Capitolo III. Il funzionamento del Difensore civico regionale
3. Il procedimento e l‟organizzazione dell‟ufficio
La legittimazione a richiedere l‟intervento del Difensore è ampliata al massimo e l‟elencazione dei vari soggetti (cittadini, stranieri, Enti esponenziali…) assume un significato meramente esemplificativo. In ogni caso, anche se si dovesse ritenere tassativo l‟elenco - e quindi considerare un‟istanza priva di legittimazione - il Difensore civico potrebbe attivarsi d‟ufficio, laddove ritenesse quella notizia meritevole di approfondimento.
L‟istanza deve essere presentata per iscritto o verbalizzata nell‟ufficio in cui è stata proposta oralmente. Il Difensore civico prende in considerazione l‟istanza nel caso in cui questa riguardi inefficienze amministrative che rientrano nella sua competenza, ed effettua una valutazione preliminare e sommaria circa la fondatezza delle pretesa, quindi esercita i poteri istruttori, richiedendo all‟Amministrazione ogni informazione e chiarimento che appaiono necessari. Il procedimento può arrestarsi anche in questa fase, quando emerge anche a prima vista che l‟azione amministrativa è stata regolarmente svolta e che il problema portato all‟attenzione del Difensore civico riguarda una non completa comprensione degli eventi da parte del ricorrente, o da un difetto di comunicazione tra questi e gli uffici pubblici.
Di regola, quando da un primo esame la situazione appare illegittima o irregolare, il Difensore civico approfondisce l‟indagine rivolgendosi al responsabile del procedimento, al quale può chiedere ulteriori accertamenti. Nell‟ambito dell‟istruttoria, le Amministrazioni non possono opporre il segreto d‟ufficio alle richieste del Difensore civico, il quale però è tenuto a non divulgare tali notizie.
Le leggi regionali più datate contemplano la possibilità che al termine dell‟istruttoria non accada nulla, e che il Difensore civico si limiti a dare risposta
motivata alle istanze presentate.138 Nelle leggi regionali più recenti, invece, è previsto che il Difensore civico formuli dei rilievi che, se non recepiti dall‟Amministrazione, obbligano la stessa a motivare il proprio dissenso.139 Al di là di questa previsione, le osservazioni finali del Difensore civico non hanno forza cogente e le sue raccomandazioni sono prive del carattere decisorio, dal momento che si basano solamente sulla autorevolezza della persona che le emette e della carica che rappresenta. Come sopra accennato, vale il principio in base al quale, quando più persone sono al corrente del fatto che la P.A. non ha seguito le indicazioni del Difensore civico, la pressione sociale sull‟Amministrazione dovrebbe essere maggiore. In questi casi, pertanto, diviene più probabile che la P.A. dia seguito ai consigli ricevuti poiché diversamente dovrebbe sopportare le conseguenze dell‟inerzia in termini di impopolarità, i cui effetti si sconteranno al momento delle elezioni. Per questa ragione, il Difensore civico può dare adeguata pubblicità alle proprie pratiche ed è tenuto ad inviare un rapporto annuale agli organi di vertice della Regione (Presidente del Consiglio regionale e Presidente della Giunta regionale) in merito alla attività svolta, elencando anche le proposte per migliorare la qualità del servizio.140
Il procedimento appare così de-strutturato, totalmente privo di formalità, nonché di obblighi, oneri o forme di controllo a carico del Difensore civico.
138 Art. 8, L. R. Veneto n. 28 del 1988.
139 Art. 4, L. R. Emilia n. 25 del 2003; art. 4 L.R. Umbria, n. 30 del 2007. Sulla necessità che la P.A.
consideri espressamente le osservazioni del Difensore civico, a pena di illegittimità per eccesso di potere, v. par. successivo.
Per quanto concerne l‟organizzazione del lavoro, naturalmente ogni Difensore civico può decidere come meglio regolare le attività del suo ufficio.141
Un esempio virtuoso di organizzazione è offerto dal Difensore civico del Piemonte, che ha adottato un regolamento interno al fine di individuare dei tempi definiti per la definizione delle pratiche.142 Questo documento risulta molto interessante perché impone al funzionario di ricondurre ogni questione che viene trattata in una specifica tipologia, all‟interno della classificazione che segue: omissione di atti obbligatori per legge, irregolarità amministrative, ingiustizia, discriminazione, abuso di potere, mancanza di risposta, rifiuto di accesso all‟informazione, ritardo ingiustificato, carenza nell‟attuazione dei diritti fondamentali delle persone ed Enti, carente comunicazione e asimmetria informativa.143 Ad ogni tipologia corrisponde una metodologia di intervento che prevede diverse azioni, da attuare in modo flessibile tenendo conto del caso concreto.144
In Piemonte, inoltre, il Difensore civico ha ampliato le modalità di comunicazione tra il suo ufficio e cittadini, predisponendo un sito web che - oltre a contenere tutte le informazioni utili sulla difesa civica – consente al cittadino di inoltrare istanze attraverso la via telematica.
141 Di seguito si prende in considerazione l‟organizzazione di un Difensore civico in particolare,
affinchè risulti più chiara la comparazione con l‟Ombudsman del Commonwealth. Essendo necessario operare una scelta tra i molti Difensori civici, si è preferito il Difensore civico del Piemonte, che può essere considerato un modello avanzato di difesa civica regionale, per le ragioni che vedremo.
142 Relazione Difensore civico Piemonte, 2010, 31, in www.consiglioregionale.piemonte.it.
143 Questo modo di procedere, mediante classificazione, è adottato anche dall‟Ombudsman del
Commonwealth. V. le categorie di administrative deficiency nel cap. VII, par. 6.
144 Così vengono indicati i comportamenti che meglio potrebbero adattarsi alla fattispecie concreta,
come ad es. la convocazione del cittadino e del responsabile del procedimento nel caso di una conciliazione, oppure la predisposizione di modelli informativi chiari, nel caso di omissione di informazioni.
Il Difensore civico del Piemonte ha previsto un calendario di trasferte per essere vicino, anche fisicamente, ai cittadini che non risiedono a Torino, utilizzando allo scopo gli uffici regionali per le relazioni con il pubblico (U.R.P.), dislocati nel territorio.145 A seguito della recente abrogazione della figura del Difensore civico comunale ad opera della legge n. 191 del 2009 (finanziaria del 2010), la difesa civica in Piemonte si è trovata sguarnita, anche in ragione dell‟assenza del Difensore in alcune Province.146 Per questo, il Difensore civico regionale si è accordato con i Sindaci dei Comuni per svolgere in via sussidiaria le attività che prima erano svolte a livello di difesa civica comunale.
Il Difensore civico del Piemonte si è mostrato attento ai cambiamenti che sono avvenuti in Europa, cercando di tradurre a livello regionale le iniziative del Mediatore Europeo. Così, sulla falsa riga del Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni e del Codice europeo di buona condotta amministrativa, il Difensore civico del Piemonte ha sancito per i suoi funzionari il rispetto di alcune regole deontologiche nell‟esercizio delle loro funzioni.147 In quel documento, il Difensore civico ha fissato alcuni principi, alcuni dei quali persino ridondanti – quali ad es. l‟indipendenza, l‟autonomia e l‟assenza di discriminazione – ma altri per un certo verso innovativi – quali ad es. l‟operosità, la cortesia e il dovere di indirizzo ed informazione al cittadino circa le possibilità alternative di risoluzione del problema.148 In questo modo, pare che il Difensore
145 L‟Ombudsman del Commonwealth ha compiuto una scelta simile, aprendo delle sedi distaccate
in ogni centro abitato importante dell‟Australia. V. cap. IV, par. 3.
146 In Piemonte, le Province di Alessandria, Cuneo e Verbano-Cusio-Ossola non si sono dotate di un
Difensore civico.
147 Tutti i documenti di matrice europea possono trovarsi su www.ombudsman.europa.eu, mentre le
Regole deontologiche dell‟Ufficio del Difensore civico della Regione Piemonte sono contenute in un documento pubblicato in Il Difensore civico, 2010, collana Tascabile di Palazzo Lascaris, rinvenibile in www.consiglioregionale.piemonte.it/pubblicazioni/tascabili/Difensore_civico.
civico piemontese si ponga nella stessa direzione di quanto sostenuto a livello europeo – e come vedremo anche in Australia – circa la necessità di lavorare con personale specializzato non solo nel campo del diritto amministrativo, ma addestrato a svolgere compiti particolari che non sono comuni a tutti gli uffici della P.A. I funzionari che lavorano nell‟ufficio del Difensore civico non sono chiamati solo ad avere quella sensibilità propria di chi ha a che fare con il pubblico, ma anche quella propensione a ricercare una soluzione al problema presentato, in modo da trovare il punto di incontro tra il cittadino e l‟Amministrazione.
Questa particolare attitudine, di ricercare un punto d‟incontro, non vale solamente tra il privato e la P.A., ma anche tra diverse Amministrazioni. Come esempio si può citare l‟attività di mediazione compiuta dal Difensore civico del Piemonte tra l‟Associazione della Proprietà Edilizia della Provincia di Torino e il Comune di Torino, che ha consentito di trovare un‟interpretazione in tema di tassazione COSAP (canone per l‟occupazione permanente di spazi e aeree pubbliche) delle intercapedini, poi applicata a tutti i condominii della città di Torino.149