Premessa: la “difficile” nozione di controllo

Prima di soffermarsi attentamente sul controllo esperito dalla Corte dei conti europea, appare opportuno analizzare la nozione generale di controllo, cercando di individuare i principi generali dell’ordinamento giuridico nel suo complesso a cui si uniforma131. La dottrina dominante132 qualifica l’attività di controllo amministrativo come

128 _{Si consiglia F.PATRONI GRIFFI, Il ruolo delle Corti nella costruzione}

dell’ordinamento giuridico europeo, in Federalismi, editoriale 31 luglio 2019.

129 _{A. SANDULLI, La scienza italiana del diritto pubblico e l'integrazione europea,}

in Riv. it. dir. pubbl. com ., 2005, p. 859.

130 _{Per una ricostruzione della grande crisi finanziaria abbattutasi a partire dal 2008,} cfr., ex multis: M. DEGNI, La governance europea della finanza pubblica nella

grande crisi finanziaria, in Federalismi.it, 30.12.2016; F. NUGNES, L’Unione europea di fronte alla crisi. L’impatto sulla disciplina fiscale e sull’assetto istituzionale, ibidem. Sul punto, ma con riferimento al ruolo assunto dalla Corte dei conti italiana, cfr. anche F. FRACCHIA, Corte dei conti e tutela della finanza pubblica: problemi e prospettive, in Dir. proc. amm., 2008, pp.669 e ss.

131 _{U. FORTI, I controlli dell’amministrazione comunale, in Primo Trattato}

completo di diritto amministrativo italiano, (a cura di, V.E. ORLANDO), Vol.II,

Parte II, Milano 1915, p. 607.

132 _{Sul tema del controllo, ex multis, G. D’AURIA, I controlli, in S. CASSESE (a} cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000, pag. 481; G. BERTI, L. TUMIATI, voce Controlli amministrativi, in Enc. dir., Vol. X, Milano, 1962; U. FORTI, I controlli sull’amministrazione comunale, in V.E. ORLANDO (a

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l’insieme delle operazioni di riscontro, esame, raffronto, analisi, ispezione di un atto o di una funzione o di un comportamento di pubbliche amministrazioni, volte a verificarne la conformità e regolarità a determinati parametri di valutazione o prescrizioni normative133.

In concreto, il contenuto del controllo si sostanzia nella verificazione di regolarità di una funzione propria o aliena134 risultando indifferente l’appartenenza della funzione, che può essere tanto pertinente alla sfera stessa del controllore quanto a sfere altrui.

Infatti tutte le attività svolte dalle pubbliche amministrazioni sono soggette al controllo di autorità interne o esterne, che hanno il dovere di esprimere un giudizio sulla congruità delle operazioni poste in essere: “gli obiettivi specifici del controllo delle finanze pubbliche tendono a perseguire l’utilizzo appropriato ed efficace dei fondi pubblici, la ricerca di una sana gestione finanziaria rigorosa, la regolarità dell’azione amministrativa e l’informazione dei poteri pubblici e della popolazione tramite la pubblicazione di relazioni obiettive135”.

cura di), Primo trattato di diritto amministrativo italiano, Milano, 1915; M. CARABBA, La nuova disciplina dei controlli nella riforma amministrativa, in Riv.

trim. dir. pubbl. 1994, pp. 955 e ss; F. CARINGELLA, Compendio di diritto amministrativo, Roma, Dike Giuridica Editrice, 2008, p. 207; F. TRIMARCHI , Il controllo di legittimità, Padova, Cedam, 1984; R. GAROFOLI, G. FERRARI,

Manuale di diritto amministrativo, Roma, Nel Diritto Editore, 2010, p. 1063; L. SAMBUCCI, Studi sui controlli amministrativi, Torino, Giappichelli, 2005; U. ALLEGRETTI, I controlli sull’amministrazione dal sistema classico

all’innovazione: le problematiche generali, in U. ALLEGRETTI (a cura di), I controlli amministrativi, Bologna, Il Mulino, 1995; S. AMOROSINO, (a cura di), Le trasformazioni del diritto amministrativo. Scritti degli allievi per gli ottanta anni

di Massimo Severo Giannini, Milano, Giuffrè, 1995; P. GASPARRI, Corso di

diritto amministrativo, vol. IV, Teoria dei controlli, Padova, Cedam, 1960; S.

GALLINARO, Teorie del controllo, Milano, 1990.

133 _{Sul punto si rinvia a L. ANSELMI, La misurazione della performance nelle}

pubbliche amministrazioni, in “Rapporto Cnel”, 2010.

134 _{M.S. GIANNINI, Controllo: nozioni e problemi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1974,} p. 1264.

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Dal punto di vista semantico, il termine controllo non è di agevole comprensione136 e si ricollega a due forme di controllo:

• al controllo di conformità dal francese controle137 _{che si}

concretizza nelle verifiche, comparazioni, riscontri;

• al controllo di direzione, dal termine inglese control che significa governo, dominio, indirizzo.

I paesi anglofoni per riferirsi al termine controllo, non usano solo la parola control , ma anche check o audit per definire una forma di controllo, non solo volto alla direzione di una attività amministrativa, ma anche volto alla verifica e l’analisi dei dati138_.

Dunque, il controllo vista anche la sua polisemia, deve essere considerato come una funzione dinamica e uno strumento attivo139, in grado di adeguare l’esercizio dell’azione amministrativa ai parametri prefissati, con lo scopo di consentire all’amministrazione pubblica moderna di confrontarsi con le tecniche gestionali del management privato, caratterizzate da sistemi di programmazione, di bilancio, di gestione per obiettivi140.

La ratio della funzione di controllo si rinviene nella necessità di correggere i difetti e le storture che si verificano nella gestione day by

136 _{C. CHIAPPINELLI, L. CONDEMI, M.C. CIPOLLONI, Programmazione}

Controlli Responsabilità nelle pubbliche amministrazioni, Milano, Giuffrè, 2010,

pp.179 e ss; G. COGLIANDRO, I controlli nel sistema comunitario, in M.P. CHITI, G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, Volume I, Milano, Giuffrè, 2007, pp. 539 e ss.

137 _{Termine nato in ambito dell’organizzazione fiscale, laddove rappresentava la} verifica della gestione svolta dall’esattore: questi presentava all’amministrazione un documento contabile, un registro, contenuto su un rotulum di carta, detto role; l’amministrazione verificava le cifre riportate in esso attraverso un’altra scrittura contrapposta, detta per questo contra rotulum (“contro registro”, cioè registro di riscontro di dati tributari e contabili), in francese tradotto contre-role.

138 _{G.BERTI, L.TUMIATI, Controlli amministrativi, in Enc Dir., Milano 1962, X,} pp. 298 e ss.

139 _{Si veda L. DEL BENE, Lineamenti di pianificazione e controllo per le}

amministrazioni pubbliche, 2008, Torino.

140 _{R. GALLI, D. GALLI, Corso di diritto amministrativo, IV edizione, Volume II,} Padova, Cedam, 2004, pp. 1309 e ss.

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day dei rapporti fra cittadini e amministrazioni141: l’ordinamento statale tende a conseguire, secondo principi determinati, l’accertamento della regolarità degli atti e, in genere delle manifestazioni di volontà, che devono essere eseguiti e attuati ai fini del perseguimento dell’interesse pubblico e degli obiettivi istituzionali142.

In concreto nel settore pubblico e dell’agire amministrativo, il controllo è un sistema necessario143, per tutelare e favorire lo sviluppo di determinati parametri precostituiti ai fini della funzionalità delle gestione e del buon sviluppo della accountability144_{. Infatti solo} attraverso il meccanismo dei controlli pubblici vi è la possibilità di verificare il puntuale perseguimento delle finalità pubbliche, cui l’azione amministrativa è preordinata145_.

Il controllo è dunque la misura per eccellenza in grado di riportare alla regola ciò che non è conforme146, correggendo così un eventuale cattivo esercizio dei pubblici poteri, che si è tradotto in un’attività amministrativa inefficace, incapace di raggiungere lo scopo prefissato147.

Nel panorama dell’Unione europea, pur esistendo diverse Istituzioni e quindi modalità di controllo differenti, si riscontra dei minimi comuni denominatori, poiché le varie specie di controllo presentano:

141 _{M. D’AURIA, I controlli e la giustizia, in AA.VV., L’insegnamento in pubblico.} Gli scritti giornalistici di Sabino Cassese , Milano, Giuffrè, 2010, p. 125.

142 _{G. FESTA, F. LILLO, Il controllo preventivo di legittimità sugli atti}

amministrativi. Macerata, Halley editrice srl, 2006, p. 17.

143 _{Come sottolineato da A. SINCLAIR, The chameleon of accountability: Forms}

and discourses, in “Accounting, Organizations and Society”, 1995, p.20.

144 _{G. KARAKATSANIS, The notion of accountability in a changing public sector}

and the curious case of the EU’, European Court of Auditors Journal, March 2015,

pp. 9-17.

145 _{M. SCIASCIA, Diritto delle gestioni pubbliche. Istituzioni di contabilità}

pubblica, Milano, Giuffrè, 2013, pp.498 e ss.

146 _{M. S. GIANNINI, Diritto Amministrativo, I, Milano, Giuffrè, 1993, p.329.} 147 _{R. MORZENTI PELLEGRINI, Il sistema dei controlli interni nelle aziende}

sanitarie come strumento di orientamento delle scelte discrezionali, in M.

ANDREIS (a cura di), La tutela della salute tra tecnica e potere amministrativo, Milano, Giuffrè, 2006, pp. 183 e ss.

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• il requisito della tipicità, per cui il controllo esterno viene esperito da un organo pubblico, in base a poteri ad esso espressamente attribuiti dalla legge;

• un sistema di controllo di secondo grado, svolto da una pubblica amministrazione tramite controlli intersoggettivi o esterni; • un sistema di controllo interorganico o interno effettuato dalla

stessa pubblica amministrazione attraverso i suoi organi o uffici, tenendo conto di parametri predeterminati, in base ai quali deve effettuare una valutazione complessiva.148.

Nel complesso i controlli sulla finanza pubblica rappresentano una funzione strettamente correlata all’azione amministrativa e al dispiegarsi del disegno normativo del “quadro programmatico e strategico”149_{, di cui valutano l’attuazione con riguardo alla regolarità} e ai risultati, ponendosi in un’ottica di consequenzialità rispetto ad essa150_{, nel senso che la loro connotazione, le loro modalità di} svolgimento, le stesse finalità, sono funzionali a quanto richiesto dall’ordinamento e dai suoi cambiamenti151_.

Il controllo al di là delle sue accezioni semantiche, svolge una funzione volta a curare l’interesse pubblico e i diritti di tutti i

148 _{V. CERULLI IRELLI, Sulla funzione di controllo della Corte dei Conti, in G.} FARNETI, S. POZZOLI (a cura di), Enti locali e sistema dei controlli. Riflessioni

e proposte, Milano, Giuffrè, 2007, p. 56. Secondo una moderna impostazione

teorica, dal punto di vista strutturale i controlli esprimono sempre un rapporto fra l’autorità di controllo e il soggetto la cui azione è sottoposta a controllo. La situazione dell’autorità di controllo rispetto al soggetto sul quale il controllo si esercita ha le caratteristiche proprie del potere, nel senso che l’autorità di controllo ha la capacità di realizzare, all’interno del rapporto, l’interesse specifico per il quale è ad essa intestata l’attribuzione di controllo. D’altra parte, al potere corrisponde l’obbligo di sottostare al controllo e, perciò, di adottare tutti i comportamenti necessari a consentirne l’esercizio. Così G. D’AURIA, I controlli, op. cit., p. 482. 149 _{Sul punto, si veda V. ANTONELLI, Il costo delle strategie: aspetti evolutivi}

della gestione e determinazioni quantitative, Giuffrè 1997, Milano.

150 _{O. SEPE, Lineamenti generali dell’attività di controllo nel diritto pubblico, in}

Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 1954, pp. 1795 e ss.

151 _{C. CHIAPPINELLI, I controlli, in G. CORSO, V. LOPILATO (a cura di), Il}

diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Parte generale, Milano,

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cittadini152, in vista della soddisfazione delle attese espresse dalla comunità153 e non del “singolo privato”154.