Capitolo VI. Il ruolo dell‟Ombudsman del Commonwealth
4. La funzione di controllo del potere esecutivo
La lezione fornita dal caso Alvarez dimostra che gli organismi di garanzia stanno progressivamente sviluppando una nuova forma di controllo dell‟operato del Governo. Nel sistema anglosassone, le indagini indipendenti e le Commissioni Reali non sono delle novità, ma tradizionalmente si tratta di strumenti attivati quando il danno è già emerso, con una funzione precipuamente di tipo sanzionatorio o punitivo. Ora invece i meccanismi d‟indagine sono costruiti in modo tale che gli organismi non intervengano successivamente, ma durante il processo decisionale, in modo tale da garantire costantemente una supervisione di garanzia.
Non bisogna sottovalutare, inoltre, i benefici di un controllo sistematico dell‟attività della Pubblica Amministrazione. In questo modo, l‟Ombudsman riesce a conoscere in modo approfondito i processi decisionali dell‟Ente, riuscendo a formulare raccomandazioni che tengono conto di una molteplicità di fattori, e non solamente di quelli che emergono dal singolo controllo. Si riescono inoltre a monitorare i progressi dell‟Ente sul lungo periodo, creando un rapporto stretto tra le due istituzioni. Infatti, la Pubblica Amministrazione è consapevole di essere controllata dall‟Ombudsman, che non sanziona - ma consiglia - al fine di migliorare le prestazioni.
252 È stato riconosciuto che questi rapporti hanno avuto la conseguenza di far aumentare i fondi per
l‟Ombudsman e in generale di accrescere la fiducia in questa istituzione Alla signora Vivian Solon Young sono stati riconosciuti a titolo di indennizzo 4,5 milioni di dollari australiani.
Ad una Amministrazione impegnata in molte attività e con molti compiti nella vita dei cittadini, deve corrispondere un‟attività di controllo costante da parte di questi ultimi: l‟Ombudsman incarna la soluzione a questa esigenza.
Autorevoli studiosi hanno sostenuto provocatoriamente che l‟efficacia dell‟azione delle Corti e dei Tribunals riposa in parte su una combinazione di fede e supposizione.253 Infatti, non c‟è modo di capire ciò che accade una volta che la Corte ha dichiarato invalida una decisione della Pubblica Amministrazione: non ci sono dati che indichino come le diverse situazioni si siano evolute, né sono previste procedure in base alle quali la Pubblica Amministrazione debba annotare quali provvedimenti abbiano fatto seguito a quelli annullati dai giudici, né esiste una figura istituzionale con il compito di monitoraggio. Questi problemi sono invece risolti in tutti i casi di competenza dell‟Ombudsman. Il controllo sistematico e programmato consente infatti di analizzare da vicino il comportamento dell‟Amministrazione, in risposta alle raccomandazioni formali, ma anche alle sollecitazioni informali ricevute.
Di speciale importanza appare inoltre il ruolo che ha avuto l‟Ombudsman nello stimolare l‟istituzione di uffici per la gestione delle doglianze all‟interno dei singoli Dipartimenti amministrativi.254 Molti di questi uffici, tra i quali ve ne sono alcuni finanziati adeguatamente e con personale qualificato, gestiscono una quantità di doglianze in proporzione pari a quella dell‟Ombudsman.
Il ruolo dell‟Ombudsman appare quindi molto più ampio e importante di quanto comunemente si pensi o appaia all‟esterno.
253 Creyke and McMillan, Judicial Review Outcomes – An empirical Study, in AJ Admin L 11,
2004, 82.
254 Administrative Review Council, Internal Review of Agency decision making, report n. 44 (2000),
L'Ombudsman del Commonwealth si occupa anche di materie molto delicate, riguardanti ad es. la protezione degli informatori di polizia e la libertà dell'informazione. Da un lato, l'ufficio dell'Ombudsman è stato infatti incluso tra quelle Autorità, previste dalla legge, che possono venire a conoscenza di informazioni riservate, oggetto delle confidenze degli informatori.255 Dall'altro lato, la legge sulla libertà dell'informazione attribuisce all'Ombudsman il ruolo di gestire le doglianze dei cittadini che si siano visti rifiutare informazioni dalla P.A.256
Ancora, di fondamentale importanza risulta la normativa anti-terrorismo, nella quale è previsto che, per bilanciare l‟aumento dei poteri di polizia, divenuti particolarmente limitativi della libertà personale, sia fatto salvo il diritto di ricorrere all'Ombudsman.257 Sul punto, ci si domanda se la normativa abbia introdotto dei limiti alla competenza delle Corti per quanto concerne la materia delle detenzioni personali, oppure se vi siano delle restrizioni al diritto degli avvocati circa l‟accesso a quelle strutture protette. Ebbene per ciò che rileva in questa sede è utile sottolineare che, in questi ambiti, il legislatore ha ritenuto sufficiente la garanzia offerta dal lavoro dell‟Ombudsman e dell‟Ispettore Generale della Sicurezza, affidando ad entrambi il controllo delle attività della Polizia (non bisogna
255 Il provvedimento normativo è il S 13 del Public Interest Disclosure Act 1994 (Canberra).
256 Da questo punto di vista, si può notare una somiglianza con il Difensore civico italiano – a cui la
legge attribuisce specifici compiti in tema di diritti di accesso. V. Freedom of Information Act 1982 (Cth) s 57. Questa legge originariamente prevedeva un compito più ampio per l'Ombudsman, che includeva anche un suo ruolo – quasi di ausilio del cittadino – nel processo giurisdizionale. Questa funzione non venne poi implementata e quindi venne cancellata dal testo finale, su proposta dello stesso Ombudsman, in quanto non erano state previste delle apposite risorse per tale scopo. La libertà di informazione è sempre stato un tema caro all'Ombudsman, al quale infatti sono state dedicate più di una investigazione iniziata d'ufficio, contro le inefficienze della Pubblica Amministrazione. V. Commonwealth Ombudsman, Needs to Know: Own Motion Investigation into the Administration of the Freedom of Information Act 1982 in Commonwealth Agencies (1999), in www.ombudsman.gov.au.
257 Australian Security Intelligence Organisation 1979 (Cth) div. 3, ss 34E e 34F dove si legge del
dimenticare che l‟Ombudsman del Commonwealth ha anche questa funzione) e di quelle dell‟Ente australiano che gestisce i servizi di intelligence.258
Queste funzioni appaiono certamente distanti dall‟iniziale concezione dell‟Ombudsman, tanto che impongono di riconsiderarne l‟importanza. La tradizionale teoria della separazione dei poteri, infatti, non riesce a collocare una doverosa collocazione la figura dell‟Ombudsman nell‟organizzazione dello Stato democratico. Con la creazione di questa figura, la dottrina australiana non ha di certo inteso porre in discussione il ruolo del potere giudiziario, insostituibile baluardo di uno Stato di diritto, ma ha riconosciuto l‟esistenza di molte aree, che sono appena interessate dal lavoro delle Corti, ma sono quotidianamente controllate da organismi di supervisione e di controllo vigilanza. Si pensi, ad esempio, ai processi decisionali seguiti dall‟Autorità pubblica Centrelink (che provvede al pagamento di somme di denaro da parte di vari Dipartimenti del Commonwealth che si occupano di servizi sociali, ad es. famiglia, esigenze abitative, disoccupazione, indigeni ecc…), che prende decisioni sempre di maggior importanza.259 Come accennato in precedenza, la teoria della separazione dei poteri risulta superata dal riconoscimento di un organismo che mira a garantire i cittadini da un‟azione arbitraria dell‟Amministrazione, attraverso un procedimento continuo e informale che la obbliga a rendere costantemente conto della sua azione.
Sembra quindi che la progressiva espansione dell‟attività amministrativa e la presenza di poteri sempre più penetranti della P.A. abbiano portato naturalmente alla creazione di Enti che controbilanciano questi poteri, attraverso l‟uso di controlli
258 Ad esempio, funzionari dell‟ispettorato generale visitano regolarmente le strutture carcerarie,
visionando i mandati di cattura e indagando sulle condizioni dei detenuti.
che garantiscono la funzionalizzazione del potere stesso all‟interesse generale, evitando l‟arbitrio.
La nascita e l‟evoluzione di questi Enti di garanzia è stata di certo sottovalutata nel corso del tempo, ma pare che finalmente sia giunto il momento di un riconoscimento della loro importanza. Per anni si è continuato a pensare all‟Ombudsman come all‟istituzione che gestisce piccole doglianze senza rilevanza, quando invece tale istituzione – assieme ad altri organismi – rappresenta uno strumento di tutela di cui i cittadini, ma anche la P.A. stessa, non possono più fare a meno in quanto profondamente radicati nel sistema amministrativo con funzioni di controllo e supervisione. Secondo il più autorevole sostenitore di questa tesi, solamente dopo aver ufficialmente riconosciuto questo nuovo sistema di controllo sul potere esecutivo si potrà ripensare l‟organizzazione dello Stato e dotare questi Enti delle appropriate funzioni, compiti, finanziamento, poteri.260