Il dissesto idrogeologico costituisce un tema di particolare rilevanza per l’Italia a causa degli impatti sulla popolazione, sulle infrastrutture lineari di comunicazione e sul tessuto economico e produttivo. Il forte incremento delle aree urbanizzate, verificatosi a partire dal secondo dopoguerra, spesso in assenza di una corretta pianificazione territoriale, ha portato a un considerevole aumento degli elementi esposti a frane e alluvioni e quindi del rischio. Le superfici artificiali sono passate infatti dal 2,7% negli anni ‘50 al 7,65% del 2017. L’abbandono delle aree rurali montane e collinari ha inoltre determinato un mancato presidio e manutenzione del territorio. Un quadro aggiornato sulla pericolosità per frane e alluvioni del territorio nazionale è stato redatto dell’ISPRA del Rapporto sul dissesto idrogeologico in italia edizione 2018 elaborato sulla base dei dati forniti dalle Autorità di Bacino Distrettuali. Purtoppo da detto quadro si evince come l’Italia è uno dei paesi europei maggiormente interessati da fenomeni franosi anche tenuto conto che il 75% del territorio nazionale è montano-collinare. Il Rapporto Dissesto Idrogeologico ISPRA 2018, evidenzia che delle circa 900.000 frane censite nelle banche dati dei paesi europei (Herrera et alii, 2018), quasi i 2/3 sono contenute nell’Inventario dei Fenomeni Franosi in Italia (Progetto IFFI) realizzato dall’ISPRA e dalle Regioni e Province Autonome. Il 28% delle frane italiane sono fenomeni a cinematismo rapido (crolli, colate rapide di fango e detrito), caratterizzati da velocità elevate, fino ad alcuni metri al secondo, e da elevata distruttività, spesso con gravi conseguenze in termini di perdita di vite umane, come ad esempio in Versilia (1996), a Sarno e Quindici (1998), in Piemonte e Valle d'Aosta (2000), in Val Canale - Friuli Venezia Giulia (2003), a Messina (2009), a Borca di Cadore (2009), in Val di Vara, Cinque Terre e Lunigiana (2011), in Alta Val d'Isarco (2012) e a San Vito di Cadore (BL) (2015). Altre tipologie di movimento (es. colate lente, frane complesse), caratterizzate da velocità moderate o lente, possono causare ingenti danni a centri abitati e infrastrutture lineari di comunicazione, come ad esempio a Cavallerizzo di Cerzeto (CS) nel 2005, a San Fratello (ME) e a Montaguto (AV) nel 2010 e a Capriglio di Tizzano Val Parma (PR) nel marzo-aprile 2013). Archiviare le informazioni sui fenomeni franosi è un’attività strategica (Trigila A., Iadanza C., 2015) tenuto conto che gran parte delle frane si riattivano nel tempo, anche dopo lunghi periodi di quiescenza di durata pluriennale o plurisecolare (es. frana di Corniglio, PR, 1902, 1994-2000). Dal 2005 è possibile consultare online le informazioni sulle frane attraverso il Servizio di cartografia online del progetto IFFI. L’Inventario dei Fenomeni Franosi in Italia - Progetto IFFI (figura 16 a), censisce le frane verificatesi sul territorio nazionale secondo modalità standardizzate e condivise ed è la banca dati sulle frane più completa e di dettaglio esistente in Italia, per la scala della cartografia adottata (1:10.000) e per il numero di parametri ad esse associati (http://www.progettoiffi.isprambiente.it). Le frane censite nell’Inventario dei Fenomeni Franosi in Italia sono 620.808 e interessano un’area di 23.700 km2, pari al 7,9% del territorio nazionale (Rapporto ISPRA 2018). L’Inventario dei fenomeni franosi in Italia riveste grande
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importanza considerato che viene utilizzato come strumento tecnico di base per l’aggiornamento delle aree a pericolosità e rischio di frana dei Piani di assetto idrogeologico (Pai), la progettazione preliminare di reti infrastrutturali, la programmazione di interventi di difesa del suolo, la gestione delle emergenze idrogeologiche e la redazione dei Piani di emergenza di protezione civile. Un quadro complessivo sulla distribuzione delle frane in Italia può essere ricavato dall’indice di franosità elaborato da ISPRA nel suddetto rapporto (figura 16b), definito come rapporto tra l’area in frana e la superficie totale e calcolato su maglia di lato 1 km. Dall’analisi delle frane risulta che le principali cause di innesco di tali fenomeni sono le precipitazioni brevi e intense, quelle persistenti e i terremoti.
Figura 16 a) Distribuzione delle frane sul territorio nazionale - Inventario dei Fenomeni Franosi in Italia b) Densità di frane (area in frana/area cella) su maglia di lato 1 km (Rapporto ISPRA 2018)
Oltre alle frane in Italia si verificano le alluvioni che spesso causano un ingente numero di morti e feriti. Fra il 1915 e il 2014 in Italia si sono verificati almeno 972 eventi di inondazioni che hanno prodotto 4521 vittime (2560 morti e dispersi e 1961 feriti) in 663 comuni e almeno 1319 eventi di frana che hanno prodotto 7424 vittime (4820 morti e dispersi, 2604 feriti) in 803 comuni (Guzzeti, F 2015). Tra gli eventi alluvionali purtroppo sono rimasti nella memoria comune, per aspetti diversi: l’alluvione del 1951 nel Polesine, l’alluvione che colpì Firenze nel 1966, l’evento di Soverato del 2000, le alluvioni del Tanaro nel 1994 e del Po nel 2000 con le migliaia di sfollati e le immagini di strade interrotte, ponti crollati, abitazioni e aziende sommerse l’evento del 18-19 novembre 2013
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che ha interessato Olbia. Inoltre ci sono aree in cui gli eventi si ripetono più frequentemente quali per esempio Messina, Genova, Le Cinque Terre, la Lunigiana, la Val di Vara, Massa Carrara.
Fatta eccezione per il Regio Decreto n. 3267 del 30 dicembre 1923, focalizzato sul vincolo idrogeologico, il legislatore italiano fino al 1989 non ha promulgato norme che imponessero di considerare i fenomeni di origine naturale, quali frane e alluvioni, nella pianificazione territoriale e urbanistica. La Legge n. 183 del 18 maggio 1989, ispirata ai risultati della Commissione De Marchi, è infatti la prima norma organica per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo che individua il bacino idrografico come base territoriale di riferimento per la protezione idrogeologica e le Autorità di bacino quali istituzioni responsabili della predisposizione del Piano di Bacino. Quest'ultimo è uno strumento fondamentale per la pianificazione territoriale e per la programmazione di opere di sistemazione ed è sovraordinato agli altri piani di livello regionale, provinciale e locale.
Tuttavia fino all’evento catastrofico di Sarno del 5 maggio 1998, la Legge 183/89 non ha avuto piena attuazione, con pochi Piani stralcio adottati. Dopo l’emanazione del Decreto Legge n. 180 dell’11 giugno 1998, convertito nella L. 267/1998, è stato dato un impulso all’individuazione, perimetrazione e classificazione delle aree a pericolosità e rischio idrogeologico per frane e alluvioni, all’adozione dei Piani stralcio di bacino per l’Assetto Idrogeologico (PAI) e delle misure di salvaguardia con vincoli e regolamentazioni d'uso del territorio. Successivamente la legge 183/89 è stata abrogata e in parte integrata nel D.Lgs. 152/2006. I PAI, redatti secondo i criteri riportati nell’Atto di indirizzo e coordinamento (DPCM del 29/09/1998), sono strumenti dinamici che negli anni sono stati oggetto di integrazioni e modifiche da parte delle Autorità di Bacino (ora Autorità di Bacino Distrettuali), a seguito di nuovi studi e indagini, nuovi eventi idrogeologici, al completamento di interventi strutturali di mitigazione del rischio o su richiesta degli Enti locali. Le aree a pericolosità da frana dei Piani di Assetto Idrogeologico includono, oltre alle frane già verificatesi, anche le zone di possibile evoluzione dei fenomeni e le zone potenzialmente suscettibili a nuovi fenomeni franosi e costituiscono uno strumento fondamentale per una corretta pianificazione territoriale attraverso l’applicazione di vincoli e regolamentazioni d’uso del territorio.
Sotto la spinta del clima emotivo e del quadro di cospicui danni provocati da una serie di eventi alluvionali catastrofici, in particolare quelli dell’agosto 2002 (Dresda e Praga), viene promulgata in Europa la direttiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007 relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni (cd direttiva Alluvioni - Floods Directive – FD) che e si pone l’obiettivo di istituire un quadro per i provvedimenti volti a ridurre i rischi di danni provocati dalle alluvioni. La direttiva 2007/60 vuole creare un quadro di riferimento omogeneo a scala europea per la gestione dei fenomeni alluvionali e si pone l’obiettivo di ridurre i rischi delle conseguenze negative derivanti dalle alluvioni soprattutto per la vita e la salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale, l’attività economica e le infrastrutture. La direttiva sottolinea come sebbene le alluvioni siano fenomeni naturali impossibili da prevenire, alcune attività antropiche, quali la crescita degli insediamenti umani, l’incremento delle attività economiche, la riduzione della naturale capacità
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di laminazione del suolo per la progressiva impermeabilizzazione delle superfici e la sottrazione di aree di naturale espansione delle piene, contribuiscano ad aumentare la probabilità di accadimento delle alluvioni e ad aggravarne le conseguenze. D’altra parte le caratteristiche morfologiche del territorio nazionale, in cui spazi e distanze concessi al reticolo idrografico dai rilievi montuosi e dal mare, sono per lo più assai modesti, lo rendono particolarmente esposto ad eventi alluvionali, noti come piene repentine o flash floods, innescati spesso da fenomeni meteorologici brevi e intensi. Eventi come quello di Soverato o come quelli più recenti di Genova sono esempi tipici di piene con caratteristiche di questo tipo. Studi effettuati nell'ultimo decennio (Drobinski et alii, 2018; Marchi et alii, 2010) evidenziano un aumento della frequenza di tali eventi per l'effetto combinato di variazioni climatiche significative, che alterano il regime termo-pluviometrico e del sempre crescente consumo di suolo, che accentua il carattere impulsivo della conseguente risposta al suolo in termini di deflussi (ISPRA, 2018). Pur trattando si eventi imprevedibili si possono individuare aree a pericolosità potenziale a causa delle caratteristiche morfologiche e dell’uso del suolo.
La direttiva è stata recepita nell’ordinamento italiano con il decreto legislativo 23 febbraio 2010 n. 49 (e smi) che conferma, nello spirito della norma madre europea, la scansione delle attività in tre fasi, successive e tra loro concatenate, privilegiando un approccio di pianificazione a lungo termine: - fase 1: valutazione preliminare del rischio di alluvioni (da effettuarsi entro il 22 settembre 2011) - fase 2: elaborazione delle mappe della pericolosità e del rischio di alluvione (entro il 22 dicembre
2013)
- fase 3: predisposizione dei piani di gestione del rischio di alluvioni (entro il 22 dicembre 2015). La normativa prevede, inoltre che gli elementi di cui al piano di gestione del rischio di alluvioni (fase 1, 2 e 3) siano riesaminati periodicamente e, se del caso, aggiornati, anche tenendo conto delle probabili ripercussioni dei cambiamenti climatici sul verificarsi delle alluvioni.
Vera novità del complesso impianto normativo è il piano di gestione del rischio di alluvioni, che contiene il quadro conoscitivo costituito dalle mappe di pericolosità e di rischio di alluvioni a scala di bacino, e riassume in sé tutti gli aspetti della gestione del rischio, in particolare:
- la prevenzione
- la protezione e la preparazione all’evento - le misure post-evento.