Il Programma «Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori» - GOL 2. Gli stadi di avanzamento del Programma GOL
2.1. I Piani di attuazione regionale (P.A.R.) di GOL
La prima parte dell’anno è stata dedicata principalmente all’elaborazione ed alla adozione dei Piani regionali di attuazione (P.A.R). di GOL in adempimento delle scadenze previste dal PNRR (nel caso, Milestone 2). Ciò ha richiesto un intenso e complesso lavoro di costante interazione tra Ministero, ANPAL e Regioni, reso più fluido dall’apporto del Comitato direttivo del Programma8
Tutte le Regioni hanno approvato le loro proposte e le hanno trasmesse all’ANPAL in quanto Amministrazione centrale titolare dell’intervento, per l’acquisizione del relativo parere di coerenza. A seguito dell’esito positivo di questa verifica le Regioni hanno provveduto all’adozione definitiva dei PAR9.
Ad una prima lettura dei PAR, si può affermare che la cornice comune entro cui le Regioni hanno dovuto incastonare le loro proposte consente di consolidare i tratti di una politica “nazionale”. In verità, non è la prima volta che il Paese si è impegnato in programmi nazionali di politica attiva del lavoro: basti ricordare le attività collegate alla erogazione dei sussidi di Cassa integrazione in deroga (v. gli accordi Stato-Regioni del 2009) e, nel 2013, il Programma “Garanzia per i giovani”10. Non v’è dubbio però che il PNRR lascia trasparire l’ambizione di voler consolidare nel tempo questo impianto. Ciò però non è risultato di impedimento alla declinazione con differenziazioni regionali di alcune misure, né ha mortificato esperienze e peculiarità regionali. A titolo meramente esemplificativo possono essere segnalati alcuni casi che confortano quanto affermato: per la Lombardia, v. il sistema della “Dote lavoro”, la riaffermazione della volontà di valorizzare l’apporto dei soggetti privati accreditati;
l’obiettivo di ricollegare l’esperienza dei Progetti di Rete ai percorsi di ricollocazione collettiva; per il Veneto v. l’impegno ad un tempestivo avvio - entro 5 giorni dalla profilazione e dal Patto di Servizio personalizzato – verso le offerte di lavoro o, in
8. L’art. 4 del D.M. 5 novembre 2021 prevede che nel Comitato direttivo di GOL, coordinato dal direttore dell’ANPAL, siano rappresentate tutte le regioni e le province autonome, oltre all’ANPAL medesima e al Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Il Comitato si avvale della consulenza scientifica di INAPP e del supporto di ANPAL Servizi S.p.a..
9. A settembre 2022 i P.A.R. presentati dalle seguenti Regioni e Province autonome risultano aver ottenuto l’approvazione dell’ANPAL in merito alla coerenza della proposta rispetto alle indicazioni ministeriali ed hanno quindi iniziato la fase di attuazione del programma GOL: Abruzzo; Basilicata; Calabria; Campania; Emilia Romagna; Friuli Venezia Giulia; Lazio; Liguria; Lombardia; Marche; Molise; Piemonte; Puglia; Sicilia; Toscana;
Umbria; Valle d’Aosta; Veneto; Provincia autonoma di Bolzano; Provincia autonoma di Trento.
10. In proposito sia consentito il rinvio a P.A. Varesi, La protezione sociale del lavoratore al tempo della “grande crisi”
(2008-2010): i trattamenti in deroga, in AA. VV., Studi in onore di T. Treu, Jovene, Napoli, 2011, pp. 1289-1306 e, dello stesso autore, I livelli essenziali concernenti i servizi per l’impiego e la sfida della “garanzia per i giovani”, in Giornale dir.
lav. rel. ind. , 2014, n. 2, pp. 185-196.
alternativa, verso le politiche attive, nonché la modifica organizzativa che consente di individuare tra gli operatori dei Centri per l’impiego una figura specificamente dedicata ai rapporti con le imprese; per l’Emilia-Romagna v. la metabolizzazione nel P.A.R- del disegno volto a sostenere l’inserimento lavorativo e di inclusione sociale mediante l’integrazione tra i servizi pubblici del lavoro, sociali e sanitari, secondo il disegno tracciato dalla L.R. 30 luglio 2015, n. 14.
2.2 La definizione della cornice entro cui collocare l’avvio dei PAR
A premessa dell’attuazione dei P.A.R. va però richiamata l’attenzione su due provvedimenti cornice assunti dall’ANPAL: la Delibera n. 5 del 9 maggio 2022 del Commissario straordinario ANPAL, con cui è stato ridisegnato il quadro operativo dei servizi di politica attiva del lavoro, e la Circ. n. 1 del 5 agosto 2022 – Note di coordinamento in materia di definizione operativa degli obiettivi e dei traguardi di GOL, nonché di gestione della condizionalità a seguito delle innovazioni previste dal Programma.
2.2.1. La Delibera ANPAL n. 5 del 9 maggio 2022
Mediante questa delibera sono modificate regole e modalità di erogazione dei servizi per l’impiego e di politica attiva del lavoro. Vi è in essa un’attenzione specifica all’implementazione degli strumenti e delle modalità operative che presiedono all’attuazione di GOL. Più precisamente sono rivisitati tre aspetti cruciali in questo campo d’azione:
A) quelli relativi all’assessment - profilazione quantitativa, mettendo a disposizione degli operatori dei Centri per l’impiego i dati degli archivi amministrativi nell’intento di agevolare la loro l’opera nel valutare la vicinanza o lontananza dal mercato del lavoro del soggetto preso in carico;
B) quelli riguardanti l’assessment - profilazione qualitativa che, accogliendo diffusi suggerimenti pervenuti dagli operatori, consentono di meglio definire il profilo del lavoratore grazie all’interazione diretta con lo stesso e la presa d’atto delle sue aspirazioni, esperienze e competenze nonché degli eventuali vincoli che ne possono caratterizzare la posizione rispetto al mercato del lavoro.
L’attenzione dedicata all’assessment è ampiamente giustificata, sia perché dall’insieme dei due processi emergono con dovizia di informazioni il ritratto del lavoratore, la sua storia lavorativa, i suoi limiti e le sue potenzialità, sia perché le azioni successive sono in larga parte determinate dall’esito di questo intervento volto alla puntuale ricostruzione della figura professionale del lavoratore e del suo rapporto con il mercato del lavoro. Infatti, il lavoratore preso in carico ed accompagnato nel progetto di ricerca di lavoro mediante la procedura di profilazione ed orientamento sopra descritta (il “servizio di assessment”). sarà poi inquadrato uno dei Cluster sottoindicati, riceverà indicazioni sulle attività formative utili a ridurre i suoi problemi di disallineamento rispetto al mercato del lavoro. A seguito della sottoscrizione del Patto di servizio o Patto per il lavoro; sarà infine indirizzato in uno degli specifici percorsi individualizzati:
Percorso 1 (Reinserimento occupazionale) è, in estrema sintesi, un servizio per facilitare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, particolarmente utile laddove il mismatch tra domanda ed offerta di lavoro sia prevalentemente da attribuire a difficoltà di circolazione delle informazioni (e non a discrepanza tra le competenze
richieste dalle imprese e quelle in possesso dei lavoratori);
Percorsi 2 e 3: questi percorsi richiedono, invece, il rafforzamento o il mutamento delle competenze possedute dal lavoratore; sono quini caratterizzati dall’inserimento del lavoratore in percorsi formativi;
Percorso n. 4 (Lavoro ed inclusione): è indubbiamente il percorso che presenta maggiori difficoltà di successo. Ciò è dovuto non solo all’elevato grado di debolezza (non solo sotto il profilo occupazionale) dei lavoratori interessati ma anche alla necessità di attivare reti di collaborazione tra servizi per il lavoro e servizi sociali.
E’ comprensibile, quindi, che il Programma preveda anche la realizzazione di specifiche iniziative a carattere sperimentale nei confronti dei soggetti più fragili, attivando percorsi di lavoro protetto o di accompagnamento al lavoro (v. in proposito le recenti Linee-guida del Ministero del Lavoro per l’attuazione della legge n. 68/199911);
Percorso n. 5 - ricollocazione collettiva: si tratta delle attività poste in essere a sostegno di gruppi di lavoratori e segnatamente quelli appartenenti ad aziende in crisi.
C) Infine, quelli che ri-definiscono gli Standard dei servizi di GOL e le relative unità di costo standard. L’intento principale è di aggiornare gli standard di servizio che devono essere garantiti in materia di politiche attive del lavoro a coloro che accedono a GOL sull’intero territorio nazionale, quale applicazione dei Livelli Essenziale delle Prestazioni (LEP) di cui all’art. 117, c. 2, lett. m, Cost.12.
La definizione delle unità di costo standard consente l’appropriata quantificazione delle risorse disponibili per l’erogazione dei servizi nell’ambito dei diversi percorsi in cui è articolato il Programma:
In sintesi, possiamo affermare che la Delibera in esame sviluppa puntualmente l’idea che plasma il Programma Gol: le principali categorie di soggetti in difficoltà occupazionale sono raggruppate in cluster e per ciascuna di esse è prevista una specifica e dettagliata descrizione dei servizi da erogare. In questo modo, come in un mosaico, l’insieme dei tasselli consente di avere l’immagine complessiva del quadro di interventi previsti e cioè dell’azione di politica attiva del lavoro che il Paese si impegna ad offrire ai propri cittadini in difficoltà occupazionale.
2.2.2. Linee guida in materia di collocamento mirato delle persone con disabilità (D.M. 11 marzo 2022, n. 43)
Pur trattandosi di un provvedimento formalmente collaterale al Programma GOL, è opportuno dare conto in questa sede delle recenti “Linee guida in materia di collocamento mirato delle persone con disabilità”, di cui al D.M. 11 marzo 2022, n. 43, per l’evidente nesso con il percorso n. 4 (Lavoro ed inclusione) di tale Programma. Il collocamento mirato, di cui alla legge n. 68/1999, costituisce infatti una componente delle politiche attive del lavoro, ove si assuma il lavoro come “dimensione fondamentale per l’integrazione
11. Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali, D.M. 11 marzo 2022, n. 43, “Linee guida in materia di collocamento mirato delle persone con disabilità”.
12. Questa disposizione modifica gli standard applicati nell’ambito della Garanzia per i Giovani ed aggiorna quanto previsto dall’allegato B) del D.M. 11 gennaio 2018, n. 4- “Specificazione dei livelli essenziali delle prestazioni da erogare su tutto il territorio nazionale” alle persone in cerca di lavoro.
sociale delle persone disabili e per assicurare loro prospettive di vita indipendente”13. Le Linee guida sono volte a sostenere mediante servizi un’utenza ampia caratterizzata dalla presenza di soggetti con particolari difficoltà di inserimento al lavoro (giovani con disabilità non in età da lavoro o ancora all’interno del sistema di istruzione;
coloro che si iscrivono per la prima volta alle liste del collocamento mirato; soggetti disoccupati da oltre 24 mesi e persone che rientrano nel mercato del lavoro dopo dimissioni, licenziamenti o lunghi periodi di malattia, infortunio sul lavoro, malattia professionale o riabilitazione):
Merita, infine, di essere segnalata l’attenzione del provvedimento in esame al rafforzamento della “Banca dati del collocamento obbligatorio mirato”14, fondamentale strumento al fine di consentire a tutte le istituzioni coinvolte (ed in primo luogo al Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali ed alle Regioni) di avere puntuale monitoraggio dell’applicazione della legge n. 68/1999.
2.2.3. La Circolare ANPAL n. 1 del 5 agosto 2022
L’avvio dei PAR è avvenuto con gradualità nei diversi territori ma, stando a quanto dichiarato dall’ANPAL, alla fine di luglio tutte le Regioni sono risultate pienamente operative. Ciò ha indotto l’ANPAL a fornire “note di coordinamento” per sciogliere i dubbi ed assicurare un impianto operativo comune in tutte le Regioni.
Non è questa la sede per l’illustrazione dettagliata della Circolare. Preme però richiamare due punti di rilievo ai nostri fini. La Circolare in esame nella prima parte precisa le condizioni che consentono di considerare il lavoratore “beneficiario di GOL”
ai fini del conseguimento dei traguardi previsti dal PNRR: egli “deve aver sostenuto almeno un colloquio di orientamento di base, nel quale abbia concluso l’assessment con la profilazione qualitativa, e sottoscritto un patto di servizio che identifichi il percorso GOL in cui si impegna ed al quale ha diritto”. E’ dunque ai soggetti che hanno compiuto almeno questo percorso che faremo riferimento più avanti nel valutare lo stato di avanzamento di GOL.
Una seconda (e corposa) parte della Circolare è dedicata, invece, alla trattazione delle regole per applicare la “condizionalità”, nell’intento di fissare, in attuazione della disciplina di legge vigente15, orientamenti nazionali volti a definire in maniera unitaria la gestione di un tema assai spinoso e contrassegnato, nell’esperienza pregressa, da comportamenti delle diverse amministrazioni poco rigorosi e comunque variegati. Da notare che, al fine di perseguire la massima estensione ed uniformità di comportamenti, le regole sono rivolte non solo alle strutture pubbliche (i Centri per l’impiego) ma anche ai soggetti privati accreditati che concorrono all’erogazione delle misure di politica attiva (tenuti a comunicare tempestivamente -entro tre giorni- e con modalità
13. Le “linee guida” dichiarano espressamente di ispirarsi ai principi espressi dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità e tengono in considerazione gli obiettivi della recente Strategia europea per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 presentata dalla Commissione Europea
14. La “Banca dati del collocamento obbligatorio mirato” è stata istituita dall’art. 8 della legge 99/2013 nell’ambito della “Banca dati delle politiche attive e passive del lavoro”.
15. In proposito v: l’art. 21, c. 7 del d. lgs. n. 150/2015 per i beneficiari di NASPI e DISCOLL; l’art. 25 ter d. lgs n.
148/2015 che prevede l’obbligo di formazione per i lavoratori collocati in CIGS e le sanzioni nel caso di mancata partecipazione a tali attività; l’art. 7, c. 5, d. l. n. 4/2014 conv. in l. n. 26/2019 per i beneficiari del Reddito di Cittadinanza),
tracciabili al Centro per l’impiego gli eventi suscettibili di dare luogo ad eventuali sanzioni, quali, ad es. mancata presentazione o partecipazione del lavoratore alle attività previste nel Patto di servizio o Patto per il lavoro).
Con specifico riferimento alla mancata partecipazione senza giustificato motivo alle iniziative di carattere formativo o di riqualificazione o altra iniziativa di politica attiva o di attivazione, la Circolare afferma che si configura la mancata partecipazione priva di giustificazione qualora si verifichi un’assenza “per almeno due giornate in ciascun mese di attività”16. Da questa mancanza discendono le sanzioni per il lavoratore, sanzioni che incidono sulle prestazioni economiche di cui beneficia, nonché sul riconoscimento dello “stato di disoccupazione”.
2.2.4. La prima fase operativa: gli Avvisi.
A conclusione di questo breve aggiornamento sulle tappe del percorso di attuazione della parte del PNRR in esame, è opportuno segnalare che molte Regioni sono attualmente impegnate nell’approvazione degli Avvisi per la raccolta di candidature da parte dei soggetti accreditati per l’erogazione delle prestazioni per il lavoro ricomprese nei diversi percorsi descritti in precedenza e rivolti ai destinatari del Programma GOL.
2.3. I traguardi raggiunti ad ottobre 2022 ed i traguardi da raggiungere entro il 31 dicembre 2022.
L’attività di monitoraggio del Programma offre un bilancio dei traguardi raggiunti nella prima fase di attuazione dei PAR. L’esito appare al momento più che confortante: agli inizi di ottobre 2022 i lavoratori presi in carico dai Centri per l’impiego nell’ambito del Programma GOL risultavano essere più di 326mila17; quindi era già stato superato il traguardo fissato dal PNRR per il 31 dicembre 2022 (300.000 lavoratori da prendere in carico). Non solo. L’ANPAL ritiene che possa essere superato il target nazionale di 600.00 lavoratori da prendere in carico entro l’anno e che, a seconda degli scenari, sia realistico attendersi tra i 650 e i 750 mila beneficiar18.
Dalla nota di monitoraggio succitata emergono inoltre elementi interessanti per una prima valutazione dell’impatto del Programma sui soggetti posti al centro dell’intervento.
Rispetto alle tipologie di percorso previste nel patto di servizio personalizzato, risulta che più del 50% dei lavoratori che hanno beneficiato dei servizi inserita nel percorso per le persone più vicine al mercato del lavoro (percorso 1). Altra parte consistente è riconducibile ai percorsi che richiedono attività di aggiornamento o di riqualificazione (percorsi 2 e 3), a conferma di quanto sia utile (ed in molti casi indispensabile) l’intervento a modifica delle competenze possedute per un efficace azione a sostegno dell’inserimento/reinserimento al lavoro. Assai ridotta (inferiore al 5%) è, al momento, la quota di coloro che necessitano di percorsi complessi di lavoro ed inclusione19
16. La mancata iscrizione alle attività formative indicate nel Patto di servizio o nel Patto per il lavoro è, ovviamente, equiparata alla “mancata partecipazione”.
17. V. ANPAL, Nota di Monitoraggio del Programma GOL, Roma, ottobre 2022 18. V. il documento ANPAL citato alla nota precedente.
19. La citata nota di monitoraggio ANPAL del 7 ottobre 2022 offre anche informazioni sulle caratteristiche dei beneficiari: la componente femminile rappresenta il 57% dei presi in carico. Quanto all’età, gli under 30 sono il 26%
e gli over 55 il 18,6%. La percentuale di cittadini stranieri coinvolti nel programma è pari al 14,1%.