La clausola di condizionalità all’occupazione di giovani e donne nel PNRR:
3. Quali prospettive di applicazione?
3.1. Il caso della deroga al 30% per il target donne
Questa affermazione appare particolarmente evidente in relazione alla deroga par-ziale per il target donne. Stante, infatti, l’ammissibilità alla deroga totale o parpar-ziale in caso di incidenza femminile settoriale inferiore al 25% del totale, di seguito si riporta-no due tabelle che ne evidenziariporta-no l’ampio campo di azione.
La tab.1 illustra lo scenario generale di segregazione settoriale di genere nel mercato del lavoro italiano, con una particolare evidenza dell’intersezione tra genere ed età.
La tab. 2 rappresenta una specifica ulteriore, indicando i settori economici in cui l’in-cidenza della presenza femminile è inferiore al 25% e quindi, gli ambiti in cui, poten-zialmente, si consente l’abbassamento della quota del 30% per assunzioni femminili.
Le voci indicate rappresentano la disaggregazione per sottocategorie merceologiche (secondo la classificazione Ateco di secondo livello Digit2) dei settori economici agri-coltura e pesca, industria e servizi indicati in tab.1.
Il quadro che ne deriva, fotografa la ridotta presenza femminile in agricoltura, indu-stria e costruzioni, con un ruolo diverso del settore manifatturiero a seconda della tipologia di prodotto, ma evidenzia in particolare due aspetti: a) l’ampio margine di disapplicazione potenziale del dispositivo; b) la relazione tra settori economici a po-tenziale deroga ed il peso finanziario ad essi assegnato dal PNRR.
Tab.1 Incidenza occupazione femminile rispetto a totale occupati per attività economica dichiarata Ateco Digit 1 per classi di età totale e giovanile
ATECO 1 digit 15-64 anni 15-34 anni
TOTALE 43 41
Agricoltura, silvicoltura e pesca 26 20
TOTALE INDUSTRIA 21 21
TOTALE INDUSTRIA ESCLUSE COSTRUZIONI 26 24
Costruzioni 7 8
TOTALE SERVIZI 52 50
Commercio, alberghi e ristoranti 45 46
Altre attività dei servizi 54 53
Elab. Su Istat 2021
Tab.2 Incidenza occupazione femminile rispetto a totale occupati per attività economica dichiarata.
ATECO 2 digit ordinamento crescente rispetto a incidenza % (in grigio le aree in cui incidenza fem-minile è inferiore al 15% nazionale di settore)
ATECO 2 digit 15-64 anni 15-34 anni
recupero e preparazione per il riciclaggio 4,3 4,4
raccolta, depurazione e distribuzione d’acqua 7,6 10,4
fabbricazione di apparecchi medicali, di apparecchi di
pre-cisione, di strumenti 9,4 3,9
fabbricazione di prodotti chimici e di fibre sintetiche e
arti-ficiali 11,0 11,8
ATECO 2 digit 15-64 anni 15-34 anni
industria del tabacco 11,6 3,2
commercio, manutenzione e riparazione di autoveicoli e
motocicli; vendita al det 11,7 19,3
costruzioni 14,7 12,2
fabbricazione di macchine per ufficio, di elaboratori e
siste-mi informatici 14,8 7,7
attività di datore di lavoro per personale domestico svolto
da famiglie e conviv 15,1 10,3
fabbricazione di articoli in gomma e materie plastiche 15,7 14,4
istruzione 15,8 14,9
silvicoltura e utilizzazione di aree forestali e servizi
connes-si 15,8 10,4
preparazione e concia del cuoio; fabbricazione di articoli da
viaggio, borse, ma 16,7 46,7
fabbricazione di coke, raffinerie di petrolio, trattamento dei
combustibili nucl 19,0 20,6
fabbricazione e lavorazione dei prodotti in metallo, esclusi
macchine e impianti 19,2 17,6
fabbricazione di macchine ed apparecchi elettrici n.c.a. 19,3 18,7
fabbricazione di macchine ed apparecchi meccanici 20,7 17,1
fabbricazione di mobili; altre industrie 23,3 26,8
trasporti aerei 23,5 21,4
industrie tessili 23,8 24,6
commercio al dettaglio (escluso quello di autoveicoli e di
motocicli); riparazio 24,2 27,8
estrazione di petrolio greggio e di gas 24,4 19,0
fabbricazione di altri mezzi di trasporto manifatturiere 24,9 29,4 editoria, stampa e riproduzione di supporti registrati 25,3 23,6
trasporti marittimi e per vie d’acqua 25,7 39,4
agricoltura, caccia e relativi servizi 27,1 20,2
noleggio di macchinari e attrezzature senza operatore e di
beni per uso personal 27,9 33,4
confezione di articoli di abbigliamento; preparazione,
tintu-ra e confezione di p 30,1 29,1
industria del legno e dei prodotti in legno e sughero, esclusi
i mobili; fabbric 30,4 33,6
metallurgia 30,5 31,6
commercio all’ingrosso e intermediari del commercio,
auto-veicoli e motocicli esc 31,2 59,2
fabbricazione di prodotti della lavorazione di minerali non
metalliferi 31,9 27,2
ATECO 2 digit 15-64 anni 15-34 anni
attività ricreative, culturali e sportive 33,0 24,8
estrazione di carbon fossile, lignite, torba naturale e servizi
connessi, esclusa la 35,7 33,9
smaltimento dei rifiuti solidi, delle acque di scarico e simili 36,2 39,4
attività di servizi alle imprese 38,9 42,7
fabbricazione di apparecchi radiotelevisivi e di
apparec-chiature per le comunica 39,7 46,0
fabbricazione della pasta-carta, della carta e del cartone e
dei prodotti di car 39,9 39,1
servizi alle famiglie 40,4 38,6
estrazione di minerali metalliferi 43,3 34,8
organizzazioni ed organismi extraterritoriali 43,9 66,0
informatica e attività connesse 44,1 42,2
assicurazioni e fondi pensione, escluse le assicurazioni
so-ciali obbligatorie 45,1 47,1
estrazione di minerali di uranio e di torio 45,1 39,1
poste e telecomunicazioni 45,8 53,3
industrie alimentari e delle bevande 48,2 45,3
attività immobiliari 48,5 59,7
trasporti terrestri; trasporti mediante condotte 50,0 62,4
attività di supporto ed ausiliarie dei trasporti; attivit delle
agenzie di viag 50,5 41,4
amministrazione pubblica 52,7 66,0
alberghi e ristoranti 52,7 51,4
intermediazione monetaria e finanziaria (escluse le
assicu-razioni e i fondi pens 55,6 55,0
ricerca e sviluppo 56,8 56,8
attività di organizzazioni associative 59,6 43,8
altre industrie estrattive 65,0 62,9
produzione di beni per uso proprio da parte di famiglie e
convivenze 70,0 70,9
sanità e assistenza sociale 75,3 70,7
produzione di servizi per uso proprio da parte di famiglie e
convivenze 87,4 85,6
Elab su Istat RFCL, 2020. Risultati pesati
I settori in cui le donne sono meno presenti sono i settori in cui gli investimenti e il peso finanziario del PNRR è più rilevante. Una notazione già ampiamente evidenziata in fase di approvazione del Piano, che ha dato vita ad un dibattito tecnico scientifi-co, ma anche ad una presa di posizione della società civile. Il Piano è stato definito
come uno strumento di recovery gender blind30, le cui scelte di allocazione finanziaria privilegiavano gli ambiti ad elevata concentrazione di forza lavoro maschile (come costruzioni o trasporti), contro le evidenze statistiche dell’impatto della crisi economi-ca soprattutto sui settori a maggiore concentrazione femminile (come il settore della salute o i servizi alla persona)31. Aver previsto che proprio quei settori male intensive e a maggiore intensità di investimento, fossero quelli per cui l’incremento occupaziona-le specificatamente femminioccupaziona-le poteva essere escluso, ha portato in sé la conseguenza inintenzionale di non assicurare una ricaduta di genere del PNRR a livello finanziario.
Pertanto, leggendo insieme il criterio di sbarramento settoriale per la quota femminile e il concetto di onerosità presunta si evidenzia come nella regolamentazione del Piano non sussistano appieno le condizioni per garantire la reale effettività della condizio-nalità, in primis perché non viene riconosciuta e rispettata la natura di azione positiva ed il suo connaturato carattere derogatorio.
Infatti, nel momento in cui a motivazione della riduzione di quota del 30% femmi-nile viene posta la situazione di segregazione settoriale esistente, alla condizionalità viene impedito di esercitare proprio la funzione per cui è sorta, ossia contribuire ad aumentare le opportunità per le donne, dove solitamente non ci sono. La scarsa pre-senza femminile, infatti, non è un dato naturale e immutabile, ma è il risultato di un complesso di fattori – tra cui proprio la scarsa presenza di opportunità accessibili e la persistenza di dinamiche di reclutamento stereotipate che invece l’azione positiva dovrebbe contrastare. In sostanza, la presenza di una soglia di “sbarramento settoria-le” all’applicazione della quota è contrastante con la finalità di “rottura” della azione positiva e trova la sua motivazione - con la già citata presunzione del punto 6 delle Linee guida - che selezionare una donna su tre nei settori tipicamente maschili sia par-ticolarmente oneroso. L’onerosità presunta dell’applicazione del dispositivo, al netto del rispetto del cronoprogramma PNRR, in realtà poggia sulla convinzione diffusa che la scarsa occupazione femminile in alcuni settori sia il risultato della mancanza di analoga offerta di lavoro potenziale, immaginando un mercato fluido tra competenze, occupabilità ed occupazione – e non vedendo invece i fattori ostativi, già citati, relativi al ruolo delle domanda di lavoro, dei sistemi di intermediazione e dei bias di genere nella allocazione settoriale delle risorse umane. Quindi in sostanza, con l’esplicitazio-ne dell’ol’esplicitazio-nerosità presunta l’esplicitazio-nell’applicaziol’esplicitazio-ne della condizionalità è come se si affermasse che “nei settori in cui le donne occupate sono poche, non vale la pena cercarle”. La soglia di sbarramento settoriale, pertanto, non solo riduce le opportunità, ma produce a re-gime invisibilità di genere.
Calando nel concreto questa affermazione, prendiamo, ad esempio, il caso delle co-struzioni, ambito di grande investimento finanziario del PNRR, ma settore ad am-missibile riduzione di quota, perché la presenza femminile è inferiore al 25% medio nazionale. Le ragioni di questo dato, tuttavia, non sono riconducibili, ad esempio, alla assenza di mercato di ingegnere edili ma al fatto che in quel profilo gli uomini sono da sempre in maggioranza, l’ambiente di lavoro e la cooptazione risentono di quel
conso-30. A. Rinaldi E. Klatzer Geese “#nextGenerationEU” Leaves Women Behind Gender Impact Assessment of the European Commission Proposals for the EU Recovery Plan https://it.alexandrageese.eu/wp-content/up-loads/2020/07/Gender-Impact-Assessment-NextGenerationEU_Klatzer_Rinaldi_2020.pdf
31. Esposito M (a cura di) Inapp Gender policies report, 2021 cit.
lidato e opera lo stereotipo organizzativo per cui ‘il cantiere non sia luogo da donne’.
Cosa dovrebbe fare una professionista continuamente esclusa da questo meccanismo?
La condizionalità potrebbe fornirgli l’opportunità di un’uguaglianza di partenza, ac-cedendo in quota a una selezione che ordinariamente probabilmente nemmeno la rag-giungerebbe. Senza questo ruolo dell’azione positiva, l’abbassamento proposto del tasso di copertura della condizionalità sin da subito, solo sulla base dell’osservazione della composizione di genere esistente nel settore, eliminerebbe delle possibilità per alcune professioniste, semplicemente perché il dato ufficiale testimonia che nel settore sono poche.
Inoltre, la scelta di utilizzare come parametro di deroga il tasso di occupazione totale, ossia tutte le occupate di qualunque profilo e mansione, significa non aver conside-rato la notevole differenza di genere tra i profili e le mansioni all’interno dello stesso settore, che potevano essere valorizzate e che invece sono penalizzate da un computo
“in media”.
Tornando all’esempio delle costruzioni Il tasso di occupazione totale ci dice che le donne occupate nel settore sono poche. La realtà è che le donne sono scarsamente presenti nel profilo più numeroso nel settore (manovale), mentre sono più presenti nelle alte professionalità, comprese le funzioni direttive di cantiere, ma la deroga alla condizionalità nel settore computata sul totale di tutti i profili, impedirebbe di fornire loro delle opportunità di emersione e crescita, perché il dato medio del settore afferma che le donne sono poche.
Conclusioni
Da quanto sinora illustrato emergono alcune criticità di vision e di impostazione del dispositivo di condizionalità, che rischiano di impedirne un utilizzo conforme al man-dato per cui è stato progettato: la regolamentazione di un dispositivo di carattere ecce-zionale con le regole di un dispositivo ordinario, la prevalenza dell’ottica adempimen-tale su quella innovativa, la resistenza culturale al sistema di quota. Il complesso di questa impostazione impedirà, anche sulla base di un sistema di monitoraggio ancora non noto, di parlare di questa sperimentazione in termini di “efficacia” o tantomeno
“inefficacia”. Allo stato attuale, stante la previsione di margini di deroga particolar-mente ampi, che potrebbero aver reso superabile il carattere di obbligatorietà, il dispo-sitivo rischia di restare una buona prassi in contesti operativi in cui operano SA parti-colarmente sensibili al tema o partiparti-colarmente skilled in ottica gestionale. Sicuramente la configurazione esistente della condizionalità manca dei requisiti per porsi come strumento correttivo di criticità strutturali. Per il futuro, qualora la misura intenda essere messa a sistema sarà necessario partire dal vincolo della sua natura derogato-ria e costruire attorno ad essa le linee di operatività, magari attraverso un ruolo cen-tralizzato sulla dimensione nazionale - che lasci al versante del procurement l’aspetto premiale in quanto attinente alla migliore esecuzione dell’appaltistica pubblica – che metta in sinergia gli attori chiave del sistema di intermediazione, tra l’altro già oggetto di potenziamento proprio del PNRR.