CAPITOLO I. Gli strumenti giuridici
B) Strumenti dell’Unione Europea
IV. Strumenti nazionali
26. Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio
Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 disciplina il codice dei beni culturali e del paesaggio. Tale strumento, elaborato conformemente all’art.10 della legge 6 luglio 2002 n. 137331 e modificato successivamente dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156 e dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62 e 63332, si inserisce nella previsione di cui all’art. 9 della Costituzione italiana333, coerentemente con le attribuzioni di cui all’articolo 117 della stessa e in base a quanto disposto dall’art. 1 par. 1 dello stesso decreto.
L’art. 2 precisa quali categorie di beni ricadano sotto la definizione di patrimonio culturale:
330 Suddette commissioni, come rileva l’art.9 del decreto, sono istituite presso “la segreteria del Comitato nazionale vini DOP e IGP, Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali - Dipartimento delle politiche competitive del mondo rurale e della qualità – Direzione generale dello sviluppo agroalimentare e della qualità - Ufficio SAQ”.
331 La legge 6 luglio 2002, n. 37 (GU n.58 del 8 luglio 2002) concerne la “Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché di enti pubblici”. In particolare è in base all’art. 10 che riguarda, nello specifico, la “delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali, spettacolo, sport, proprietà letteraria e diritto d’autore” si è arrivati all’elaborazione del codice dei beni culturali e ambientali. Conformemente a quanto disposto nell’art. 1 della legge, ossia l’obbligo per il Governo di adottare “uno o più decreti legislativi, correttivi o modificativi di decreti legislativi già emanati, ai sensi dell'articolo 11, comma 1, lettere a), b), c) e d), della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni”, l’art. 10 par.1 prevede che, “per quanto concerne il Ministero per i beni e le attività culturali, il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto e, limitatamente alla lettera a), la codificazione delle disposizioni legislative in materia di:
a) beni culturali e ambientali; b) cinematografia;
c) teatro, musica, danza e altre forme di spettacolo dal vivo; d) sport;
e) proprietà letteraria e diritto d’autore”.
I decreti previsti dovranno essere conformi a una serie di disposizioni, individuate negli artt. 117-118 della Costituzione (par.2 comma a), nella normativa comunitaria e negli accordi internazionali (par.2 comma b), così come a principi quali il miglioramento dell'efficacia degli interventi concernenti i beni e le attività culturali, anche allo scopo di conseguire l'ottimizzazione delle risorse assegnate e l'incremento delle entrate (comma c) e, limitatamente ai beni culturali e ambientali, l’aggiornamento degli strumenti di individuazione, conservazione e protezione degli stessi, nonché la riorganizzazione dei servizi offerti inerenti ad essi (comma d).
Cfr. art. 10 della legge. La stessa è consultabile on line alla pagina web: http://www.parlamento.it/parlam/leggi/02137l.htm.
332 M. GIAMPIERETTI, Il sistema italiano di salvaguardia del patrimonio culturale e i suoi recenti sviluppi nel quadro internazionale ed europeo, in L. ZAGATO, M. GIAMPIERETTI, op. cit., p. 141.
333 L’art. 9 della Costituzione Italiana sancisce che:
“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.
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sono compresi sotto tale termine sia i beni culturali che i beni paesaggistici: con il primo termine ci si riferisce a “le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11,
presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà” (art. 2 par.2); con il secondo, invece, a “gli immobili e le aree indicati all'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge” (art. 2
par.3). Entrambe le tipologie di beni sono considerate patrimonio collettivo e pertanto destinati alla fruizione pubblica (art.2 par.4)334, tutelati e valorizzati dalla Repubblica in quanto contribuiscono a “preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio
e a promuovere lo sviluppo della cultura”335; tali compiti tuttavia non sono assicurati e portati avanti solamente a livello statale: per quanto riguarda la conservazione, la fruizione e la valorizzazione di suddetto patrimonio, al suo perseguimento concorrono anche le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni (art. 1 par.3)336 e limitatamente alla conservazione,
i privati proprietari, possessori o detentori (art. 1 comma 5).
Disposizioni comuni sia ai beni culturali sia ai beni paesaggistici, raggruppati, come sopra accennato, sotto l’etichetta comune di patrimonio culturale, sono quelle presentate agli artt. 2- 9: tali norme entrano nel merito delle funzioni a cui i vari attori, a livello nazionale, regionale, pubblico e privato sono chiamati.
Tra queste importanza vitale è assegnata alla tutela337, così come emerge dall’art. 3, che “consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di
un'adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione” (par.1); sono
chiamati a cooperare col Ministero per i beni e le attività culturali338 in materia gli “altri enti
pubblici territoriali” di cui all’art. 5 par.1. Alla tutela è affiancata la valorizzazione che
consiste “nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la
334 Si precisa, però, sempre al par. 4, che essi debbano essere sì destinati alla fruizione della collettività, ma
“compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela”. Cfr. art. 2 par.4.
335 Art. 1 par. 2 del Codice.
336 Gli stessi sono denominati, conformemente a quanto disposto dall’art. par. 1, “altri enti pubblici territoriali”. 337 Il cui esercizio è conferito, secondo l’art. 4 par.1, al Ministero per i beni e le attività culturali che le può
svolgere sia direttamente sia conferendo l’incarico alle regioni, mediante forme di intesa e coordinamenti.
338 Il Ministero in questione è stato istituito con il d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 368, recante istituzione del Ministero
per i beni e le attività culturali, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (GU n. 250 del 26 ottobre 1998), consultabile alla pagina web:
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conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura”, comprendendo inoltre “la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale”339. Si precisa inoltre,
riferendosi alla valorizzazione rivolta al paesaggio e ai beni che lo compongono, che la stessa
“comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati”340.
Articolo estremamente rilevante ai nostri fini risulta essere il 7-bis, introdotto a seguito delle modifiche intervenute con il d.lgs. 62/2008341 e riguardante le espressioni di identità culturale
condivise. In merito alle stesse, al par. 1 si dispone che: “le espressioni di identità culturale collettiva contemplate dalle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, adottate a Parigi, rispettivamente, il 3 novembre 2003 ed il 20 ottobre 2005, sono assoggettabili alle disposizioni del presente codice qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l'applicabilità dell'articolo 10”.342
L’art. 10 par.1, ad apertura del titolo I, specificatamente dedicato alla tutela, recupera la definizione già fornita all’art. 2 par. 2 di “bene culturale”343 e presenta, ai parr. 2-4, elenchi dettagliati degli stessi344: rilevante è come ogni tipo di bene ivi menzionato sia connotato dall’essere, in modo più o meno marcato, concreto, materiale e tangibile.
Per i beni individuati deve essere accertata, con successiva dichiarazione, la verifica
339 Art. 6 par. 1 del decreto in esame.
340 Ibid. I paragrafi 2 e 3 precisano poi che la valorizzazione deve essere messa in atto in modo compatibile alle
esigenze di tutela, coinvolgendo altresì la partecipazione di soggetti privati, singolarmente o in forma associativa.
341 Lo strumento in questione è il decreto legislativo 26 marzo 2008, n.61 riguardante “Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali” (GU n. 84 del 9 aprile 2008).
342 Sul punto si rimanda a: M. GIAMPIERETTI, op. cit., pp. 144-150.
343 La definizione di bene culturale fornita all’art. 10 par. 1 è la seguente: “Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché' ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”. A questa definizione generica si affiancano gli elenchi di beni presentati ai paragrafi successivi, nonché all’art. 11. Per ogni tipologia di bene ricadente in una delle categorie previste oppure per ogni elemento del patrimonio costituente testimonianza avente carattere di civiltà (che devono essere opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni), continua l’art. 12 par. 2, è prevista che sia svolta la verifica “della sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico” da parte dei competenti uffici del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, al fine di considerare l’elemento come appartenente al patrimonio culturale della nazione. Cfr. art. 12 del Codice.
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dell’interesse culturale di cui agli artt. 12-13345: la stessa è il punto di partenza per proseguire poi alla loro catalogazione (art.17), vigilanza (art.18) e ispezione (art.19).
Il capo III della seconda parte è dedicato alle misure di protezione indirizzate ai beni culturali, ivi comprese le disposizioni riguardanti gli interventi vietati, quelli soggetti ad autorizzazione, le misure cautelari e preventive (artt. 20-28) nonché conservative (artt. 29-44)346. Dopo aver presentato la disciplina della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale (capo IV) e internazionale (capo V), dei ritrovamenti e delle scoperte (capo VI) nonché della loro espropriazione (capo VII), il titolo II introduce le norme dedicate alla fruizione e alla valorizzazione del patrimonio.
Passando alla parte terza del codice, dedicata ai beni paesaggistici, all’art. 131 par.1 troviamo la definizione di paesaggio, ossia: “[…] una parte omogenea di territorio i cui caratteri
derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni”.
Lo stesso necessita di azioni di tutela e di valorizzazione finalizzate a salvaguardarne “i valori
che esso esprime quali manifestazioni identitarie percepibili” (art. 131 par.2), alle quali si
aggiungono quelle di pianificazione, recupero e riqualificazione: per metterle a punto ed implementarle è necessaria la cooperazione delle amministrazioni pubbliche (art. 132 par. 1). I principi su cui dovrebbero basare le politiche e le azioni di cui sopra, si precisa al par. 2, sono quelli “della salvaguardia e della reintegrazione dei valori del paesaggio anche nella
prospettiva dello sviluppo sostenibile”, senza dimenticare la necessità di far leva su attività di formazione e di educazione (art. 132 par. 3). Le stesse sono definite ed elaborate dal Ministero
per i Beni e le Attività Culturali e dalle Regioni “tenendo conto anche degli studi, delle
analisi e delle proposte formulati dall'Osservatorio nazionale per la qualità del paesaggio, istituito con decreto del Ministro, nonché' dagli Osservatori istituiti in ogni regione con le medesime finalità” (art. 132 par.4), in base “agli obblighi e ai principi di cooperazione tra gli Stati derivanti dalle convenzioni internazionali” (art.133).
L’art. 134 fornisce la definizione di beni paesaggistici, che comprendono:
“a) gli immobili e le aree indicati all'articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141;
345 Il procedimento di dichiarazione, della sua notifica e del suo utilizzo come mezzo valido per il ricorso sono
disciplinate, rispettivamente, dagli artt. 14,15 e 16.
346 A queste si affiancano le così definite “altre forme di protezione” (artt. 45-52), come, ad esempio, la tutela
indiretta. Dal momento che le misure di protezione e conservazione si riferiscono a beni, come sopra ricordato, tangibili e concreti, non si tratterà in modo approfondito delle stesse, né si entrerà nel merito degli altri provvedimenti ad essi riferiti.
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b)le aree indicate all'articolo 142;
c)gli immobili e le aree sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156”347.
Per quanto riguarda il punto a), l’art. 136 fa riferimento agli immobili e alle aree di notevole
interesse pubblico348, quest’ultimo dichiarato in base alle modalità previste dagli artt. 138-
141, mentre, per quanto concerne il punto b), le aree individuate sono quelle tutelate per
legge, comprendenti un’estrema varietà di zone e di paesaggi differenti.349
Il capo III contiene previsioni in merito alla pianificazione paesaggistica. Dalle differenti disposizioni presentate è possibile ricostruire una definizione di piano paesaggistico, con i relativi obiettivi e finalità 350: lo stesso, avente contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo (art. 143. par. 3), ha come obiettivo la suddivisione del territorio “in ambiti omogenei, da
quelli di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente compromessi o degradati”, da effettuarsi “in base alle caratteristiche naturali e storiche e in relazione al livello di rilevanza e integrità dei valori paesaggistici” (art. 143 par. 1). A ciascun livello di valore paesaggistico individuato è assegnato un corrispondente obiettivo di qualità paesaggistica, concretizzantesi nelle previsioni di cui all’art. 143, par. 2, ossia:
“a) mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, nonché' delle tecniche e dei materiali costruttivi; b) previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non diminuire il pregio paesaggistico del territorio, con particolare attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'UNESCO e delle aree agricole;
c) recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, al fine di reintegrare i valori preesistenti ovvero di realizzare nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati con quelli”.
Al piano paesaggistico è altresì attribuito il compito di identificare “progetti prioritari per la
347 Art. 134 par. 1 commi a-c.
348 I beni facenti parte di questa categoria sono, così come dispone l’art. 136 par. 1:
a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica;
b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;
c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale; d) le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.
349 Si rimanda all’art. 142 del Codice.
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conservazione, il recupero, la riqualificazione, la valorizzazione e la gestione del paesaggio regionale” (art. 143 par.9), da realizzarsi anche attraverso accordi e intese tra le Regioni, il
Ministero dei Beni Culturali e del Paesaggio e quello dell’Ambiente e della Tutela del Territorio (art. 143 par. 10)351,coordinando la pianificazione paesaggistica con gli altri
strumenti in materia di pianificazione352.