Gli interventi del Governo: uno sguardo d’insieme

Nel corso dell’ultimo anno, l’ASviS ha monitorato con continuità gli interventi normativi che si sono succeduti attraverso provvedimenti ordinari, come la Legge di Bilancio, e straordinari, come il Decreto “Clima” e i Decreti-Legge adottati per fronteggiare la crisi indotta dalla pandemia. Se il Rapporto “La Legge di Bilancio 2020 e lo sviluppo sostenibile”, pubblicato il 26 febbraio, contiene l’analisi dettagliata del provvedimento alla luce dei 17 SDGs, in occasione dell’adozione dei De-creti Legge “Cura Italia”, “Liquidità” e “Rilancio”, i singoli interventi sono stati analizzati sia rispetto a tale chiave interpretativa, sia utilizzando uno schema di classificazione delle politiche svilup-pato dal Joint Research Center (JRC) della Com-missione europea, in base al fatto che esse prevengano shock futuri, preparino a tali shock, proteggono da essi, promuovano e trasformino il sistema socioeconomico.

Prima di analizzare l’impatto della legislazione sui singoli Goal, vediamo una sintesi, in ordine crono-logico, dei principali provvedimenti adottati dal Governo negli ultimi dodici mesi:

• Decreto “Clima”: a ottobre 2019 il Governo ha presentato il Decreto-Legge n. 111/2019, con-vertito dal Parlamento a dicembre con rile-vanti modifiche. Il Decreto contiene una norma per la futura approvazione di un programma strategico nazionale per il contrasto ai cambia-menti climatici e il miglioramento della qualità dell’aria, e alcune disposizioni, soprattutto di carattere sperimentale, in materia di trasporto sostenibile, di riforestazione urbana, di zone economiche ambientali, di bonifiche e di ridu-zione dell’uso della plastica, in particolare nel commercio al dettaglio. Di particolare rilievo risulta, a partire dal 1° gennaio 2021, il cam-biamento di denominazione del CIPE, il Comi-tato interministeriale per la programmazione economica, in CIPESS, Comitato interministe-riale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile, cambiamento che acco-glie una proposta avanzata dall’ASviS sin dalla sua istituzione.

• Legge di Bilancio 2020: con questo intervento il Governo ha mostrato una chiara disconti-nuità rispetto al passato, con un significativo cambio di impostazione a favore dello sviluppo

sostenibile, in coerenza con le sue linee pro-grammatiche e di quelle definite a livello eu-ropeo, mentre la parte più consistente delle risorse stanziate è stata destinata alla steri-lizzazione delle clausole di salvaguardia e del connesso aumento dell’Iva, evitando così una forte crescita della pressione fiscale, che avrebbe anche comportato effetti negativi sulle disuguaglianze, molte disposizioni risul-tano specificamente finalizzate allo sviluppo sostenibile (recependo diverse proposte del-l’ASviS): dal legame tra incentivi per “Indu-stria 4.0” e quelli per l’economia circolare, al varo di un Green New Deal italiano, all’impe-gno per la mobilità sostenibile e quello per l’innovazione, alla lotta alle disuguaglianze di genere e l’attenzione ai problemi abitativi e delle periferie. Al contempo, la Legge di Bi-lancio mostrava alcune mancanze segnalate dall’Alleanza, ad esempio in tema di tutela della biodiversità, e insufficienze in termini di assegnazione di risorse, come nei settori del-l’istruzione, della cooperazione allo sviluppo e dell’occupazione giovanile, soprattutto te-nuto conto dei 21 Target che sono in scadenza al 2020.

• Relazione BES: in continuità con questo cam-bio di passo, a febbraio 2020, il Governo ha presentato la terza Relazione al Parlamento sull’andamento degli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES) per il triennio 2020-2022, alla luce della Legge di Bilancio appro-vata a dicembre. La Relazione 2020 appare ben più completa e approfondita delle precedenti: ad esempio, viene presentato uno schema che lega le principali misure contenute nella Legge di Bilancio alle varie dimensioni del BES, guendo una metodologia analoga a quella se-guita dall’ASviS per ciò che concerne gli SDGs; • Piano Sud 2030: si tratta di un importante programma strategico per il rilancio del Mez-zogiorno e del Paese basato sull’uso delle ri-sorse della programmazione europea 2014-2020 non ancora impegnate. Il Piano con-tiene numerose proposte, che vengono presen-tate anche utilizzando come riferimento gli SDGs e i relativi Target dell’Agenda 2030; • Decreto “Cura Italia”: il primo Decreto

appro-vato a pochi giorni dalla conclamata diffusione della pandemia è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 17 marzo 2020 (DL n. 18/2020 con-vertito in L. n. 27/2020) e si è concentrato su

misure per proteggere il Paese dagli effetti più immediati della crisi. La maggior parte delle norme contenute nel Decreto hanno riguardato il potenziamento del sistema sanitario e la tu-tela di imprese e lavoratori maggiormente col-piti dal lockdown e a maggior rischio di contagio. In particolare, sono presenti norme di sostegno al reddito e al lavoro, welfare e ammortizzatori sociali, liquidità per famiglie e imprese, sospensione e rinvio di tasse e impo-ste, incentivi alle attività produttive, sempli-ficazioni, assunzioni e investimenti nella P.A. • Decreto “Liquidità”: in questo Decreto-Legge,

pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 28 aprile 2020 (DL n. 23/2020 convertito in L. 40/2020), l’attenzione del Governo si è concentrata sul sostegno economico alle imprese e ai lavora-tori. In particolare, sono state introdotte im-portanti misure di accesso al credito per le imprese fino alla fine dell’anno, pari a 200 mi-liardi forniti da SACE S.p.A., di cui almeno il 15% destinato alle piccole imprese e l’esten-sione del Fondo di Garanzia per PMI, le cui co-perture sono state concesse a titolo gratuito; • Decreto “Rilancio”: si tratta del più corposo

intervento governativo (55 miliardi di euro). Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 19 maggio 2020 (DL n. 34/2020 convertito in L. n. 77/2020), ha rifinanziato molte delle misure del “Cura Italia” e previsto nuovi interventi per famiglie, lavoratori e aziende per uscire dalla crisi economica. In particolare, accanto alle ul-teriori misure per rafforzare il sistema sanita-rio e per la gestione dell’emergenza, sono presenti: disposizioni per garantire liquidità e sostegno alle imprese colpite dall’emergenza COVID-19, con contributi a fondo perduto, strumenti per rafforzamento patrimoniale, bonus e sgravi fiscali; misure volte a sostenere direttamente o indirettamente il reddito di fa-miglie e lavoratori, tra cui il Reddito di Emer-genza proposto dall’ASviS e dal ForumDD20, il rifinanziamento della Cassa integrazione e il sostegno ai settori meno toccati dai precedenti decreti (turismo, spettacolo); disposizioni fi-scali, tra le quali il differimento di diverse sca-denze e l’introduzione dell’Ecobonus e del Sismabonus;

• Decreto “Semplificazioni”: pubblicato in Gaz-zetta Ufficiale il 16 luglio 2020 (DL n. 76/2020, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120), il Decreto ha l’ambizione di favorire la

sempli-ficazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi, eliminare e velocizzare adem-pimenti burocratici, digitalizzare la pubblica amministrazione, sostenere l’economia verde e le attività di impresa. Il Decreto si concentra su quattro ambiti di intervento: semplificazioni in materia di contratti pubblici ed edilizia; semplificazioni procedimentali e responsabilità dei dipendenti pubblici; misure di semplifica-zione per il sostegno e la diffusione dell’ammi-nistrazione digitale; semplificazioni in materia di attività di impresa, ambiente e green economy. Particolarmente positivi sono gli interventi volti a promuovere l’innovazione tecnologica, tra cui la digitalizzazione della P.A., la diffusione dello SPID e della Carta d’identità digitale, l’avvio della Piattaforma Digitale Nazionale Dati, al fine di conseguire la piena interoperabilità tra sistemi informativi delle amministrazioni pub-bliche. Per quanto riguarda la Valutazione d’Impatto Ambientale e la semplificazione dei procedimenti autorizzativi di green

eco-nomy e fonti rinnovabili, il Decreto introduce

novità positive, anche se rimane sempre il ri-schio che possa comportare l’aumento di fe-nomeni corruttivi e di abusi, con ricadute negative su ambiti importanti dell’Agenda 2030, come il consumo del suolo e i rischi di tipo idrogeologico.

• Decreto “Agosto”: il Decreto-Legge (DL n. 104/2020), pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 14 agosto 2020, ha introdotto diverse misure di proroga dei sostegni all’economia introdotti in precedenza, concentrandosi su mercato del lavoro, disoccupazione, scadenze fiscali e Red-dito di Emergenza. La Cassa integrazione è stata prorogata di altre 18 settimane, con con-tributi pari al 9% o al 18% a seconda del calo di fatturato. È stato prorogato il divieto dei licen-ziamenti, esteso alle aziende che beneficiano della Cassa integrazione o degli sgravi contri-butivi. Anche il Reddito di Emergenza è stato prorogato con modifiche, prevedendo un asse-gno una tantum tra i 400 e gli 800 euro per le famiglie. Diverse scadenze fiscali sono state spostate al 2021, tra cui il pagamento del 50% delle ritenute Irpef, dell’Iva e dei contributi INPS. Per aiutare il settore del turismo, le im-prese costrette a chiudere sono state esone-rate dal versamento della seconda rata IMU. Infine, diversi fondi già previsti per sostenere la crescita economica sono stati rinforzati, tra cui il Fondo salva-imprese, i contratti di

svi-luppo, il Fondo Coop, i progetti tecnologici di interesse europeo e i voucher consulenza al manager dell’innovazione.

Parallelamente, il Governo ha assunto una serie di iniziative finalizzate alla programmazione di medio termine, anche ai fini della preparazione del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR): • Comitato di Esperti in materia economica e

sociale: il 10 aprile il Presidente del Consiglio

dei Ministri, allo scopo di impostare la cosid-detta “fase 2”, ha istituito un Comitato di esperti guidato dal manager Vittorio Colao, con il compito di elaborare e proporre misure necessarie a fronteggiare l’emergenza e per una ripresa graduale nei diversi settori delle attività sociali, economiche e produttive. Dopo un primo contributo finalizzato a definire una metodologia per la “riapertura” dei diversi settori produttivi in funzione dell’evoluzione dell’emergenza sanitaria, a giugno il Comitato ha consegnato al Governo un ampio Rapporto intitolato “Iniziative per il Rilancio - Italia 2020 - 2022”, accompagnato da 102 schede di approfondimento.

Gli interventi proposti sono ripartiti in sei ambiti di intervento per creare un’Italia più forte, più resiliente e più equa, in primo luogo superando le disuguaglianze di genere: imprese e lavoro, per fungere da motore dell’economia; infra-strutture e ambiente come volano del rilancio; turismo, arte e cultura come brand del Paese; una Pubblica Amministrazione alleata di citta-dini e imprese; istruzione, ricerca e competenze come fattori chiave dello sviluppo; individui e famiglie in una società più inclusiva e equa. Tra le proposte avanzate, si segnalano il rinvio del saldo delle imposte del 2019 e l’acconto per il 2020, il rinnovo in deroga dei contratti a tempo determinato per il 2020, l’assistenza fiscale al turismo, la digitalizzazione dei servizi della P.A., il reshoring di imprese ad alto valore aggiunto, maggiori sforzi per colmare il divario digitale, potenziando le infrastrutture necessarie a con-nettere tutto il Paese, oltre a chiari riferimenti all’Agenda 2030, con particolare attenzione alla promozione della green economy e il con-trasto al dissesto idrogeologico. Utilizzando il framework del JRC sopra citato, risulta che delle 102 schede proposte dal Comitato di Esperti, 47 sono di Promozione, 42 di Trasfor-mazione, 7 di Protezione, 5 di Preparazione e 1 di Prevenzione.

• Stati Generali dell’economia: su iniziativa del Presidente del Consiglio dei Ministri, dal 13 al 20 giugno, si è svolta un’ampia consultazione della società civile nazionale (compresa l’ASviS) allo scopo di raccogliere stimoli e sug-gerimenti per l’elaborazione del Piano per il ri-lancio del sistema economico. Come illustrato nel corso degli Stati Generali, il Piano sarà co-struito intorno a tre linee strategiche: moder-nizzazione del Paese; transizione ecologica; inclusione sociale, territoriale e parità di ge-nere. Queste linee strategiche verranno at-tuate attraverso nove direttrici di intervento: un Paese completamente digitale; un Paese con infrastrutture sicure ed efficienti; un Paese più verde e sostenibile; un tessuto eco-nomico più competitivo e resiliente; un piano integrato di sostegno alle filiere produttive; una Pubblica Amministrazione al servizio dei cittadini e delle imprese; maggiori investi-menti in ricerca e formazione; un’Italia più equa e inclusiva; un ordinamento giuridico più moderno ed efficiente.

• DEF-PNR 2020: il Piano Nazionale di Riforma 2020 è stato presentato solo il 9 luglio a causa della crisi sanitaria e contiene diverse indica-zioni strategiche relative ai possibili contenuti del “Piano di ripresa e resilienza” che il Go-verno intende presentare all’Unione europea a metà ottobre. Nella prima parte del docu-mento vengono specificate le linee di azione relative alle nove direttrici di intervento, det-tagliando quanto illustrato negli Stati Generali. Il PNR contiene anche un capitolo - in verità alquanto insoddisfacente e totalmente sgan-ciato dai contenuti del resto del documento-dedicato all’incrocio tra le aree prioritarie del-l’agenda di Governo e gli SDGs.

Complessivamente, gli interventi adottati dal Governo hanno rappresentato un imponente sforzo, sia sul piano normativo sia su quello fi-nanziario. Si deve registrare tuttavia una scarsa attenzione rivolta ad alcuni temi chiave del-l’Agenda 2030, come le disuguaglianze di ge-nere e l’ambiente. In generale, nei primi tre

decreti mancano riferimenti al nuovo percorso in-trapreso dalla Commissione europea improntato sul Green New Deal, che dovrebbe rappresentare la strada per il raggiungimento degli SDGs. Dall’analisi dei vari interventi sulla base dei 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile emerge come

l’azione politica si sia maggiormente focalizzata

sul Goal 3 (Salute), sul Goal 8 (Condizione eco-nomica e occupazionale), sul Goal 9 (Innova-zione), con numerose misure che vanno nella

direzione di offrire un sostegno sanitario/assisten-ziale alla popolazione, sostenere l’occupazione e in generale la tenuta dell’economia italiana, e sul

Goal 16 (Pace, giustizia e istituzioni solide) per gli

aspetti di semplificazione amministrativa e di au-mento dell’efficienza dell’azione della P.A. Si nota anche una marcata attenzione al Goal 11 (Città e comunità sostenibili), con l’obiettivo di poten-ziare il ruolo delle comunità locali in quanto “isti-tuzioni” maggiormente vicine ai bisogni della popolazione.

L’ASviS ha esaminato i contenuti dei vari decreti anche utilizzando il framework concettuale ela-borato dal Joint Research Center (JRC) descritto nel Capitolo 1 al fine sviluppare e diffondere una cultura di resilienza che metta al riparo cittadini, imprese e istituzioni stesse da futuri shock siste-mici. Il framework inquadra le politiche pubbliche in cinque categorie: misure di “prevenzione”, mi-rate a ridurre l’incidenza e le dimensioni degli shock, e nella migliore delle ipotesi, a prevenirle del tutto; misure di “preparazione”, mirate a creare contingenze per affrontare al meglio le crisi che non possono essere prevenute; misure di “protezione”, che devono mitigare gli effetti di shock in atto; misure di “promozione”, che ser-vono ad accrescere la capacità trasformativa e la flessibilità necessarie per affrontare shock violenti e prolungati; misure di “trasformazione”, per cambiare il sistema mettendolo in grado di affron-tare le sfide future.

Complessivamente, nei cinque decreti analiz-zati, 436 articoli (54%) sono orientati alla prote-zione, 158 (19%) alla promoprote-zione, 98 (12%) alla trasformazione, 73 (9%) alla preparazione, 43 (5%) alla prevenzione. Benché si tratti di

un’ana-lisi soltanto quantitativa, emerge con chiarezza il diverso peso assegnato ai vari provvedimenti: i de-creti governativi hanno avuto come priorità la pro-tezione immediata dagli effetti peggiori della crisi, prevedendo soltanto alcune disposizioni finalizzate a creare nel nostro Paese una “resilienza trasfor-mativa”. Inoltre, a fronte dell’impatto negativo della crisi su numerosi SDGs, si deve evidenziare come i numerosi interventi di emergenza

adot-tati fino ad agosto 2020 abbiano guardato so-prattutto alla ripresa economica e sociale nel breve periodo senza investire su un futuro del nostro Paese più sostenibile e resiliente.

Tavola 3 - Classificazione degli interventi previsti dai provvedimenti legislativi legati all’emergenza COVID-19 secondo i 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 (valori assoluti e percentuali)

“Cura Italia” “Liquidità” “Rilancio” “Semplificazioni” “Agosto” TOTALE SDG1 19 (9%) 3 (4%) 33 (4%) 0 (0%) 14 (6%) 69

Obiettivi di sviluppo sostenibile Provvedimento SDG2 4 (2%) 1 (1%) 12 (1%) 0 (0%) 3 (1%) 20 SDG3 33 (16%) 10 (14%) 53 (6%) 1 (1%) 11 (5%) 108 SDG4 4 (2%) 0 (0%) 20 (2%) 1 (1%) 6 (3%) 31 SDG5 1 (0%) 0 (0%) 1 (0%) 0 (0%) 2 (1%) 4 SDG6 0 (0%) 1 (1%) 0 (0%) 0 (0%) 0 (0%) 1 SDG7 0 (0%) 1 (1%) 8 (1%) 6 (4%) 3 (1%) 18 SDG8 61 (30%) 18 (26%) 153 (19%) 2 (1%) 53 (23%) 287 SDG9 25 (12%) 15 (22%) 102 (12%) 44 (32%) 45 (20%) 231 SDG10 19 (9%) 3 (4%) 28 (3%) 2 (1%) 16 (7%) 68 SDG11 1 (0%) 1 (1%) 40 (5%) 7 (5%) 26 (12%) 75 SDG12 5 (2%) 0 (0%) 15 (2%) 3 (2%) 1 (0%) 24 SDG13 0 (0%) 0 (0%) 7 (1%) 2 (1%) 4 (2%) 13 SDG14 1 (0%) 0 (0%) 1 (0%) 3 (2%) 0 (0%) 5 SDG15 0 (0%) 0 (0%) 2 (0%) 8 (6%) 1 (0%) 11 SDG16 27 (13%) 15 (22%) 72 (9%) 57 (42%) 41 (18%) 212 SDG17 2 (1%) 1 (1%) 7 (1%) 0 (0%) 0 (0%) 10 TOTALE 202 69 554 136 226 1,187 0 50 100 150 200 250 300 350 SDG1 SDG2 SDG3 SDG4 SDG5 SDG6 SDG7 SDG8 SDG9 SDG10 SDG11 SDG12 SDG13 SDG14 SDG15 SDG16 SDG17 SCONFIGGERE LA POVERTÀ SCONFIGGERE LA FAME SALUTE E BENESSERE ISTRUZIONE DI QUALITÀ PARITÀ DI GENERE ACQUA PULITA E SERVIZI IGIENICO-SANITARI ENERGIA PULITA E ACCESSIBILE LAVORO DIGNITOSO E CRESCITA ECONOMICA IMPRESE, INNOVAZIONE E INFRASTRUTTURE RIDURRE LE DISUGUAGLIANZE CITTÀ E COMUNITÀ SOSTENIBILI CONSUMO E PRODUZIONE RESPONSABILI LOTTA CONTRO IL CAMBIAMENTO CLIMATICO VITA SOTT’ACQUA VITA SULLA TERRA PACE, GIUSTIZIA E ISTITUZIONI SOLIDE PARTNERSHIP PER GLI OBIETTIVI Figura 5 - Classificazione degli interventi previsti dai provvedimenti legislativi legati all’emergenza COVID-19 secondo i 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 (valori assoluti)

Tavola 4 - Classificazione degli interventi previsti dai provvedimenti legislativi legati all’emergenza COVID-19 secondo le categorie della “resilienza trasformativa” (valori assoluti e percentuali)

“Cura Italia” “Liquidità” “Rilancio” “Semplificazioni” “Agosto” TOTALE Prevenzione 0 (0%) 0 (0%) 21 (5%) 2 (2%) 20 (12%) 43 (5%) Preparazione 0 (0%) 0 (0%) 49 (13%) 11 (13%) 13 (8%) 73 (9%) Tipo di politica Provvedimento Protezione 119 (94%) 30 (73%) 214 (56%) 15 (17%) 58 (35%) 436 (54%) Promozione 8 (6%) 8 (20%) 81 (21%) 15 (17%) 46 (27%) 158 (19%) Trasformazione 0 (0%) 3 (7%) 20 (5%) 44 (51%) 31 (18%) 98 (12%) TOTALE 127 41 385 87 168 808 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Prevenzione Preparazione Protezione Promozione Trasformazione

Figura 6 - Classificazione degli interventi previsti dai provvedimenti legislativi legati all’emergenza COVID-19 secondo le categorie della “resilienza trasformativa” (valori assoluti e percentuali)