4. La struttura istituzionale dei porti italiani
4.2 Il Comitato Portuale: funzioni e problematiche connesse
all’efficienza dell’organo.
Il Comitato Portuale, unico organo collegiale dell’Autorità portuale, disciplinato dall’art. 8 della Legge n. 84/1994, rispecchia la natura ambivalente del porto, inteso sia come infrastruttura pubblica soggetta a vincoli amministrativi territoriali, sia co- me spazio a dimensione mercantilistica, ove operano le imprese346.
Così, accanto al Presidente dell’Autorità portuale, che all’interno del Comitato esercita essenzialmente funzioni di mediazione degli interessi coinvolti, fanno parte di questo organo: il Comandante del porto, che riveste la carica di vicepresidente, il dirigente dei servizi doganali, in rappresentanza del Ministero dell’Economia e delle Finanze; il dirigente del competente ufficio del genio civile, in rappresentanza del
346 Al riguardo, svolgono significative analisi dottrinali: ACQUARONE G., Il piano regolatore delle
Autorità portuale, cit., p. 75; ANTONINI A., Trattato breve di diritto marittimo, Milano, p. 95 ss; CARBONE S.M. e MUNARI F., La disciplina dei porti tra diritto comunitario e diritto interno, cit., p. 164 ss; TACCOGNA G., Le operazioni portuali del nuovo diritto pubblico dell’economia, cit., p. 648 ss.
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Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Presidente della Giunta Regionale o un suo delegato347, il Presidente della Provincia, il Sindaco del Comune in cui si tro- va il porto o, nell’ipotesi in cui la circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale comprenda più porti, i Sindaci dei Comuni ricompresi nella circoscrizione stessa.
Gli altri componenti del Comitato, invece, che rappresentano la dimensione mer- cantilistica del porto sono: il Presidente della Camera di Commercio, Industria, Arti- gianato ed Agricoltura, sei rappresentanti delle principali categorie che operano nel porto348, sei rappresentanti dei lavortori e, infine, un rappresentante delle imprese ferroviarie operanti nel porto.
La composizione eterogenea del Comitato ha causato problematiche relative al suo corretto funzionamento, a seguito delle quali sono state avanzate molteplici pro- poste di revisione legislativa rivolte, in particolare, a ridurre il numero dei suoi com- ponenti, che ha di fatto rallentato l’assunzione di decisioni collegiali e ridotto in tal modo l’efficienza dell’organo.
Infatti, presupposto per il corretto funzionamento dell’organo è che i suoi membri possano esercitare in autonomia e nell’interesse dell’Autorità portuale le proprie fun- zione. Di talchè, è necessario che essi non siano vincolati da alcun mandato impera- tivo e che, in presenza di un conflitto di interessi, si astengano dalla discussione e dalla votazione. Tale divieto, soprattutto per alcun componenti, si traduce frequente- mente nella impossibilità di prendere parte ai lavori del Comitato, che significa so- stanzialmente un rallentamento degli stessi e della citata efficienza. Si pensi, infatti, che le sedute sono valide se è presente la metà più uno dei presenti. Si auspica, per- tanto, un intervento sul punto, anche se nelle recenti proposte di riforma non si rin- vengono novità significative.
Riguardo alle funzioni, in linea generale, il Comitato portuale è chiamato ad as- sumere le decisioni sulle questioni più importanti che attengono alla gestione del por- to, da una parte, e alla programmazione, dall’altra.
347 La possibilità di partecipazione di un delegato dal Presidente della Giunta Regionale è stata ritenu- ta legittima dalla Corte dei Conti, 5 novembre 1997, n. 44, in Foro Amm., 1998, p. 1611 ss, ove si leg- ge che il delegato è legittimato a partecipare “alle riunioni del Comitato dell’Autorità portuale di Na- poli” anche se “estraneo all’apparato della Regione Campania” purchè sia stato “all’uopo delegato dal Presidente della Regione stessa”.
348 Armatori, industriali, imprenditori titolari di autorizzazioni ex art. 16 della legge n. 84/94 e di con- cessioni demaniali ai sensi dell’art. 18 della stessa legge, spedizionieri, agenti e raccomandatari marit- timi, autotrasportatori operanti nell’ambito portuale.
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Le funzioni del Comitato sono espressamente previste dall’art. 9, comma 3 della legge n. 84/94, il quale non prevede alcuna clausola di apertura come quella disposta per Presidente dell’Autorità portuale, con la conseguenza che le competenze indicate devono ritenersi tassative349.
Dunque, il Comitato Portuale: a) approva, entro novanta giorni dal suo insedia- mento, su proposta del Presidente, il piano operativo triennale, soggetto a revisione annuale, concernente le strategie di sviluppo delle attività portuali e gli interventi volti a garantire il rispetto degli obiettivi prefissati; b) adotta il piano regolatore por- tuale; c) approva la relazione annuale sull'attività promozionale, organizzativa ed operativa del porto, sulla gestione dei servizi di interesse generale e sulla manuten- zione delle parti comuni nell'ambito portuale, nonché sull'amministrazione delle aree e dei beni del demanio marittimo ricadenti nella circoscrizione territoriale dell'Auto- rità Portuale, da inviare entro il 30 aprile dell'anno successivo al Ministero dei Tra- sporti e della Navigazione; d) approva il bilancio preventivo, obbligatoriamente in pareggio o in avanzo, le note di variazione ed il conto consuntivo; e) delibera in or- dine alle concessioni di cui all'articolo 6, comma 5; f) esprime i pareri di cui all'arti- colo 8, comma 3, lettere h) e i); g) delibera, su proposta del Presidente, in ordine alle autorizzazioni e alle concessioni di cui agli articoli 16 e 18 di durata superiore ai quattro anni, determinando l'ammontare dei relativi canoni, nel rispetto delle disposi- zioni contenute nei decreti del Ministro dei Trasporti e della Navigazione di cui, ri- spettivamente all'articolo 16, comma 4, e all'articolo 18, commi 1 e 3; h) delibera, su proposta del Presidente, la nomina e l'eventuale revoca del Segretario Generale; i) delibera, su proposta del Presidente, sentito il Segretario Generale, l'organico della segreteria tecnico-operativa di cui all'articolo 10, allegando una relazione illustrativa delle esigenze di funzionalità che lo giustificano; l) delibera in materia di recepimen- to degli accordi contrattuali relativi al personale della segreteria tecnico-operativa di cui all'articolo 10; m) delibera in ordine agli accordi sostitutivi di cui all'articolo 18, comma 4; n) promuove e sovrintende all'attuazione delle norme di cui all'articolo
349 Sono numerose le sentenze che hanno escluso la competenza del Comitato portuale per funzioni non espressamente previste dalla norma di legge. Si veda, ex multis, TAR Sicilia, sez. III, 5 ottobre 2006, n. 1633, in Foro Amm. TAR, 2006, p. 3353 ss, secondo la quale “tra le attribuzioni del Comitato portuale non rientra (nemmeno in funzione consultiva), il coordinamento e la disciplina dei servizi portuali non espressamente menzionati tra quelli di cui all’art. 8, comma 3, lett. f), legge n. 84/1994 e tra questi il servizio chimico”.
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23; n.bis) approva, su proposta del Presidente, il Regolamento di contabilità, da in- viare al Ministero dei Trasporti e della Navigazione;n.ter) approva, su proposta del Presidente, la partecipazione delle Autorità Portuali alle Società di cui all'art. 6, comma 6350.
Al fine di esercitare le predette funzioni, il Comitato è depositario di rilevanti po- teri nell’amministrazione del porto e, in particolare, nella programmazione delle aree, nella previsione delle opere strategiche ed nel rilascio delle concessioni marittime di maggior rilevanza351. Pertanto, la rappresentanza del Comitato portuale di tutte le ca- tegorie produttive del porto rappresenta una importante influenza nei compiti di rego- lazione delle attività poste in essere dalle stesse categorie.
Anche se tale prerogativa rappresenta una delle cause della paralisi amministrati- va, che si verifica quando le categorie produttive del porto bloccano l’attività dell’ente regolatore, occorre tuttavia ribadire che l’imparzialità della funzione pub- blicistica sembra comunque garantita dal Presidente, quale organo tecnico, dotato di capacità professionali e deputato all’indipendenza, al quale, come visto, sono riserva- te la maggior parte delle funzioni di ordinaria amministrazione e, in generale, il con- trollo costante della correttezza delle operazioni svolte in ambito portuale. Va infatti detto che il parere del Comitato non sempre è vinvolante, ma meramente consuntivo, come ad esempio per il rilascio delle concessioni. In questi casi, infatti, il Presidente, a norma dell’art. 8, comma 3, lett. h), non è vincolato al parere espresso dal Comitato portuale352.
350 È necessario precisare che, in ogni caso, i poteri del Comitato portuale sono anche soggetti alla di- sciplina generale di cui alla legge 241/1990 sul procedimento amministrativo, la quale orienta l’attività amministrativa verso criteri più sostanziali e meno formali, rendendo altresì la funzione del Comitato portuale non sempre necessaria ai fini della legittimità dei provvedimenti amministrativi. Si veda, in tal senso, TAR Liguria, sez. I, 30 gennaio 2009, n. 138, in Foro Amm. TAR, 2009, p. 47 ss, la quale precisa che “il mancato esame del prescritto parere del Comitato portuale non può comportare l’annullamento dell’atto dell’atto impugnato, posto che l’art. 21-octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 non consente al giudice di annullare un provvedeimento viziato da errori formali, quale va quali- ficato quello predetto, allorchè sia manifesto in giudizio che comunque l’amministrazione non avreb- be potuto provvedere diversamente in relazione al bene oggetto della vita”.
351 Riguardo a questo punto si è espresso il TAR Campania, sez. II, 27 febbraio 2006, n. 212, in Foro Amm. TAR, 2006, p. 721, secondo cui “le competenze inerenti alla determinazione dei canoni dema- niali sono ripartite tra gli organi che compongono la struttura organizzativa dell’Autorità portuale in base alla durata delle concessioni cui gli stessi si riferiscono; in particolare, ove la durata della con- cessione non superi il quadriennio, il potere determinativo è rimesso al Presidente dell’Autorità por- tuale, mentre è di pertinenza del Comitato portuale nel caso contrario”.
352 Si consideri, peraltro, che tali pareri sono stati ritenuti non impugnabili dalla giurisprudenza ammi- nistrativa, secondo la quale “in sede di procedimento diretto al rilascio della concessione di area de-
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