L‟Ombudsman federale e l‟integrità nell‟azione amministrativa

Ci sono diversi organi indipendenti che sono preposti alla supervisione e al controllo dell‟Amministrazione, come ad es. gli Auditors-General, gli Ombudsman, i Tribunals, le Commissioni indipendenti, le Commissioni per la privacy, le Commissioni per l‟informazione, le Commissioni per i diritti umani e quelle anti discriminazione, le Commissioni per i servizi pubblici, gli Ispettori generali delle tasse e quelle per la sicurezza militare. Le funzioni adottate da questi organismi riguardano il rispetto della legalità, il miglioramento della Pubblica Amministrazione e i processi decisionali. Da molti anni, inoltre, è in atto un

260 _{La teoria che spinge verso il ripensamento della separazione dei poteri è strenuamente portata}

avanti da McMillan. V. McMillan, Re-thinking the Separation of Powers, Federal Law Review, 38, 3, 2010, 46.

movimento di convergenza di questi Enti, che li sta avvicinando dal punto di vista di compiti e procedure, verso ciò che gli studiosi chiamano “integrità istituzionale”, che va oltre il ristretto concetto di legalità e mira a garantire il rispetto di valori condivisi nell‟azione amministrativa.261

Proprio l‟attenzione rivolta all‟applicazione di valori pubblici distingue la funzione di “integrità” dalle altre funzioni dello Stato, esercitate attraverso i poteri esecutivo, legislativo e giudiziario. In particolare, si sta assistendo ad una progressiva espansione del concetto di integrità: ora si richiede che l‟azione amministrativa osservi una best practice in senso ampio, non essendo più sufficiente che i funzionari non siano corrotti.

Si tratta di una rivoluzione copernicana del modo in cui si affronta l‟azione della Pubblica Amministrazione. Prima, infatti, l‟attenzione era focalizzata su ciò che non doveva sussistere, vale a dire la corruzione del funzionario, ora invece ci si concentra su alcuni elementi che devono essere presenti, affinché l‟azione amministrativa si perfezioni di volta in volta. Questo nuovo modo di pensare è il risultato di una straordinaria evoluzione culturale: attraverso un cammino trentennale, grazie anche al lavoro degli Ombudsman, la società civile non si accontenta più del fatto che l‟azione della P.A. non sia il risultato di una condotta penalmente rilevante, ma anzi pretende che tale azione osservi delle regole poste a realizzare davvero l‟interesse pubblico.

Quasi dieci anni fa, autorevole dottrina aveva proposto che “l‟integrità” diventasse un principio informatore dell‟azione di Governo. Si auspicava quindi il passaggio da una correttezza personale, individuale, del funzionario pubblico – requisito per coprire tale carica – ad una correttezza istituzionale, che va ben oltre il

concetto di illegalità.262 Specificamente, tale correttezza istituzionale si concreta nel perseguimento dell‟interesse pubblico e nell‟applicazione, nell‟ambito dell‟azione amministrativa, di valori di correttezza in senso ampio. Il „quarto braccio‟, organismo di integrità, contraddistinto proprio da questo nuovo modo di pensare, è composto da diversi uffici, che spesso fanno parte della struttura del potere esecutivo.

La progressiva espansione del concetto d‟integrità è stato accompagnato, nel corso degli anni, dall‟evoluzione di taluni organismi, che hanno acquisito sempre di più le funzioni di controllo e di vigilanza dell‟azione amministrativa, proprio per favorire quella best practice che altrimenti faticherebbe ad emergere senza una correzione proveniente dall‟esterno. Per integrità, ci si intende riferire ad uno standard dell‟azione amministrativa che non solo sia rispettosa dei tradizionali concetti di responsabilità, legalità e correttezza procedurale, ma che tenda – attraverso un‟etica pubblica – a perseguire l‟interesse della comunità.263

Oltre alla più antica istituzione di audit australiana, chiamata appunto Auditor – General, durante gli ultimi dieci anni sono stati istituiti altri organismi che mirano a garantire l‟integrità nell‟azione amministrativa, quali le commissioni contro la corruzione, chiamate con nomi diversi negli Stati del Commonwealth.264 Seguendo questa tendenza, sono stati istituiti diversi organismi per la gestione dei reclami e delle lamentele, come gli Ombudsman, che espletano sia funzioni di risoluzione delle doglianze sia, in generale, di miglioramento del sistema decisionale della P.A.

262 _{McMillan, Future Directions for Australian Administrative Law - the Ombudsman, National}

Administrative Law Forum, in http://www.ombudsman.gov.au, 2004, 1 ss.

263 _{Creyke and McMillan, Introduction: Administrative Law Assumption... Then and Now, in}

Creyke and McMillan, The Kerr Visions of Australian Administrative Law, Australian National University, Canberra, 1988, 272.

264 _{Commissione indipendente contro la corruzione nel NSW, Commissione contro la corruzione nel}

L‟Ombudsman fa parte a pieno titolo di questo nuovo sistema, assieme alle altre istituzioni di controllo e di sorveglianza dell‟azione amministrativa, e non può che essere – per sua natura – indipendente. L‟Ombudsman, istituito per dare una risposta rapida alle doglianze del singolo cittadino nei confronti di uno specifico ufficio della P.A., nel corso degli anni ha fortemente incrementato la funzione, complementare ma diversa, di indagare problemi generali e sistemici che pregiudicano un funzionamento corretto degli uffici amministrativi, anche attraverso l‟utilizzo di raccomandazioni e di report che denunciano la malpractice e ne auspicano il cambiamento. Al pari delle altre agenzie, che si ritiene formino la compagine del nuovo organismo d‟integrità, il ruolo dell‟Ombudsman è quello di supervisione e di controllo, non solo quello di fornire un servizio.265 L‟Ombudsman – e quindi il quarto braccio di integrità – stanno diventando parte della struttura statale che si occupa di rispondere a quella domanda di giustizia, un tempo appannaggio esclusivo del potere giudiziario.

Vi è quindi un inestricabile collegamento tra l‟evoluzione del concetto di integrità e di etica di Governo e lo sviluppo di nuovi organismi di controllo e di supervisione, che gli studiosi ora tentano di raggruppare in un un‟unica categoria. La crescente richiesta di un‟azione amministrativa non solo rispettosa della legalità, ma anche dell‟etica pubblica, ha portato alla creazione di nuovi organismi e allo sviluppo di altri, come l‟Ombudsman, già esistenti verso una funzione di controllo e di supervisione del Governo.

265 _{Creyke and McMillan, Introduction: Administrative Law Assumption... Then and Now, in}

Creyke and McMillan, The Kerr Visions of Australian Administrative Law, Australian National University, Canberra, 1988, 272. Gli Autori in questo caso si stanno riferendo esclusivamente ad una delle due funzioni dell‟Ombudsman e specificamente a quella relativa al miglioramento dell‟azione amministrativa, in quando mi sembra che sia innegabile che l‟Ombudsman offra un servizio al cittadino, quando tenta di risolvere una disputa sorta tra questi e la P.A.

Una nuova localizzazione dell‟Ombudsman all‟interno di questo nuovo organismo di integrità, pur se strutturalmente legato al potere esecutivo, ha ottenuto da diversi anni l‟approvazione di altri Ombudsman e si ritiene che questo ormai sia un percorso irreversibile verso un suo completo riconoscimento.266

Per quanto interessa in questa sede, si può notare che il fatto stesso di raggruppare Enti, agenzie ed uffici diversi, ma simili per quanto concerne il loro ruolo di controllo e di sorveglianza, è un tentativo classificatorio che ha l‟effetto di rafforzare il carattere di indipendenza dei singoli Enti, dando loro una veste differente all‟interno del nuovo organismo di integrità.267