La genesi dell‟istituzione (1968 – 1976)

Verso la seconda metà degli anni „60 in Australia si discuteva di una riforma epocale nel diritto amministrativo, con l‟obiettivo dichiarato di rendere i pubblici ufficiali pienamente responsabili del loro operato, di rimuovere ogni segreto - che non fosse assolutamente necessario - nell‟operato del Governo e infine di permettere a ciascun individuo di rapportarsi con facilità alla Pubblica Amministrazione, la quale avrebbe dovuto prevedere dei rimedi efficaci per far fronte alle sue debolezze croniche.168

Le ragioni che permisero all‟Ombudsman di avere ingresso in questa riforma sono diverse. Alcuni ritengono che si volesse limitare il potere del Governo, a quel tempo non efficacemente bilanciato dal Parlamento; altri credono che lo scopo fosse quello di garantire un servizio pubblico efficiente; altri ancora individuano le cause in una nuova coscienza sociale, che pretese uno Stato più democratico, oppure ancora nell‟inadeguatezza del sistema che fino ad allora non era riuscito a tutelare le posizioni del cittadino nei confronti di una Pubblica Amministrazione in posizione di vantaggio, spesso arbitraria nelle proprie decisioni.169 Invero, quest‟ultima ragione sembra essere quella maggiormente accreditata dagli studiosi, secondo i quali la legislazione dell‟epoca non era riuscita a tenere il passo con l‟espansione delle attività dello Stato.170

168 _{Griffiths, Australian administrative law: insitutions, reforms and impact, in Public Administration}

63, 445, 1985, 461; Sawer, Ombudsman, 2nd ed., Melbourne University Press, 1968, 5 ss.; Collins, Ombudsmen – Knights or Knaves, Legal Service Bulletin 4, 130, 1979, 130.

169 _{Tali posizioni sono sostenute rispettivamente da Douglas and Jones, Administrative Law, 4th ed,}

Federation Press, Sydney NSW, 2002, 47 ss.; Aronson, Dyer and Groves, Judicial review of administrative action, 3rd ed., Pyrmont NSW, 2004, 85 ss.; Bentil, Concept of “administrative action” and the ombudsman, in Australian Current Law, 14, 1986, 14.

170 _{Allars, Managerialism and Admininistrative Law, CPBA 66, 50, 1991, 50; Danet, Toward a}

All‟interno della riforma dell‟Amministrazione all‟Ombudsman del Commonwealth fu riservata la funzione di garantire che il Governo rendesse conto del suo operato alla popolazione171. Come si può leggere nelle parole del Primo Ministro dell‟epoca: “L‟introduzione di questo ufficio è diretto ad assicurare che la Pubblica Amministrazione sia ricettiva, si sappia adattare alle circostanze e sia sensibile alle esigenze dei cittadini”.172 Invero, la nozione dell‟Ombudsman come un soggetto indipendente con il compito di indagare il processo decisionale dell‟Amministrazione è comune a moltissime esperienze statuali, ma all‟interno del dibattito sulla riforma della legge amministrativa australiana si sono scontrati diversi modelli di Ombudsman, proposti da diverse commissioni parlamentari, tra cui la Commissione Kerr, la Commissione Bland e la Commissione Ellicott.173

La Commissione Kerr considerava l‟Ombudsman un “avvocato generale delle doglianze”, una figura estranea sia al Parlamento che al Governo, che avrebbe dovuto operare all‟interno del sistema giudiziario.174 La ragione di una tale collocazione derivava dalla volontà di attribuire all‟Ombudsman una vasta competenza, che comprendesse un‟ampia gestione delle doglianze, anche in fase

Complaining to the Ombudsman, 2, 1976, 2; Parliament, Commonwealth Administrative Review Committee Report, 5, in www.ag.gov.au.

171 _{Creyke and McMillan, Introduction: Administrative Law Assumption... Then and Now, in}

Creyke and McMillan, The Kerr Visions of Australian Administrative Law, Australian National University, Canberra, 1988, 22.

172 _{Fraser, come riportato nella sezione speeches di www.ombudsman.gov.au.}

173 _{Così sono passate alla storia queste tre Commissioni, dal nome dei politici che le hanno}

presiedute. Il nome completo è Commonwealth Administrative Review Committee (the Kerr Committee), i cui lavori si possono trovare in Parl Paper n. 144 (1971), Committee on Administrative Discretions (the Bland Committee), che ha presentato due report separati, uno nel gennaio del 1973 – rinvenibile in Parl Paper n. 53 (1973) – e l‟altro nell‟ottobre dello stesso anno - rinvenibile in Parl Paper n. 316 (1973), Committee of Review of Prerogative Writ procedure (The Ellicott Committee), in Parl Paper n. 53 (1973).

precontenziosa, al fine di deflazionare il carico di lavoro delle Corti.175 Questa impostazione non fu condivisa dalla Commissione Bland, che invece avrebbe preferito un ufficio al di fuori del sistema giudiziario, restringendo il raggio d‟azione in modo tale da orientarlo solo verso la risoluzione di doglianze sorte tra il cittadino e la P.A.176 La Commissione Ellicott infine sembrava schierarsi a favore dell‟idea della Commissione Kerr, sostenendo inoltre che l‟elemento più importante della riforma avrebbe dovuto essere quello di permettere ai cittadini di chiedere l‟aiuto di un‟istituzione imparziale, che investigasse le doglianze contro un‟azione del potere esecutivo.

La legge istitutiva dell‟Ombudsman del Commonwealth del 1976, tutt‟ora vigente seppur più volte emendata, raccolse le osservazioni delle diverse Commissioni. Riassumendo brevemente quanto si approfondirà in seguito, questa legge colloca l‟Ombudsman del Commonwealth nell‟ambito del potere esecutivo e non nell‟alveo parlamentare. In generale, i compiti dell‟Ombudsman sono quelli di indagare sulle doglianze presentate e di suggerire miglioramenti del sistema amministrativo, limitandosi solo alle Autorità pubbliche. L‟Ombudsman non può modificare una decisione dell‟Amministrazione, ma può indirizzarle alcune raccomandazioni, ricorrendo anche alla pubblicizzazione dei diversi casi affrontati, invitandola a rimediare in modi diversi, attraverso scuse ufficiali, pagamenti di somme di denaro o la modifica del provvedimento.

175 _{A questo proposito, in senso critico, autorevole dottrina ha fatto notare che la nozione generale di}

Ombudsman, la cui prima caratteristica in ogni ordinamento è sempre quella dell‟indipendenza, non avrebbe potuto essere compatibile con la connotazione di “avvocato di parte” disegnata dalla Commissione Kerr. Sul punto, v. Pearce, The Ombudsman: Review and Preview the Importance of Being Different, in Ombudsman Journal 11, 13, 1993, 22.

176 _{Con una metafora molto efficace, la Commissione Bland si espresse a favore di un Ombudsman}

che si dedicasse a schiacciare le mosche, piuttosto che a cacciare leoni. V. Senate Standing Committee on Finance and Public administration, Review of the Office of the Commonwealth Ombudsman (AGPS, Canberra, December 1991), 14.

L‟Ombudsman opera come parte di un più ampio sistema amministrativo. Per esempio, l‟art. 6 della legge istitutiva prevede che l‟Ombudsman abbia la discrezionalità di non investigare una doglianza e che possa trasferire la pratica ad altri uffici dell‟Amministrazione presso i quali sia garantita una migliore assistenza. Questo potere si estende fino al cercare dei pareri da altri apparati amministrativi o da organi giudiziari come ad es. i Tribunali Amministrativi di Appello (AAT), o la Commissione per i diritti umani.177 L‟ampia libertà di cui gode l‟Ombudsman è felicemente riassunta da una celebre frase di un importante studioso, secondo il quale il comportamento dell‟Ombudsman è in gran parte dettato dallo stile personale e da un metodo di lavoro che viene scelto dalla persona stessa che ricopre la carica.178 L‟Ombudsman è soggetto ad un controllo giudiziale delle sue decisioni e comunque è tenuto a riferire alla Commissione permanente del Senato sugli affari costituzionali e legali.

Tutte le caratteristiche appena elencate, sulle quali ci si soffermerà in modo approfondito in seguito, sono utili per comprendere fin da subito che l‟Ombudsman è davvero una istituzione sui generis. La scelta fondamentale è stata quella di non voler inquadrare l‟Ombudsman all‟interno del potere giudiziario, permettendo quindi l‟adozione di un modello istituzionale snello e de-burocratizzato, svincolato da rigide procedure, e al contrario dotato di amplissima autonomia di indagine.179

Riassumendo, nel periodo tra il 1968 e il 1976, sono stati fissati i parametri del nuovo ufficio dell‟Ombudsman del Commonwealth, istituzione sorta dalla necessità

177 _{Pearce, The Commonwealth Ombudsman: the right office in the wrong place, in Creyke and}

McMillan, The Kerr Visions of Australian Administrative Law, Australian National University, Canberra, 1988, 21.

178 _{Richardson, Commonwealth Ombudsman, Fourth Annual Report, AGPS, Canberra, 1980-1981,}

55.

179 _{Pearce, The Ombudsman: Review and Preview the Importance of Being Different, in}

di garantire ai cittadini un metodo di risoluzione delle dispute con la Pubblica Amministrazione informale, indipendente e veloce.