dei nuovi fabbisogni e con una gestione digitalizzata del reclutamento e della mobilità”

4 Punto 2.: “La formazione va riformata con approccio operativo e behavioural, creando nuove professionalità pubbliche, incrementando la cultura tecnica degli amministratori rispetto a quella giuridica, privilegiando la priorità del raggiungimento dei risultati, facendo leva sullo spirito di

La ricordata consapevolezza è ben presente anche all’attuale Governo (Presidente Draghi) laddove nelle dichiarazioni programmatiche ha prefigurato una amministrazione pubblica che, oltre a investire in connettività, dovrà puntare all’”aggiornamento continuo delle competenze dei dipendenti pubblici, anche selezionando nelle assunzioni le migliori competenze e attitudini in modo rapido, efficiente e sicuro, senza costringere a lunghissime attese decine di migliaia di candidati”⁵.

Altro e rilevante profilo di impegno è quello dedicato alle infrastrutture, occorrendo

“investire sulla preparazione tecnica, legale ed economica dei funzionari pubblici per permettere alle amministrazioni di poter pianificare, progettare ed accelerare gli investimenti con certezza dei tempi, dei costi e in piena compatibilità con gli indirizzi di sostenibilità e crescita indicati nel Programma nazionale di Ripresa e Resilienza”⁶.

Per raggiungere questo risultato è passaggio ineludibile quello del ricambio generazionale del personale pubblico, di amministrazioni centrali e soprattutto locali (Regioni e Comuni), dal momento che le limitazioni al turn over, imposte negli ultimi quindici anni al fine di contrarre la spesa corrente, hanno avuto per conseguenza l’innalzamento dell’età media dei dipendenti pubblici a 50 anni (dato 2019). Di questi il 16,3 per cento del totale ha più di 60 anni, mentre soltanto il 4,2 per cento ne ha meno di 30. Ciò ha contribuito a determinare un crescente disallineamento tra l’insieme delle competenze disponibili e quelle richieste dal nuovo modello economico e produttivo per la carenza di nuove competenze, determinata anche dal taglio delle spese di istruzione e formazione ⁷.

Da qui il coinvolgimento attivo della Scuola Nazionale dell’Amministrazione per raggiungere l’obiettivo di migliorare la capacità formativa della PA, entro il 2026,

missione dei civil servant.

5 Dichiarazioni programmatiche esposte al Senato della Repubblica il 17 febbraio 2021: Le riforme.

6 L’impegno trova ora riscontro nei contenuti del PNRR presentato dal Governo Draghi il 25 aprile 2021 e comunicato al Parlamento il 26 e 27 aprile e poi trasmesso, successivo 30 aprile, alla Commissione europea. Il Piano, proprio in relazione alle già richiamate sollecitazioni contenute nelle Raccomandazioni specifiche per paese (Country Specific Recommendations, CSR), 2019 e 2020, in relazione alle riforme orizzontali evidenzia come “La Pubblica Amministrazione italiana registra oggi un numero di dipendenti (circa 3,2 milioni in valore assoluto) inferiore alla media OCSE (13,4 per cento dell'occupazione totale, contro il 17,7 per cento della media OCSE, secondo i dati del 2017)” .

7 In 10 anni gli investimenti in formazione si sono quasi dimezzati, passando da 262 milioni di euro nel 2008 a 164 milioni nel 2019: una media di 48 euro per dipendente. Inoltre, tale limitata attività di formazione è anche poco finalizzata: nel 2018 la formazione ICT ha coinvolto solo il 7,3 per cento dei dipendenti della PA locale, con una diminuzione dello 0,4 per cento rispetto al 2015.

attraverso⁸:

1. il potenziamento della stessa SNA, anche con la creazione di partnership strategiche con altre Università ed enti di ricerca nazionali;

2. la riorganizzazione e razionalizzazione dell’offerta formativa, a partire dalla predisposizione di specifici corsi on-line (MOOC) aperti al personale della PA sulle nuove competenze oggetto di intervento nel PNRR, con standard qualitativo certificato;

3. la creazione, per le figure dirigenziali, di specifiche Learning Communities tematiche, per la condivisione di best practices e la risoluzione di concreti casi di amministrazione;

4. lo sviluppo di metodi e metriche di rigorosa misura dell’impatto formativo a breve/medio termine.

Parte delle misure sopra richiamate sono state oggetto delle disposizioni di cui all’art. 5 del decreto-legge 80/2021 in relazione alle quali si darà conto nei successivi paragrafi.

Per dare attuazione ai richiamati obiettivi il Ministro della Funzione pubblica ha sottoscritto in data 21 ottobre 2021 un protocollo d’intesa con il Ministro dell’Università e della ricerca finalizzato a definire “una cornice istituzionale, condivisa tra i due Ministri, in vista dei futuri accordi operativi con primarie Università ed enti di ricerca su tutto il territorio nazionale per accrescere il livello di formazione e aggiornamento professionale del personale delle amministrazioni pubbliche, come leva indispensabile per migliorare la qualità dei servizi offerti a cittadini e imprese e per garantire l’efficiente attuazione del PNRR”⁹.

8 Cfr. PNRR, Parte seconda, paragrafo 2A, LA RIFORMA DELLA PA, pag. 50.

9 “Il Protocollo promuove, in particolare:

• misure per favorire l’iscrizione dei dipendenti pubblici a corsi di laurea, anche magistrali;

• valorizzazione delle esperienze di dottorato nelle amministrazioni;

• elaborazione di programmi di ricerca coerenti con gli interessi specifici di singole amministrazioni;

• individuazione di percorsi formativi per l’orientamento professionale;

• individuazione di percorsi per il conseguimento dei titoli di studio di interesse;

• partecipazione a master di primo e secondo livello, sempre nella logica della formazione permanente e di contenuti didattici rispondenti allo sviluppo delle tematiche di interesse delle amministrazioni di appartenenza;

• attuazione di misure in materia di contratti di apprendistato di alta formazione e promozione della formazione nell’ambito dei contratti a tempo determinato”. Tratto da:

https://www.funzionepubblica.gov.it/articolo/ministro/07-10-2021/formazione-e-Il Protocollo (di seguito Protocollo “quadro”) prevede anche il coinvolgimento della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (di seguito CRUI)¹⁰ e la costituzione¹¹ di un “Comitato di indirizzo” con il compito di favorire, coordinare e monitorare l’attuazione del protocollo, proporre azioni congiunte e predisporre con cadenza semestrale una verifica relativa all'avanzamento e al conseguimento degli obiettivi prefissati. Il Protocollo “quadro” ha trovato successiva attuazione attraverso la sottoscrizione di ulteriori protocolli attuativi¹² con numerosi Atenei i cui Rettori siedono nella CRUI, protocolli finalizzati ad assicurare una offerta formativa che sia in grado di rispondere all’obiettivo di elaborare interventi per migliorare l’efficienza e l’efficacia dei processi tramite il rafforzamento delle competenze del capitale umano nelle amministrazioni, a partire dai temi più attuali come la programmazione organizzativa e la sicurezza sul lavoro (come peraltro specificato nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza - Componente 1-Missione 1)¹³.

Va poi evidenziato che l’art. 1, comma 613, della legge 234/2021¹⁴, nell’alveo delle richiamate misure tese all’accrescimento della formazione professionale nella P.A., ha

aggiornamento-dei-dipendenti-pubblici-siglato-protocollo

10 “La CRUI è l'associazione delle Università italiane statali e non statali. Nata nel 1963 come associazione privata dei Rettori, ha acquisito nel tempo un riconosciuto ruolo istituzionale e di rappresentanza e una concreta capacità di influire sullo sviluppo del sistema universitario attraverso un'intensa attività di studio e di sperimentazione. Dal 2007 la CRUI è l’associazione delle Università statali e non statali riconosciute. è affiancata dalla Fondazione CRUI, incaricata di sviluppare azioni di interfaccia fra sistema universitario e società nell’ottica dello sviluppo culturale ed economico del Paese… Dal 2001 la Conferenza dei Rettori è affiancata dalla Fondazione CRUI, incaricata di sviluppare azioni di interfaccia fra sistema universitario e società nell’ottica dello sviluppo culturale ed economico del Paese”. Tratto da: https://www.crui.it/la-crui.html

11 Il Comitato costituito con scambio di note dei rispettivi Capi di Gabinetto è composto di cinque membri di cui due rappresentanti del Ministro per la pubblica amministrazione, due rappresentanti del Ministro dell’Università e della ricerca, uno della CRUI indicato dal Ministro dell’Università e della ricerca.

12 Al 9 febbraio 2022, come si evince dal sito del Ministro delle Funzione pubblica 24 Atenei hanno sottoscritto protocolli di intesa finalizzati ad offrire ai dipendenti pubblici corsi di laurea, corsi di specializzazione e master a condizioni agevolate Gli Atenei sono i seguenti: La Sapienza, Università dell’Aquila, Lumsa, Link Campus University, Suor Orsola Benincasa, Bergamo, Camerino, Firenze, Foggia, Messina, Milano Bicocca, Cassino e Lazio meridionale, Udine, IUAV di Venezia, “Parthenope”

di Napoli, Università degli Studi Internazionali di Roma UNINT, Università Politecnica delle Marche, Università LUM “Giuseppe Degennaro”, Università degli Studi del Molise, Università “Gabriele d’Annunzio” di Chieti-Pescara, Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”, Libera Università degli Studi di Enna “Kore”, Università degli Studi del Sannio, Università degli Studi della Tuscia.

13 Quale ad esempio quello sottoscritto il 13 ottobre 2021 tra il Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Rettrice della Sapienza Università di Roma.

14 Legge 30 dicembre 2021, n. 234 recante “Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024”.

previsto l’istituzione di un apposito fondo con dotazione iniziale di 50 milioni di euro annui¹⁵ a decorrere dall’anno 2022 finalizzato a conseguire l’obiettivo di una piena formazione digitale, ecologica e amministrativa dei dipendenti della pubblica amministrazione.

In relazione all’utilizzo delle risorse previste dal suddetto Fondo e di quelle che varranno messe a disposizione dal PNRR, il 10 gennaio 2022, è stato presentato nella sede del Dipartimento della funzione pubblica “Ri-formare la PA. Persone qualificate per qualificare il Paese”, un Piano strategico finalizzato alla valorizzazione e allo sviluppo dei 3,2 milioni di dipendenti pubblici la cui pubblicizzazione è avvenuta comunicazioni (“lettera aperta”) effettuate a firma del Ministro della Funzione Pubblica ai dipendenti pubblici e alle amministrazioni.

Detto Piano prevede due ambiti di intervento:

• il primo denominato PA 110 e lode, che richiama il citato protocollo d’intesa siglato il 7 ottobre 2021 dal Ministro della Funzione pubblica con il Ministro dell’Università e della Ricerca e alla collaborazione della CRUI, in base al quale i dipendenti pubblici possono iscriversi a condizioni agevolate a corsi di laurea, master e corsi di specializzazione di interesse per le attività delle amministrazioni pubbliche.

• Il secondo che prende il nome di Syllabus per la formazione digitale: dal 1° febbraio 2022 le amministrazioni potranno iniziare a segnalare i nominativi dei dipendenti che potranno accedere all’autovalutazione delle proprie competenze digitali sulla piattaforma https://www.competenzedigitali.gov.it.

In base agli esiti del test iniziale, la piattaforma proporrà ai dipendenti i moduli formativi per colmare i gap di conoscenza e per migliorare le competenze, moduli arricchiti dalle proposte delle grandi aziende del settore tecnologico, a partire da TIM e Microsoft^16.

Giova evidenziare che la sottoscrizione dei suddetti Protocolli attuativi, al

15 Istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, per il successivo trasferimento al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri.

16 Alla fine di ogni percorso sarà rilasciata una certificazione che alimenterà il “fascicolo del dipendente”, in corso di realizzazione anche in collaborazione con Sogei. Particolare attenzione sarà riservata alla cybersicurezza, tramite un progetto formativo in via di definizione con il Ministero della Difesa.

momento con i soli Atenei riferibili alla CRUI, ha alimentato un dibattito nel mondo universitario in ordine alle modalità utilizzate da parte del Dipartimento della funzione pubblica per individuare gli interlocutori accademici¹⁷ con i quali attuare il suddetto Piano.

Invero, sul punto, si rileva come l’art. 1, comma 2, del Protocollo “Quadro”

sembra far riferimento a modalità comparative per la scelta dei soggetti con i quali stipulare i successivi Protocolli attuativi laddove viene previsto che “Per la realizzazione delle attività di cui al comma 1, le Parti possono procedere alla individuazione congiunta di singole Università ed Enti di ricerca, anche solo per determinati ambiti, e sempre sulla base di specifici accordi ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel cui ambito prevedere specifici interventi attuativi da parte delle Università e degli Enti di ricerca coinvolti. Tale individuazione avverrà sulla base di specifici requisiti o caratteristiche fissati, d'intesa tra le Parti, in appositi bandi o avvisi pubblici, anche in relazione ai finanziamenti eventualmente dedicati”.

Previsione quest’ultima che, imponendo il ricorso a bandi o avvisi pubblici per l’individuazione dei soggetti con i quali l’amministrazione dovrà relazionarsi, si pone in linea con principi costituzionali di imparzialità e buona amministrazione e con quelli generali dell’ordinamento interno che disciplinano l’utilizzo di risorse pubbliche che si sostanziano nei principi di non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza, pubblicità, e favor partecipationis nonché, in quelli imposti dal sistema eurounitario, finalizzati: alla promozione di una adeguata tutela della concorrenza e del mercato onde abbattere le barriere nazionali; alla corretta allocazione delle risorse comunitarie; a una crescita sostenibile, mediante semplificazione e flessibilità.

Sul punto, la Sezione si riserva ogni ulteriore valutazione in sede di verifica delle misure adottate dall’amministrazione a seguito delle raccomandazioni formulate nella presente relazione.

17 E’ stato fatto rilevare da alcune Università telematiche che il Protocollo “Quadro” contemplasse solo gli Atenei che siedono in ambito CRUI escludendo le Università che non ne facciano parte. Critica smentita dal Ministero della Funzione pubblica. Vedasi sul punto tra le varie fonti web:

https://www.adnkronos.com/pa-110-e-lode-unicusano-pronta-al-ricorso-in-tribunale_4CFUhk66OoLS4Wh4apub9s-

3. La Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA). L’evoluzione storica

In Italia il problema della selezione e formazione dei funzionari statali si pose già nel periodo post-bellico, allorquando sorsero le Scuole di formazione inserite tra le amministrazioni centrali con lo scopo di garantire la formazione iniziale e i corsi di aggiornamento permanente dedicati a coloro i quali già operavano nel pubblico ¹⁸.

Ed è proprio nel contesto della riforma del pubblico impiego (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) che si colloca la Scuola superiore della pubblica amministrazione, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri con il fine di disporre, all’interno dell’apparato statale, di una istituzione dedicata alla formazione professionale dei funzionari (ai sensi degli artt. 150 e 151 del richiamato T.U.).

Dopo i primi corsi attivati nel 1963 presso la sede di Caserta destinati alla preparazione e formazione degli impiegati in prova, nonché all’aggiornamento e perfezionamento di quelli già in servizio, con il d.p.r. 21 aprile 1972, n. 472, alla Scuola venne attribuito (art. 1) anche il compito di selezionare e formare i dirigenti statali mediante l’organizzazione e lo svolgimento di corsi di preparazione, con concessione di borsa di studio per il reclutamento degli impiegati delle carriere direttive amministrative, e per la nomina a primo dirigente, oltreché sovraintendere agli istituti e scuole per il personale istituiti presso le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo.

Successivamente, in corrispondenza alla riforma del lavoro pubblico (d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470), venne ridisegnato integralmente l'assetto della Scuola, coordinandolo con le modifiche relative alla disciplina del personale alle dipendenze delle amministrazioni.

18 Vale qui ricordare la Scuola tributaria centrale «E. Vanoni», operante dal 1948, con il compito di svolgere corsi d’istruzione teorico-pratica della durata massima di tre-sei mesi, per il personale civile dell’amministrazione finanziaria, riorganizzata nel 1957. La Scuola superiore di polizia, istituita nel 1902 e operante già prima della guerra, deputata alla formazione dei funzionari di P.S., cui si affianca, nel 1964, l’Accademia del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza. Nel 1963 viene istituita, e poi riordinata nel 1969, la Scuola di aggiornamento e perfezionamento per gli impiegati civili della difesa con il compito di organizzare numerosi corsi di aggiornamento, di qualificazione tecnica e di specializzazione, per il personale di tutti i livelli. Differente è invece l’Istituto diplomatico che avvia la sua attività nel 1967. Esso organizzava corsi di otto mesi per preparare alla carriera diplomatica e di cinque mesi, seguiti da un mese di applicazione presso il Ministero per il commercio con l’estero, per formare il personale della carriera dopo il superamento del corso.

Soprattutto le fu assegnato un ruolo essenziale nel processo di selezione della dirigenza pubblica, con la previsione del corso-concorso selettivo di formazione presso la Scuola superiore per la dirigenza, contestuale alla previsione dei nuovi meccanismi di accesso alla dirigenza.

A questa nuova mission seguì, per conseguenza, una modifica ordinamentale e un ampliamento delle attribuzioni anche mediante il conferimento di compiti di ricerca e di studio nell'ambito dei propri fini istituzionali attuata con il d.lgs. 30 luglio 1999, n.

287¹⁹.

3.1. L’assetto attuale. Il quadro normativo di riferimento.

La presente indagine riferisce sulla gestione della Scuola nell’assetto attuale, quale risulta dal susseguirsi e dal combinarsi di fonti di grado diverso, a cominciare dal d.lgs.

1° dicembre 2009, n. 178, i cui principi di riorganizzazione possono così riassumersi:

• la Scuola è un'istituzione di alta formazione e ricerca posta nell'ambito e sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri;

• essa è dotata di autonomia organizzativa e contabile nei limiti delle proprie risorse economico-finanziarie;

• il suo scopo è di sostenere e promuovere il processo di innovazione e riforma della pubblica amministrazione, con l'obiettivo generale di fare della pubblica amministrazione un fattore di competitività del sistema economico e produttivo italiano.

Con il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 70 la Scuola ha assunto la denominazione di Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), che ancora conserva.

Con lo stesso d.P.R. veniva anche istituito il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica, costituito dalle Scuole delle varie amministrazioni allora esistenti, al fine di ottimizzare l’allocazione delle risorse e migliorare la qualità delle attività formative dei dirigenti e dei funzionari pubblici ²⁰.

19 Recante "Riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione e riqualificazione del personale delle

19 Recante "Riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione e riqualificazione del personale delle