CAPITOLO IV - L’attuazione delle disposizioni del dl. 90/2014 da parte delle
1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale
1.1 L’attuazione delle disposizioni del decreto legge 90/2014
Preliminarmente, occorre evidenziare che all’Istituto diplomatico “Mario Toscano”
(ISDI)68 - creato nel 1967, in seguito alla riforma dell'ordinamento del Ministero degli Affari Esteri - era affidato il compito di curare la formazione e il perfezionamento professionale di tutto il personale dipendente del ministero.
Le attività formative - quali corsi per diplomatici, corsi pre-posting e di lingua - erano rivolte principalmente ai diplomatici, nel corso dell'intera carriera, ai dirigenti e funzionari amministrativi, al personale delle aree funzionali e al personale dell'area della promozione culturale.
I docenti dell'istituto erano soprattutto funzionari e personale esperto del Ministero degli affari esteri.
68 Il centro è stato intitolato a Mario Toscano docente universitario e capo del servizio studi e consulente storico-diplomatico del Ministero degli Esteri.
L'Istituto, a seguito alla riforma dell’Amministrazione degli affari esteri (d.P.R. n.
95/2010), era configurato come una struttura di livello dirigenziale non generale all’interno della Direzione generale per le risorse e l’innovazione del Ministero degli affari esteri.
Tale direzione provvedeva alla formazione e al perfezionamento del personale del Ministero avvalendosi dell’Istituto diplomatico (articolo 5 comma 9, lettera o), del d.P.R. n. 95/2010.
L’ISDI si articolava in 5 sezioni tra le quali venivano ripartite le diverse competenze ed era diretto da un diplomatico con grado di ministro plenipotenziario e da un consigliere, che ricopriva l’incarico di vicedirettore.
In ordine alla soppressione giova poi segnalare che il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (di seguito MAECI), successivamente all’accorpamento delle scuole recata dal decreto legge 90/2014, è stato oggetto di una riorganizzazione attuata con d.p.r. 29 dicembre 2016, n. 260, che ha novellato il d.p.r.
19 maggio 2010, n. 95.
Dalle risultanze istruttorie emerge che, a seguito dell'entrata in vigore del d.l.
90/2014, la Direzione Generale per le Risorse e l'Innovazione (DGRI) del MAECI aveva attivato gli opportuni contatti con il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con la stessa SNA al fine di assicurare il trasferimento di competenze dal soppresso Istituto Diplomatico alla SNA e il soddisfacimento delle più immediate esigenze formative del personale del Ministero degli Esteri (per il secondo semestre dell'anno 2014 e per l'anno 2015).
Evidenzia il ministero che l'Istituto Diplomatico “Mario Toscano” non costituiva una vera e propria scuola: esso non disponeva né di un corpo docente — avvalendosi in larghissima parte di personale di ruolo MAECI per le docenze - né di personale specializzato né, infine, di una struttura autonoma.
L'istituto, come detto in precedenza. aveva natura di articolazione dirigenziale non generale all'interno della citata DGRl e, come tale, disponeva di personale di ruolo del Ministero degli affari esteri assegnato alla Direzione generale e non all’Istituto stesso.
Con tali risorse esso presiedeva alle attività di formazione del Ministero, in particolare quelle espressamente previste dalla normativa vigente (art. 102 del d.p.r.
18/1967)69 e quelle indispensabili per il regolare funzionamento della rete diplomatico-consolare all'estero.
Con l' entrata in vigore del citato decreto legge - che non prevedeva un regime transitorio e dava centoventi giorni alla SNA per l'adeguamento del suo ordinamento alla nuova disciplina - emergeva la necessità, da un lato, di predisporre una specifica intesa tra la DGRI e la SNA con l'obiettivo di disciplinare la fase transitoria, con particolare riferimento ai corsi e alle attività di formazione già programmate; e, dall'altro, di istituire una struttura appositamente incaricata di gestire il necessario e costante coordinamento con la SNA.
A questa seconda esigenza il MAECI ha dato seguito con il decreto del Ministro degli Esteri 15 luglio 2014, n. 1362, che ha istituito l’”Unità per l'aggiornamento professionale del personale” (UNAP) del Ministero che veniva inserita all’interno della Direzione generale per le risorse e l’innovazione senza alcun aggravio della spesa pubblica.
Oltre ad assicurare il raccordo con la SNA, l'UNAP70 è subentrata all'Istituto Diplomatico ai fini della partecipazione dell'Italia alla cooperazione in ambito UE in materia di formazione del personale dei Ministeri degli Esteri e del Servizio Europeo per l'Azione Esterna (SEAE) e nel coordinamento della partecipazione dei funzionari della Farnesina ai corsi organizzati dalla divisione Formazione del SEAE e da altri Stati Membri.
In questa sede è opportuno segnalare come 'Istituto Diplomatico “Mario Toscano”, poi soppresso, era ospitato presso il Casale di Villa Madama, sito in via di Villa Madama n. 250.
Il suddetto immobile è parte del “Complesso demaniale di Villa Madama e Casale di Villa Madama”, opera cinquecentesca di Raffaello, che costituisce un complesso
69 D.P.R. 5 Gennaio 1967, n. 18 recante “Ordinamento dell'amministrazione degli Affari esteri”. Art. 102.
Formazione e aggiornamento professionale.
70 Va evidenziato che a seguito della citata riorganizzazione del Ministero attuata con d.P.R. 29 dicembre 2016, n. 260, che ha novellato il d.p.r. 19 maggio 2010, n. 95, la denominazione dell'UNAP è mutata in
"Unità per la formazione" (decreto del Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale 3 febbraio 2017 n. 233).
monumentale sottoposto alla tutela del MIBACT — Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Comune di Roma71.
Il complesso sopra citato è sede di rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero degli Affari Esteri dal 1941 e, in occasione di eventi internazionali, il Casale di Villa Madama viene utilizzato per le conferenze stampa o per le riunioni delle delegazioni e, attualmente, ospita i locali della citata Unità per la formazione della Direzione Generale per le Risorse e l'Innovazione.
Quanto all’attività di formazione svolta dal Ministero successivamente all’entrata in vigore del decreto legge, si rileva dall’istruttoria che l'Istituto Diplomatico non costituiva una vera e propria Scuola di formazione, non disponeva né di un corpo docente né di personale specializzato a contratto, e le attività formative da esso svolte costituivano una mera condivisione di conoscenze tra il personale della stessa Amministrazione e l’immobile che ospitava l’Istituto, come sopra evidenziato, non poteva essere adibito a destinazione diversa sia per i vincoli imposti sia per l’uso dedicato.
In conseguenza, come segnalato dal MAECI, il risparmio di spesa realizzato con la soppressione dell'Istituto Diplomatico e il trasferimento delle sue funzioni alla SNA è risultato piuttosto contenuto.
E’ emerso poi, come meglio si illustrerà nel successivo paragrafo, il limite strutturale alla possibilità della SNA di assorbire la totalità delle funzioni precedentemente svolte dall’Istituto Diplomatico, ferme restando le esigenze di formazione del personale MAECI e in particolare quelle legate al servizio estero.
Evidenzia il MAECI che già nell'erogazione dei corsi previsti dalla normativa vigente (che vertono in buona parte su temi comuni a tutte le amministrazioni pubbliche), la SNA richiede costante assistenza da parte dell'Unità per la formazione, non solo in sede di programmazione ma anche in fase di organizzazione.
71 Ai sensi del D.lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 ( già Legge n.364 del 30 giugno 1909 e notificata l' 11.12.1912 " Villa e Palazzo detto Madama presso i Prati della Farnesina alle pendici di Monte Mario ") e con D.M. 22 giugno 1962 (già Legge n. 1497 del 29 giugno 1939) pubblicato sulla G.U. n. 186 del 25 luglio 1962 e recante “Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della Villa Miani in Roma — Monte Mario".
Ciò, in relazione alla peculiarità delle esigenze formative del personale del MAECI, da ricollegarsi in larga parte alla "specialità" della rete diplomatico-consolare che fa capo al ministero, non assimilabile alle articolazioni periferiche sul territorio nazionale di altre Amministrazioni centrali.
Le Sedi diplomatico-consolari operano infatti nell'ambito di un ordinamento straniero con gli strumenti forniti e i limiti imposti dall'ordinamento nazionale.
Come evidenzia lo stesso Ministero, l'addestramento del personale destinato alla rete diplomatico-consolare tiene conto di questa “specialità” e fa affidamento soprattutto sul patrimonio di competenze specialistiche e di esperienza professionale maturato da chi ha già prestato servizio all'estero e conosce a fondo peculiarità e problematiche della rete estera.
In conseguenza, l’amministrazione ha rappresentato che già in sede di prima applicazione della riorganizzazione, per l’attività di aggiornamento professionale e preparazione al servizio all'estero, un eventuale trasferimento di funzioni alla SNA avrebbe finito per alimentare inefficienze e diseconomie, con duplicazioni di strutture.
Detta consapevolezza ha indotto il MAECI a strutturare la formazione “pre-posting”, mirata a fornire una preparazione preminentemente pratica e di immediato utilizzo per il servizio all'estero, come un vero e proprio processo di condivisione delle conoscenze e delle esperienze professionali tra il proprio personale, in modo tale che i docenti di tali corsi venissero individuati tra il personale di ruolo in servizio presso gli uffici dell'Amministrazione centrale competenti per materia oppure tra il personale da poco rientrato dall'estero e con comprovata competenza ed esperienza maturata nelle sedi estere.
In particolare, viene evidenziato dal Ministero come la formazione frontale in materia consolare è composta in gran parte da esercitazioni e simulazioni in aula, che vertono sull'impiego dei diversi applicativi informatici in uso alla Farnesina e presso la rete diplomatico-consolare72 e sull'applicazione pratica di normativa di settore, linee-guida e istruzioni diramate dalla Sede centrale.
72 Il MAECI a titolo di esempio, indica gli applicativi SIBI — Sistema Integrato di Bilancio per la gestione informatizzata della contabilità delle sedi all'estero, - SIFC — Sistema Integrato Funzioni Consolari per l'erogazione della maggior parte dei servizi consolari- L-VIS per la trattazione delle domande di visto d'ingresso.
Resta, inoltre, sempre a carico del MAECI l'individuazione del personale da formare: infatti, il personale viene addestrato nelle diverse materie sulla base della sede di destinazione, dei compiti prevalenti che svolgerà in sede, dell'esperienza pregressa, tutti elementi che sono determinati dall'Unità per la formazione in collaborazione con altri uffici ministeriali e sedi all'estero. Evidenzia il ministero che la programmazione e lo svolgimento della formazione “pre-posting” sono strettamente collegati alla tempistica dei trasferimenti all'estero del personale, che spesso subisce repentine variazioni dovute alle esigenze di servizio della rete o a mutate circostanze di politica estera e che comunque impone tempi molto serrati ed elevata capacità di risposta agli imprevisti.
Da ciò ne deriva l’esigenza di efficiente coordinamento tra esigenze formative, da un lato, e attenta programmazione della distribuzione del personale presso le sedi estere.
Lo stesso MAECI fa rilevare che l'attuazione della riforma, a causa della drastica riduzione di risorse destinate alla formazione interna, ha comportato la perdita di un importante strumento di diplomazia culturale che veniva svolto dall'Istituto Diplomatico: quello della formazione del personale diplomatico di altri Paesi che costituiva attività strumentale al perseguimento di più ampi obiettivi di politica estera.
Si fa riferimento al rafforzamento delle relazioni bilaterali con specifici Paesi sviluppata mediante la creazione di una rete di conoscenze tra diplomatici favorita dalla partecipazione congiunta a corsi o dalla frequenza di corsi che venivano svolti presso l'Istituto Diplomatico da parte di diplomatici stranieri.
Strumento, ormai venuto meno, di cui si avvalgono tutti i principali partner dell'Italia.
1.2. La formazione del personale del Ministero degli affari esteri successiva al DL