4. Le proposte dell’ASviS
4.3 Il “Piano nazionale di ripresa e resilienza”: un’occasione storica
per orientare le politiche pubbliche
a favore dello sviluppo sostenibile
La Commissione europea ha emanato le linee guida per la predisposizione dei PNRR, indicando in modo esplicito che gli Stati membri devono de-scrivere le principali sfide che intendono affron-tare e le modalità con cui saranno affrontate tramite il PNRR. In particolare, quattro sono gli obiettivi a cui i Piani devono contribuire:• promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione;
• rafforzare la resilienza economica e sociale e la capacità di adattamento;
• mitigare l’impatto sociale ed economico della crisi;
• sostenere le transizioni verde e digitale. Il PNRR deve comunque perseguire cambiamenti strutturali e duraturi, coerenti con un concetto ampio di investimento come formazione di capi-tale fisso nei settori del capicapi-tale umano e del ca-pitale naturale.
Con riferimento alla transizione ecologica, gli Stati membri devono spiegare - seguendo uno schema dettagliato - in che misura il singolo pro-getto contribuirà a realizzarla e in che modo ogni investimento e riforma contribuirà al-l’obiettivo di destinare il 37% del PNRR alla lotta alla crisi climatica. Inoltre, va indicato, in
detta-glio e sulla base di dati specifici, se e come le mi-sure pianificate rispettino il principio di “non arrecare danni significativi” alla sostenibilità am-bientale. Nell’illustrare quanto le misure proposte contribuiscono alla transizione verde, gli Stati membri devono:
• tenere conto, ove possibile, dei sei obiettivi climatici e ambientali definiti nel Regolamento 2020/852 (Regolamento sulla Tassonomia); • spiegare in che modo il progetto contribuirà al
raggiungimento dell’obiettivo climatico del-l’UE per il 2030 e della neutralità climatica entro il 2050;
• chiarire in che modo esso è in relazione con traguardi e obiettivi contenuti nel PNIEC.
Cruciale sarà la connessione tra riforme che si vogliono mettere in campo e i progetti per in-vestimenti specifici, tant’è vero che i governi
de-vono descrivere in dettaglio le interconnessioni e
le sinergie tra questi due elementi. In particolare, per ciò che concerne le riforme gli Stati membri devono fornire:
• un’analisi chiara e basata su dati concreti delle sfide affrontate e degli obiettivi della riforma;
• informazioni dettagliate su chi (imprese in nerale, PMI, settori specifici, popolazione ge-nerale, famiglie, studenti, lavoratori, ecc.) viene coinvolto dalla riforma;
• descrivere chiaramente come viene attuata la riforma e le amministrazioni - centrali e/o lo-cali - che saranno coinvolte, come si coordine-ranno tra loro e come verrà assicurata la corretta attuazione della riforma;
• una descrizione di come sono coinvolti gli stakeholder;
• informazioni sui principali impedimenti attesi e sulle relative strategie di soluzione;
• la tempistica dell’attuazione della riforma. Per gli investimenti, invece, gli Stati membri de-vono fornire:
• un’analisi chiara e basata su dati concreti delle sfide affrontate e degli obiettivi dell’in-vestimento;
• informazioni dettagliate su chi e/o cosa (ad esempio, capacità installata di elettrolizza-tori di idrogeno rinnovabile) è interessato dal-l’investimento;
• una descrizione di come l’investimento verrà attuato, facendo riferimento alla capacità am-ministrativa sia a livello centrale che locale, spiegando come i fondi saranno assorbiti in modo tempestivo e come verranno convogliati a livello subnazionale;
• la natura e l’entità dell’investimento, nonché la sua tempistica.
Il PNRR deve destinare almeno il 20% della spesa per la transizione digitale, cioè alla
trasforma-zione digitale dei settori economici o sociali (com-presa la pubblica amministrazione, la giustizia, il sistema sanitario e i servizi pubblici), allo scopo di migliorare non solo la competitività, ma anche la resilienza, l’agilità e la sicurezza delle aziende e degli attori pubblici, garantendo al contempo l’inclusività.
Inoltre, bisognerà indicare come le iniziative del PNRR sono coordinate con altri piani e inizia-tive, con speciale riferimento al Piano Nazio-nale Integrato Energia e Clima (PNIEC), nonché
LE RACCOMANDAZIONI SPECIFICHE ALL’ITALIA NELL’AMBITO DEL SEMESTRE
EUROPEO
Il Consiglio europeo del 20 luglio 2020 ha adottato le raccomandazioni che, nel quadro del Next Ge-neration EU, devono guidare, insieme agli obiettivi generali indicati dalla medesima iniziativa, il di-segno del PNRR:
1. attuare tutte le misure necessarie per affrontare efficacemente la pandemia e sostenere
l’eco-nomia e la successiva ripresa; quando le condizioni economiche lo consentano, perseguire politiche
di bilancio volte a conseguire posizioni di bilancio a medio termine prudenti e ad assicurare la so-stenibilità del debito, incrementando nel contempo gli investimenti; rafforzare la resilienza e la capacità del sistema sanitario per quanto riguarda gli operatori sanitari, i prodotti medici essenziali e le infrastrutture; migliorare il coordinamento tra autorità nazionali e regionali;
2. oltre a migliorare i processi di governance e i piani di preparazione alle crisi, le politiche
do-vrebbero puntare a colmare la carenza di investimenti pubblici nell’assistenza sanitaria. Nel
medio-lungo termine lo sviluppo di un piano strategico di investimenti sarà cruciale per migliorare la resilienza del sistema sanitario e garantire continuità nella prestazione di servizi accessibili; 3. fornire redditi sostitutivi e un accesso al sistema di protezione sociale adeguati, in particolare
per i lavoratori atipici; attenuare l’impatto della crisi sull’occupazione, anche mediante accordi per modalità di lavoro flessibile e sostegno attivo all’occupazione; rafforzare l’apprendimento a distanza e il miglioramento delle competenze, comprese quelle digitali;
4. gli ammortizzatori sociali dovrebbero essere rafforzati per garantire redditi sostitutivi adeguati, indipendentemente dallo status occupazionale dei lavoratori, in particolare di coloro che si trovano di fronte a carenze nell’accesso alla protezione sociale. Il rafforzamento del sostegno al reddito e del reddito sostitutivo è particolarmente pertinente per i lavoratori atipici e per le persone in si-tuazioni di vulnerabilità. è altresì fondamentale la prestazione di servizi per l’inclusione sociale e l’ingresso nel mercato del lavoro. Per il futuro, al fine di promuovere una ripresa sostenibile e in-clusiva, è fondamentale l’integrazione nel mercato del lavoro delle donne e dei giovani;
5. garantire l’effettiva attuazione delle misure volte a fornire liquidità all’economia reale, in par-ticolare alle piccole e medie imprese, alle imprese innovative e ai lavoratori autonomi, ed evitare ritardi nei pagamenti; anticipare i progetti di investimento pubblici maturi e promuovere gli inve-stimenti privati per favorire la ripresa economica; concentrare gli inveinve-stimenti sulla transizione verde e digitale, in particolare su una produzione e un uso puliti ed efficienti dell’energia, su ricerca e innovazione, sul trasporto pubblico sostenibile, sulla gestione dei rifiuti e delle risorse idriche e su un’infrastruttura digitale rafforzata per garantire la fornitura di servizi essenziali;
6. gli investimenti a favore della transizione verde saranno particolarmente rilevanti per sostenere
la ripresa e aumentare la resilienza futura. L’Italia è molto vulnerabile ai fenomeni meteorologici
estremi e alle catastrofi idrogeologiche, compresi la siccità e gli incendi boschivi. La trasformazione dell’Italia in un’economia climaticamente neutra necessiterà di consistenti investimenti pubblici e privati per un lungo periodo di tempo. Gli investimenti nell’ambito del Green Deal sono fondamen-tali anche per ridurre l’impatto sulla salute umana dell’inquinamento atmosferico delle città ita-liane, in particolare nel bacino del Po. I deficit infrastrutturali nell’ambito della gestione delle acque e dei rifiuti, in particolare nelle regioni meridionali, generano un impatto ambientale e sa-nitario che comporta costi considerevoli e una perdita di entrate per l’economia italiana. La resi-lienza ai cambiamenti climatici è importante per tutte le infrastrutture, anche quelle sanitarie, e ciò necessita di strategie di adattamento. Affrontare le sfide associate all’ambiente, ai rischi idro-geologici, le azioni per il clima, l’economia circolare e la trasformazione industriale, rappresenta un’opportunità per migliorare la produttività, evitando al contempo pratiche non sostenibili. Al tempo stesso, investire in questo tipo di progetti può contribuire a creare posti di lavoro e sostenere la ripresa post-crisi. Il lockdown ha messo anche in rilievo l’importanza di investire nella digitaliz-zazione dell’economia e ha dimostrato la centralità delle infrastrutture digitali;
i processi e le strutture istituiti a livello nazio-nale e regionazio-nale per garantire la complementa-rità e il coordinamento della gestione delle varie fonti di finanziamento dell’UE (compresi i
fondi per le politiche di coesione). Infine, vanno indicati:
• la metodologia che verrà adottata per moni-torare, attraverso indicatori adeguati già concordati o di nuova concezione, ogni spe-cifica componente del Piano e il suo grado di attuazione;
• i sistemi nazionali di gestione e controllo del-l’attuazione del Piano e gli organismi istituiti per garantire che gli obiettivi e gli stati di avanzamento individuati siano affidabili, non-ché l’applicazione dei principi di corretta ge-stione dei fondi (evitare il doppio finanziamento, frodi e corruzione, conflitti di interessi) durante tutto il Piano. A tale ri-guardo, va anche indicata la modalità di rac-colta dei dati sui beneficiari finali dei progetti o degli investimenti necessari per raggiungere gli obiettivi.
Per interloquire con i Paesi nella fase di prepara-zione e analisi del PNRR, la Commissione ha orga-nizzato una struttura ad-hoc alle dirette dipendenze della Presidente, composta da oltre 40 esperti sui diversi temi economici, sociali, am-bientali e istituzionali, cui si aggiungono le dire-zioni generali degli affari economici e delle riforme.
In conclusione, si tratta di una operazione estre-mamente complessa e ben strutturata, presidiata in forza dalla Commissione per assicurarsi che il processo che conduce alla formulazione dei Piani e i loro contenuti siano in piena coerenza con le linee politiche fissate dal Consiglio europeo e il carattere “storico” della sfida. Il nostro Paese deve saper rispondere a tale sfida non solo sul piano dei contenuti, ma anche su quello della go-vernance del processo. In particolare, quattro
ap-paiono le principali debolezze sulle quali le auto-rità italiane devono lavorare nei prossimi mesi e anni:
• la coerenza del disegno strategico per
realiz-zare l’Italia del 2030 in un’ottica di sviluppo sostenibile (visione);
• i contenuti dei progetti e delle riforme per cui si chiedono i fondi di Next Generation EU e la loro coerenza con gli interventi e le riforme finanziate a valere su altri fondi europei e su fondi nazionali (coerenza delle politiche); • il disegno delle relazioni tra le istituzioni
(na-zionali e territoriali) chiamate a programmare, eseguire e monitorare l’attuazione del PNRR (efficacia della governance);
• la costruzione di un sistema informativo
uni-tario che consenta di descrivere in modo
coe-rente e confrontabile, seguire nel tempo, e valutare l’impatto delle azioni previste non solo dal PNRR (trasparenza delle politiche). Su tutti questi aspetti, l’Italia appare storica-mente meno dotata rispetto ad altri Paesi in cui questi principi sono applicati da tempo nella pro-grammazione delle politiche pubbliche. Da questo punto di vista, lo sforzo straordinario che il Go-verno sta mettendo in campo per la formulazione del PNRR, peraltro nelle condizioni difficili impo-ste dall’emergenza sanitaria, va soimpo-stenuto da tutte le istituzioni e dalle diverse componenti della società assumendo un’ottica innovativa e dandosi una prospettiva temporale che vada al di là dei tempi di presentazione del Piano stesso.
In altri termini, il PNRR deve diventare l’occa-sione per far fare al nostro Paese un grande salto di qualità nell’impostazione, attuazione e valutazione dell’azione pubblica, a livello na-zionale, regionale e locale.
7. migliorare l’efficienza del sistema giudiziario e il funzionamento della pubblica
amministra-zione. Un’amministrazione pubblica efficace è cruciale per garantire che le misure adottate per
affrontare l’emergenza e sostenere la ripresa economica non siano rallentate nella loro attuazione. L’erogazione delle prestazioni sociali, le misure a sostegno della liquidità, l’anticipazione degli in-vestimenti, ecc. potrebbero non essere efficaci se ostacolate da impedimenti nel settore pubblico. L’efficacia nella prevenzione e nella repressione della corruzione può svolgere un ruolo importante nell’assicurare la ripresa dell’Italia dopo la crisi, così come la trasparenza nel settore pubblico e il rafforzamento dei controlli.
I SETTE “PROGETTI FARO” DELLA STRATEGIA EUROPEA 2021 PER LA
CRESCITA SOSTENIBILE
Nell’Analisi annuale della crescita sostenibile (ASGS) per il 2020 la Commissione ha lanciato una nuova strategia di crescita basata sul Green Deal europeo e sul concetto di sostenibilità competitiva, fondata su quattro pilastri: sostenibilità ambientale, produttività, equità e stabilità macroeconomica. Nel-l’ambito della Comunicazione di settembre sulla Strategia annuale per la crescita sostenibile 2021 (COM/2020/575 final), la Commissione ha identificato sette azioni alle quali i PNRR devono contribuire:
1. utilizzare più energia pulita (Power up): sostenere la costruzione e l’integrazione settoriale di
quasi il 40% dei 500 GW di generazione di energia rinnovabile necessaria entro il 2030, l’installazione di 6 GW di capacità di generazione elettrica da elettrolisi e la produzione e il trasporto di 1 milione di tonnellate di idrogeno rinnovabile attraverso l’Unione europea entro il 2025;
2. rinnovare (Renovate): entro il 2025, raddoppiare il tasso di ristrutturazione energetica degli edifici
pubblici e privati;
3. ricaricare e rifornire (Recharge and Refuel): entro il 2025 costruire uno dei tre milioni di punti di
ricarica necessari nel 2030 e metà delle 1000 stazioni di idrogeno necessarie per i sistemi di tra-sporto sostenibili, accessibili e intelligenti;
4. collegare (Connect): estendere rapidamente i servizi veloci a banda larga a tutte le regioni e a
tutte le famiglie, comprese le reti in fibra ottica e 5G, assicurando che entro il 2025 ci sia la più ampia copertura 5G ininterrotta possibile per tutte le aree;
5. modernizzare (Modernise): digitalizzare la pubblica amministrazione e i servizi pubblici, compresi
i sistemi giudiziari e sanitari, garantendo entro il 2025 la fornitura di un’identità digitale europea (e-ID) e che le pubbliche amministrazioni forniscano servizi digitali interoperabili, personalizzati e di facile utilizzo;
6. espandere (Scale-up): aumentare le capacità di cloud industriale europeo di dati e lo sviluppo dei
processori più potenti, all’avanguardia e sostenibili, raddoppiando entro il 2025 la produzione di semiconduttori in Europa, per produrre processori 10 volte più efficienti dal punto di vista energe-tico e per raddoppiare la quota di aziende europee che utilizzano servizi cloud avanzati e big data (dal 16% di oggi);
7. riqualificare e migliorare le competenze (reskill and upskill): adattare i sistemi d’istruzione per
promuovere le competenze digitali e la formazione scolastica e professionale per tutte le età, co-sicché entro il 2025 la quota di europei di età compresa tra 16 e 74 anni con competenze digitali di base raggiunga il 70%. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero garantire che la competenza digitale degli alunni migliori notevolmente al fine di ridurre al 15% la quota di studenti di 13-14 anni che ottengono risultati insufficienti in termini di alfabetizzazione informatica e informatica. Entro il 2025, almeno quattro diplomati degli istituti professionali su cinque dovrebbero essere impiegati e tre su cinque dovrebbero beneficiare di una formazione sul posto di lavoro.