5. Disciplina interna sul funzionamento delle riunioni della Corte e delle Sezioni
3.1 Il controllo finanziario e sulla sana gestione finanziaria
Il controllo della Corte dei conti europea è costituito da un parametro, in grado di identificare il “principio ispiratore, criterio di giudizio, termine di confronto, valore di riferimento (…) al quale deve conformarsi l’attività di gestione e quindi quella del controllo del quale essa costituisce l’oggetto”176.
Tenendo conto dell’art.287, co.2 del TFUE, la Corte deve controllare la legittimità177 e la regolarità delle entrate e delle spese, nonché accertare la sana gestione finanziaria. Il tenore letterale dell’art., a
173 R.LOMBARDI, op. cit. , p.12.
174 Metafora ideata da D. SICLARI, op. cit., p. 66.
175 Come evidenziato dalla Corte dei conti europea, nella pagina del suo sito istituzionale, in cui esplica le varie forme di audit
https://www.eca.europa.eu/it/Pages/AuditingActivities.aspx. 176G. COLIANDRO, I controlli nel sistema… op. cit., p.569.
177 G. COLIANDRO, La legalità finanziaria nell’ordinamento italiano ed in quello
europeo, in Corte dei conti e Commission europeénne-Office europén de lutte contre la fraude, Programma Hercules II. Attività conoscitiva e di formazione nel settore dei recuperi amministrativi e giudiziari conseguenti a irregolarità e frodi nell’utilizzo delle risorse comunitarie, 2010, pp.427 e ss.
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prima lettura, condurrebbe supportare l’esistenza di tre paradigmi: controllo di legittimità, di regolarità e di sana gestione finanziaria. “Tuttavia la prassi operativa della Corte ha dimostrato come legittimità e regolarità siano ascrivibili al solco unitario del controllo finanziario (financial audit) sulle operazioni per mezzo delle quali l’Unione finanzia e dà esecuzione al proprio bilancio”178.
Il controllo finanziario179, riguarda l’affidabilità dei conti e la legalità e regolarità delle transazioni. In concreto questa forma di audit pianificata solitamente su base annuale, consente di vagliare la legittimità delle operazioni rispetto al diritto positivo comunitario originario e derivato, tenendo conto in particolare del regolamento finanziario e la regolarità dei flussi finanziari, verificando l’esatta imputazione alle voci di bilancio e la conformità tra il documento di rendicontazione e il conto gestione presentato dalle Istituzioni. Appare evidente come il controllo finanziario comprenda al suo interno non solo l’audit finanziario in senso stretto, volto a verificare se i rendiconti finanziari dell’UE siano affidabili e veritieri, ma anche l’audit di conformità, che comprende il rilasciato di un attestato teso a certificare se le transazioni, in entrata o in uscita, o i sistemi di una specifica area di bilancio, rispettano le leggi e i regolamenti, che li disciplinano180.
In sostanza, durante questa forma di audit, gli auditors sono dotati di una minore discrezionalità nel condurre il controllo, in quanto devono necessariamente operare un mero confronto tra le attività poste in essere e gli standards normativi stabiliti.
178 D. SICLARI, op. cit., p.67.
179 Si veda M. POWER,The Audit Society: Rites of Verification. Oxford: Oxford
University Press, 1997.
180 In merito si veda, B. LAFFAN; Laffan, Financial control: The Court of Auditors
and OLAF’, in Peterson, J. and M. Shackleton (eds), The Institutions of the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2003, pp. 233-253.
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Per quanto riguarda invece i risultati del controllo finanziario della Corte dei conti europea, si pongono in una logica del tutto diversa, rispetto a quella degli ordinamento statali, tra cui l’Italia: non si fa ricorso ai termini di illegittimità o irregolarità, bensì al concetto di “errore”. Questa scelta terminologica è scaturita da una serie di fattori, inerenti sia il versante linguistico, sia il versante tecnico di audit. Il termine “errore”, garantisce una maggiore sobrietà sul versante linguistico181, ponendo il controllo come uno strumento, non afflittivo, ma volta alla riparazione di un mero errore, evidenziando, l’esistenza di una situazione di reversibilità e, conseguentemente, la necessità dell’intervento correttivo, dal momento che: “Partendo dal principio di ragionevolezza (…) non è realistico pensare che una gestione possa essere immune di errori (…), a irregolarità zero182”. Tutto questo permette di effettuare una netta distinzione intercorrente tra l’attività amministrativa di controllo e quella giurisdizionale, in quanto l’illegittimità accertata dagli organi giurisdizionali può sfociare nell’annullamento dell’atto impugnato, ovvero nella disapplicazione del regolamento viziato.
Tale aspetto, non è rinvenibile nel controllo esercitato dalla Corte, che “mira a sollecitare gli organi interessati alla riconduzione della propria azione nell’alveo della legalità e regolarità (…), nonché a stimolare ove condivisa, l’ulteriore controllo politico del Parlamento europeo, che può anche sfociare (…) nella mozione di censura alla Commissione”183.
Giunto a questo punto della trattazione appare opportuno soffermarsi sull’ultima tipologia di controllo, condotto dalla Corte dei conti europea, ossia sulla azione di controllo che esercita avendo come parametro il conseguimento di una “sana gestione finanziaria” dei
181 D.SICLARI, op. cit., p.68. 182 G.COGLIANDRO, op. cit., p.51.
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fondi messi a disposizione dalla Commissione o da altre Istituzioni, sulla base dei criteri di economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa184. Tale forma di controllo è volto alla sviluppo di una “buona amministrazione”185 incentrata sulla sana gestione finanziaria.
La definizione concreta del paradigma della sana gestione finanziaria, nel corso degli anni, è stata affidata alla attività ermeneutica delle Istituzioni europee sulla base delle loro attribuzioni conferite dai Trattati e in particolare la Corte dei conti europea è stata in grado di definire i contorni della fattispecie186.
Infatti le Relazioni annuali187 mostrano una volontà interpretativa volta a delineare il parametro in modo elastico, rimandando così la definizione della fattispecie alla Relazione sull’esercizio finanziario del 1980. All’interno di tale documento, si affermò esplicitamente che
184 Per una disamina dei tre criteri testé richiamati, e in generale del principio costituzionale del buon andamento, cfr., ex plurimis, P. CALANDRA, Efficienza e
buon andamento della pubblica amministrazione, in Enc. giur. Treccani, XII,
Roma, 1966; O. SEPE, L’efficienza dell’azione amministrativa, Milano, 1975; A. ANDREANI, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica
amministrazione, Padova, 1979; F. BENVENUTI, L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, Roma, 1980; A. ANDREANI, Buon andamento e responsabilità degli amministratori, Milano, 1985; P. CALANDRA, Il buon andamento dell’amministrazione pubblica, in Studi in memoria di V. Bachelet, vol.
I, Milano, 1987, pp.157 e ss.; S. STAMMATI, Il buon andamento
dell’amministrazione: una rilettura e principi per un ripensamento (riattraversando gli articoli 95, comma 3, e 97, comma 1, della Costituzione), in Scritti in onore di M.S. Giannini, vol. II, Milano, 1988, 795 ss.; A. SAITTA, Il principio di buon andamento della pubblica amministrazione nella giurisprudenza costituzionale, in Dir. e società, 1988, 53 ss.; F. SALVIA, La buona amministrazione e i suoi miti, in Dir. e società, 2004, 551 ss.; D. SORACE, La buona amministrazione, in M.
RUOTOLO (a cura di), La Costituzione ha 60 anni: la qualità della vita
sessant’anni dopo, Atti del Convegno di Ascoli Piceno, 14-15 marzo 2008, Napoli,
2008, 119 ss.; R. FERRARA, L’interesse pubblico al buon andamento delle
pubbliche amministrazioni: tra forma e sostanza, in Dir. e proc. amm., 1/2010, pp.
31 e ss.
185 Tale concetto, si riferisce ad una amministrazione trasparente ed efficiente, che diverge dalla “mala-amministrazione”. Per una analisi di questa ultima, si veda G.E. CAIDEN, What really is public maladministration?, in Public Administration
Review, pp. 486-493.
186 Come sottolineato da A. MEUWESE, The European Court of Auditors steps out
of its comfort zone with an “Impact Assessment Audit”’,European Journal of Risk Regulation, n1 2011, pp.104-107.
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il controllo sulla sana gestione finanziaria “verte (…) sul modo in cui l’esecutivo assolve i propri compiti; ne consegue (…) che la Corte non cerca di sostituire giudizi e decisioni proprie a quelli dei responsabili della gestione”.
Secondo questa interpretazione, l’audit sulla sana gestione finanziaria, consisterebbe in un accertamento atto a verificare in che misura e con quale prezzo gli obiettivi di gestione stabiliti sono stati raggiuti.
Tali valutazioni, devono essere però calate nell’ottica non di una singola amministrazione statale, ma nell’ottica dell’amministrazione europea, costituita da un ordinamento composito e di mera missione caratterizzato dall’assenza di quelle potestà supreme che convenzionalmente definiscono il concetto di sovranità nazionale188 e soggetto a costanti mutamenti economici e politici189.
Tutto questo inevitabilmente, influisce anche sulle forma e sulle modalità del controllo, in particolare i mutamenti della finanza pubblica erodono in maniera esplicita i flebili confini della legalità, che non viene considerata più come parametro sufficiente per la valutazione dell’attività gestoria pubblica190.
I cambiamenti strutturali e funzionali191, ai quali è sempre costantemente sottoposta l’amministrazione europea nel suo complesso, fanno sì che il controllo dalla Corte non deve
188 Ben delineato da G. DELLA CANANEA, L’Unione europea. Un ordinamento composito, Bari-Roma, 2003, nonché sempre da G. DELLA CANANEA, C. FRANCHINI, in I principi dell’amministrazione europea, Torino, 2017, p. 19 s. In precedenza, per questa posizione, cfr. S. CASSESE, L’Unione europea come
organizzazione pubblica composita, in La crisi dello Stato, Roma, 2002.
189 Per approfondire si veda D. O’ KEEFFE, The Court of Auditors’, in D. Curtin
and T. Heukels (eds), Institutional Dynamics of European integration: essays in honour of Henry G. Schermers, vol. II, 1994. Dordrecht: Nijhoff, pp.177-194.
190 Per approfondire, il tema inerente lo spostamento delle amministrazioni dalla loro autoreferenzialità verso una visione sociale/aziendale, si vedano U.COMITE E R.ROLLI, Efficienza, efficacia ed economicità: “percorsi aziendali” per la
Pubblica Amministrazione. Note a margine della sentenza del Consiglio di Stato,
Sez. V, 4 marzo 2008, n.862, in www.giustamm.it
191 Si veda M. POLLACK, The new institutionalism and EC governance: the
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esclusivamente basarsi sull’accertamento della legalità del singolo atto prodotto, ma ai risultati dell’azione vista in una prospettiva globale192. Quindi è evidente, come nel corso degli anni l’attività di audit, si sia spostata da un concetto di controllo statico, basato sulla mera valutazione del requisito di legalità, ad un controllo dinamico, volto al risultato e al perseguimento di determinati obiettivi.
Infatti “Il controllo di legittimità/regolarità non è però da solo sufficiente, in quanto il rispetto delle regole non impedisce di per sé l’irrazionale utilizzo delle risorse. Di converso, un’operazione (…), non può esprimere una buona gestione se non sia in primo luogo conforme alle esigenze di legalità. Tali esigenze costituiscono dunque il limite inferiore del controllo di gestione, mentre il limite superiore è rappresentato dalla valutazione, che sfugge all’organo di controllo, dell’opportunità politica delle decisioni alla base dell’operazione controllata”193.
Dunque il controllo sulla sana gestione finanziaria è una forma di controllo sull’uso delle risorse pubbliche europee differente rispetto a quello preventivo di legittimità, in grado di paralizzare l’efficacia degli atti di gestione. Infatti coerentemente con i sistemi di valutazione tipici dei paesi anglosassoni siamo in presenza di controlli concomitanti o successivi volti ad accertare la rispondenza della gestione rispetto agli obiettivi prefissati, sulla base di canoni essenzialmente orientati al rispetto di parametri aziendalistici194.
192 G.CARBONE, Riforma del bilancio e riforma dei controlli, in Riv. Corte dei
conti 1995, n.3, p. 213.
193 Così G.CLEMENTE, Buona amministrazione…op.cit., p. 170. 194 R.LOMBARDI, op.cit. , p.12.
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