L’assetto attuale. Il quadro normativo di riferimento

La presente indagine riferisce sulla gestione della Scuola nell’assetto attuale, quale risulta dal susseguirsi e dal combinarsi di fonti di grado diverso, a cominciare dal d.lgs.

1° dicembre 2009, n. 178, i cui principi di riorganizzazione possono così riassumersi:

• la Scuola è un'istituzione di alta formazione e ricerca posta nell'ambito e sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri;

• essa è dotata di autonomia organizzativa e contabile nei limiti delle proprie risorse economico-finanziarie;

• il suo scopo è di sostenere e promuovere il processo di innovazione e riforma della pubblica amministrazione, con l'obiettivo generale di fare della pubblica amministrazione un fattore di competitività del sistema economico e produttivo italiano.

Con il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 70 la Scuola ha assunto la denominazione di Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), che ancora conserva.

Con lo stesso d.P.R. veniva anche istituito il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica, costituito dalle Scuole delle varie amministrazioni allora esistenti, al fine di ottimizzare l’allocazione delle risorse e migliorare la qualità delle attività formative dei dirigenti e dei funzionari pubblici ²⁰.

19 Recante "Riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione e riqualificazione del personale delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59" successivamente modificato dal d.lgs. n. 381/2003.

20 A tal fine era previsto che le amministrazioni dello Stato, anche a ordinamento autonomo, e gli enti pubblici non economici dovessero rivolgersi prioritariamente a dette Scuole per la formazione del proprio personale. Ogni singola amministrazione pubblica avrebbe dovuto programmare la formazione

Peraltro, di lì a poco,l’art. 21 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114) disponeva l'accorpamento strutturale e funzionale delle scuole facenti parte del Sistema unico nella Scuola nazionale dell'amministrazione, in un'ottica di razionalizzazione del sistema e di contenimento della relativa spesa.

Le funzioni di reclutamento e formazione che prima facevano capo agli organismi e alle Scuole soppresse ²¹ sono state quindi devolute alla SNA, che è subentrata anche nei rapporti di lavoro a tempo determinato e di collaborazione coordinata e continuativa o di progetto in essere presso gli organismi soppressi.

A corollario, l’80% delle risorse finanziarie già stanziate e destinate all'attività di formazione sono state attribuite alla SNA, mentre il residuo 20% è stato destinato all'entrata del bilancio dello Stato ²² .

Va evidenziato che una delle conseguenze della soppressione delle scuole di formazione è stato il venir meno delle figure istituzionali di vertice dei relativi istituti che, in base al richiamato art. 2 del D.P.R. 70/2013, erano componenti di diritto del Comitato di Coordinamento del sistema unico, tenuto a redigere il “Programma triennale delle attività di formazione dei dirigenti e funzionari pubblici” entro il 31 ottobre di ogni anno.

Con la conseguenza che a far data dall’operatività del citato decreto-legge 90/2014, venendo meno i componenti, il Comitato, seppur formalmente previsto, non ha più svolto il suo ruolo basato sul criterio ispiratore del D.P.R. 70/2013, quello cioè della programmazione della formazione ispirata all’effettiva corrispondenza tra le esigenze formative delle amministrazioni e l'offerta formativa del Sistema unico, al fine di garantire un utilizzo razionale delle risorse.

Sicché, mentre permaneva - e permane - in capo alle amministrazioni l’esigenza di

dei dirigenti e dei funzionari ispirata al criterio generale dell'effettiva corrispondenza tra le esigenze formative e offerta formativa del Sistema unico, al fine di garantire un utilizzo razionale delle risorse (art. 8). Adempimento quest’ultimo attualmente imposto alle amministrazioni centrali e a ordinamento autonomo e gli enti pubblici non economici che sono tenuti ad adottare, entro e non oltre il 30 giugno di ogni anno, un Piano triennale di formazione del personale in cui sono rappresentate le esigenze formative. Detti Piani, sempre in base alle previsioni dell’art. 8, vanno trasmessi al Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero dell'economia e delle finanze e al Comitato di Coordinamento con il compito di redigere il “Programma triennale delle attività di formazione dei dirigenti e funzionari pubblici”, secondo il criterio della programmazione a scorrimento, entro il 31 ottobre di ogni anno.

21 Vds nota 2.

22 Cfr. D.P.C.M 24 dicembre 2014.

predisporre una programmazione dei fabbisogni formativi, la programmazione generale a livello nazionale non veniva più svolta da un organo formalmente previsto dall’Ordinamento²³, ma sviluppata attraverso il Comitato di gestione della Scuola, con l’apporto delle valutazioni assunte nell’ambito di quell’iniziativa assunta dalla Scuola denominata “Club dei formatori”. Ora con la riforma attuata dal decreto-legge 80/2021 tale effetto sembra essersi attenuato atteso che il comitato di gestione ha assunto un maggiore e più penetrante ruolo programmatorio.

Nel contesto ricognitivo delle fonti giova segnalare che una ulteriore iniziativa di riforma della Scuola, affidata alla delega contenuta nell’art. 11, lett. d), legge n.

124/2015 ²⁴ , non ha trovato attuazione per mancato esercizio della stessa delega.

Tuttavia, nelle more dell’emanando decreto legislativo, la legge di stabilità 2016 (art.

1, c. 657, della legge 28 dicembre 2015, n. 208) aveva disposto il commissariamento della Scuola, con l’intenzione di riorganizzarla secondo obiettivi di risparmio delle risorse umane e strumentali impiegate. In particolare, la riorganizzazione affidata al Commissario doveva garantire la riduzione dei servizi strumentali e del numero dei

23 Sul punto, si evidenzia che è stato oggetto di esame al Senato il disegno di legge AS 1932 recante

“Disposizioni per la riforma della decisione pubblica e la razionalizzazione del procedimento amministrativo” che all’articolo 8, prevede la nomina, con DPCM, di una Commissione nazionale per la formazione continua dei dipendenti pubblici, cui compete definire il Piano per la formazione continua dei dipendenti pubblici, sentita la Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la Conferenza Stato–città ed autonomie locali, con particolare riferimento all’elaborazione, alla diffusione e all’adozione delle linee guida e dei relativi percorsi formativi.

24 La norma di delega indicava dei seguenti princìpi e criteri direttivi ai quali il Governo si sarebbe dovuto attenere: “….d) con riferimento al sistema di formazione dei pubblici dipendenti: revisione dell'ordinamento, della missione e dell'assetto organizzativo della Scuola nazionale dell'amministrazione con eventuale trasformazione della natura giuridica, con il coinvolgimento di istituzioni nazionali ed internazionali di riconosciuto prestigio, in coerenza con la disciplina dell'inquadramento e del reclutamento di cui alle lettere a), b) e c), in modo da assicurare l'omogeneità della qualità e dei contenuti formativi dei dirigenti dei diversi ruoli di cui alla lettera b), senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica; possibilità di avvalersi, per le attività di reclutamento e di formazione, delle migliori istituzioni di formazione, selezionate con procedure trasparenti, nel rispetto di regole e di indirizzi generali e uniformi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;

ridefinizione del trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza con le previsioni di cui all'articolo 21, comma 4, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, ferma restando l'abrogazione dell'articolo 10, comma 2, del decreto legislativo 1º dicembre 2009, n. 178, senza incremento dei trattamenti economici in godimento e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;

promozione, con il coinvolgimento dell'Associazione nazionale dei comuni italiani, di corsi di formazione concernenti l'esercizio associato delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, per dipendenti e dirigenti dei comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti”.

docenti, nonché un risparmio di spesa non inferiore al 10 per cento dei trasferimenti erariali alla Scuola ²⁵²⁶.

Con d.p.c.m. 11 marzo 2016 veniva nominato il commissario straordinario della Scuola, che sarebbe dovuto restare in carica fino all’attuazione della delega di riforma complessiva prevista dalla citata legge 124/2015; tuttavia, per effetto della mancata emanazione entro i termini del decreto legislativo, la nomina veniva revocata l’11 gennaio 2017: in conseguenza, anche il previsto piano di riorganizzazione, finalizzato agli obiettivi sopra indicati, predisposto e trasmesso al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione il 15 aprile 2016 rimaneva inattuato.

Al venir meno dell’ipotesi di un ulteriore riordino in attuazione della delega scaduta, si era tuttavia, provveduto all’adeguamento dell’ordinamento interno della Scuola con delibere del Presidente ²⁷.

Infatti, come si vedrà oltre, mentre il funzionamento e le norme fondamentali della SNA sono disciplinate dal citato d.lgs. 178/2009 e, in parte, dal d.p.r. 16 aprile 2013, n.

70, l’organizzazione interna è definita da delibere del Presidente, ai sensi dell’articolo 15, comma 1, del d.lgs. 178/2009²⁸.

Per realizzare il nuovo quadro normativo, il decreto aveva disposto una riorganizzazione complessiva della SNA, da attuare entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto, che prevedeva:

25 Il comma in questione dispone inoltre che “a far data dalla nomina del commissario, decadono il Comitato di gestione e il Presidente in carica. Entro i successivi trenta giorni il commissario straordinario propone al Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze un piano di riorganizzazione diretto a realizzare gli obiettivi di cui al primo periodo. Il piano acquista efficacia mediante l'approvazione con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, (…) e rimane efficace fino all'adozione del decreto legislativo di cui al primo periodo. Fino alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, rimane fermo quanto previsto dall'articolo 21, comma 4, del citato decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, e l'adeguamento dei trattamenti economici ivi previsto ha comunque effetto a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge”.

26 Sull’attuazione delle misure del comma in questione si veda il successivo capitolo.

27 Dapprima con la delibera n. 2 del 23 febbraio 2015, approvata con D.P.C.M. 9 marzo 2015 e successivamente con la delibera n. 1 del 16 marzo 2018, approvata con dpcm 22 marzo 2018, registrato dalla Corte di conti al n. 998 del 10 maggio 2018).

28 Art. 15, commi 1 e 2 (1. Il Presidente definisce con proprie delibere, sentito il Comitato di gestione e, per quanto di sua competenza, il Dirigente amministrativo, l'organizzazione interna della Scuola e detta le disposizioni occorrenti per il suo funzionamento. Nomina i docenti a tempo pieno e stabilisce le modalità di attribuzione degli incarichi di cui agli articoli 10 e 11. 2. Le delibere di cui al comma 1 sono approvate dal Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, a tale fine delegato).

• l'articolazione in dipartimenti della Scuola (con attribuzione a ciascuno dei dipartimenti individuati delle funzioni degli organismi soppressi);

• la collaborazione con gli organi costituzionali, le autorità indipendenti, le università e l'Istat, anche mediante la stipula di convenzioni relative allo svolgimento di attività di formazione iniziale e permanente.

Per garantire lo svolgimento delle attività già programmate ed il funzionamento degli organi nelle more dell’attuazione di tali disposizioni, venivano stipulati (ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241) diversi accordi tra la SNA e le singole Amministrazioni di riferimento²⁹.

Occorre poi evidenziare che il recente decreto-legge 9 giugno 2021 n. 80³⁰ all’art. 5 ha apportato una serie di modifiche all’assetto ordinamentale della Scuola, già stabilito dal d.lgs. 1° dicembre 2009, n. 178, di cui si darà conto nelle parti dedicate della presente relazione.

29 I contenuti dei quali verranno meglio evidenziati nei capitoli successivi. Si segnalano, in particolare:

l’Accordo stipulato in data 10 settembre 2014 tra l’Istituto nazionale di statistica e la SNA, approvato con decreto presidenziale n. 325/2014; l’ Accordo stipulato in data 12 agosto 2014 tra il Ministero dell’economia e delle finanze e la SNA, approvato con decreto presidenziale n. 326/2014; l’Accordo stipulato in data 17 luglio 2014 tra il Ministero degli affari esteri e la Scuola Nazionale dell’Amministrazione, approvato con decreto presidenziale n. 327/2014; l’Accordo stipulato in data 30 luglio 2014 tra Ministero dell’Interno e SNA, approvato con decreto presidenziale n. 328/2014;

l’Accordo stipulato in data 6 agosto 2014, approvato con decreto presidenziale n. 329/2014.

30 Convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2021, n. 113.

CAPITOLO II

L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA DI CUI ALL’ART. 21 DEL DL 90/2014

Sommario: 1. L’attuazione delle disposizioni di cui all’art. 21 del decreto-legge 90/2014. 2. La mission