5. Disciplina interna sul funzionamento delle riunioni della Corte e delle Sezioni
3.2 Gli indici di sana gestione finanziaria: le quattro “E”
Come è emerso nella trattazione precedente, il parametro della sana gestione finanziaria è composto dai requisiti di economicità, efficacia ed efficienza.
Precisamente l’art.33 del Regolamento finanziario dell’Unione europea, Regolamento UE, Euratom 2018/1046, del Parlamento europeo e del Consiglio) definisce in modo chiaro i requisiti, componenti il paradigma della sana gestione finanziaria:
• il principio dell’economicità, in base al quale le risorse impiegate dall’istituzione dell’Unione interessata nella realizzazione delle proprie attività sono messe a disposizione in tempo utile, nella quantità e qualità appropriate e al prezzo migliore;
• il principio dell’efficienza, in base al quale deve essere ricercato il miglior rapporto tra le risorse impiegate, le attività intraprese e il conseguimento degli obiettivi;
• il principio dell’efficacia, che determina in quale misura gli obiettivi perseguiti sono raggiunti mediante le attività intraprese. “Nel controllo di efficacia si verifica se gli obiettivi dell’ente controllato sono stati raggiunti, in quello di economicità se si sono scelti i mezzi meno onerosi per conseguire l’obiettivo fissato e in quello di efficienza se i mezzi sono stati utilizzati nel modo appropriato195”.
Per mirare al raggiungimento di una sana gestione finanziaria, il secondo comma dell’art. 33 del Regolamento finanziario dell’Unione europea stabilisce, che:
Conformemente al principio della sana gestione finanziaria, l’esecuzione degli stanziamenti è orientata alla performance196 e a tale scopo:
195 SCIASCIA, op. cit. p.170.
196 Per una analisi accurata sulla governance, si rinvia a J. KOOIMAN, Governing
65
• gli obiettivi dei programmi e delle attività sono stabiliti ex ante; • i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi sono
verificati mediante indicatori di performance;
• i progressi compiuti verso il conseguimento di obiettivi e i problemi riscontrati in questo contesto sono comunicati al Parlamento europeo e al Consiglio conformemente all’articolo 41, paragrafo 3, primo comma, lettera h), e all’articolo 247, paragrafo 1, lettera e).
Quindi, fondamentale in termini di effettività per il raggiungimento della sana gestione finanziaria è una seria ponderazione degli obiettivi, che deve essere posta in essere dalla Corte.
La discrezionalità tecnica attribuita alla Corte presuppone la chiarezza nell’esplicazione ed individuazione degli obiettivi, poiché in caso contrario, si potrebbe sconfinare “nella condizione di interferire sulle scelte di carattere politico, travalicando i limiti di un risconto di carattere tecnico, puntuale e preciso”.197
Giunti a questo punto della trattazione, bisogna porsi un interrogativo essenziale: come avviene l’accertamento di questi tre indici da parte della Corte dei conti europea? Per dare seguito a tale interrogativo, occorre tener conto innanzitutto delle loro diversità sostanziali a metodologiche.
Per quanto riguarda l’accertamento inerente l’efficacia, rappresenta il “tasso di successo”, ossia la Corte “valuta attentamente l’attuazione delle misure adottate e l’applicazione degli obiettivi definiti dal legislatore e determina se tali misure hanno effettivamente raggiunto il loro obiettivo con un costo accettabile in relazione ai risultati ottenuti198”.
197 M.SCIASCIA E M.SCIASCIA, Il controllo della Corte dei conti sulle gestioni
pubbliche in Italia e in Europea, Milano 1997, p.281.
198 P. LELONG, La Cour des comptes e les controles financieres dans la
Communauté européennem, in Revenue française de finances publiques, n.130,
66
Nello specifico la Corte, come stabilito all’interno del suo Manuale operativo, individua una serie di obiettivi, in grado di permetterle di rinvenire la sussistenza o meno del requisito della economicità. Tali obiettivi sono:
• obiettivi operativi: tale attività di controllo si concretizza nel valutare come sono stati raggiunti gli obiettivi prefissati e include la verifica delle operazioni interne alle organizzazioni responsabili dell’attuazione dell’intervento;
• obiettivi immediati: l’audit analizza gli effetti dell’intervento, ossia se esso abbia prodotto dei risultati chiari e positivi per i destinatari diretti una volta ultimata la loro partecipazione. Inoltre include al suo interno un esame delle informazioni di monitoraggio prodotte dalle organizzazioni attuatrici, nonché l’ottenimento di informazioni da parte dei destinatari diretti; immediati (risultati). Essi costituiscono la base della verifica • Obiettivi intermedi e globali: il controllo non viene esercitato solo
sul soggetto controllato, ma si estende anche alla misurazione degli impatti dell’intervento pubblico. Di conseguenza l’audit deve verificare che gli impatti siano frutto dell’intervento pubblico e non di fattori intermedi o globali.
Inoltre tutti gli obiettivi dovranno essere SMART199, ossia devono costituire un oggetto di valutazione dotato di una serie di canoni: specifici, misurabili, adeguati, realistici e soggetti a vincoli temporali200.
Invece per quanto riguarda l’efficienza, deve essere intesa come indice di rendimento, che si concretizza nel massimizzare gli obiettivi con un utilizzo minimale delle risorse impiegate: l’accertamento di tale parametro, verterà sulla verifica della competenza “reale o
199 Tale concetto si ricollega al concetto di performance, come descritto da J.S. ANG E J.H. CHUSA, Composite measures for the evaluation of investment performance,
in Journal of Financial and Quantitative Analysis, Vol.14, 1979, pp.361-384.
67
potenziale” da parte del soggetto sottoposto al controllo, di perseguire i risultati prefissati, con un certo esborso di risorse.
Infine, il controllo sulla sana gestione finanziaria viene completato dall’accertamento dell’economicità “che assurge quale prodromo dei costi delle performance, in virtù di una comparazione tra i risultati previsti e quelli effettivamente perseguiti. Dunque consente di verificare se i mezzi utilizzati dalle Istituzioni, per la realizzazione dei propri fini, siano resi disponibili in tempo utile, nella quantità e/o qualità appropriate ed al prezzo migliore.
“L’economicità non si esaurisce nel mero accertamento delle possibili anomalie sussistenti nei rapporti costi/ricavi. Essa, infatti, si spinge a ravvisare ulteriori forme di irregolarità insite nella gestione economico/finanziaria di un enti, quali possono essere i “pagamenti in eccesso”, le “spese voluttuarie” (cc.dd. gold-plating) ovverosia l’acquisto di risorse improntato su una gestione poco “razionale201”. La sana gestione finanziaria, oltre ad essere costituita dal principio dell’economicità, dell’efficienza e dell’efficacia, ha al suo interno una ulteriore “E”, non prevista in modo esplicito dal Regolamento finanziario, ossia l’etica202. Tale parametro è volto allo sviluppo non solo di buone pratiche organizzative, ma anche di una finanza -etica. L’accostamento del termine etica e finanza, può apparire, a prima vista ossimorico, in quanto il termine etica, dal greco antico éthos racchiude in sé elementi di soggettività e discrezionalità, poiché si
201 Ibidem p.76
202 Per una analisi accurata sul significato di etica, si vedano A. ADKINS, La morale
dei greci da Omero ad Aristotele, trad. di R. Ambrosini, Ed. Laterza, Bari 1987; L.
ALICI , Filosofia morale, La Scuola, Brescia 2011; L. WHITE BECK, A
Commentary on Kant's Critique of Practical Reason, University of Chicago Press,
1984; G. COMPAGNINO, La poesia e la città. Ethos e mimesis nella Repubblica di Platone, in «Siculorum Gymnasium», 1990, pp. 3–89; S.CREMASCHI, L'etica
del novecento dopo Nietzsche, Carocci Editore, Roma 2005;V.GESSA
KUROTSCHKA Dimensioni della moralità, Liguori Editore 1999; ID,Etica, Alfredo Guida Editore, Napoli 2006; M. C. NUSSBAUM, La fragilità del bene.
Fortuna ed etica nella tragedia e nella filosofia greca, a cura di G. Zanetti, Il
68
modifica in relazione al contesto di riferimento e alle caratteristiche degli individui che agiscono in esso; mentre con finanza si intende la scienza che studia le modalità di allocazione di risorse limitate tra usi alternativi, al fine di massimizzare la propria soddisfazione"203. In realtà dalla combinazione di questi due termini, emerge una nuova forma di finanza, che Fabio Salvato Presidente delle federazione europea delle banche etiche, definisce come finanza etica, ossia “quel pensiero economico contemporaneo che, non potendolo definire "altro" o "contro" le tradizionali teorie economiche, ma facendole, seppur non totalmente, proprie, ha come fine l’uso del denaro come mezzo e non come scopo, avendo come riferimento la persona umana"204. In questo modo l’interesse primario è quello della società nel suo complesso, non quello del singolo, poiché la finanza etica e responsabile è orientata allo sviluppo umano che si realizza attraverso una diversa e più equa produzione e distribuzione della ricchezza205. Dunque nel sistema della finanza-etica, gli agenti economici svolgono le proprie azioni non solo per ottenere il massimo profitto possibile, ma anche per il raggiungimento di elementi solidaristici e di responsabilità sociale. In questo modo risulta possibile poter abbinare, lo scopo lucrativo con la salvaguardia dei diritti dei più deboli, senza trascurare però la governance di impresa206.
Nello specifico, gli strumenti in cui si concretizza la finanza etica, sono tre207:
203 P. ANDRUCCIOLI E A. MESSINA , La finanza utile, Carocci editore, 2007. 204 F.SALVATO, voce Finanza Etica, in dizionario della solidarietà. Volontariato,
associazionismo, terzo settore, cooperazione. Supplemento al quotidiano l’Unità,
2004.
205 R. BAUER, J. DERWALL E R. OTTEN, The Ethical Mutual Fund Performance
Debatw: New Evidence from Canada, in Journal of Business Ethics, Vol.70, 2007,
pp. 111-124.
206 P. ANDRUCCIOLI, A. MESSINA, op. cit., p. 65.
207 Sito di Borsa italiana, https://www.borsaitaliana.it/notizie/finanza-
69
• il finanziamento alle iniziative non profit: finanziare quelle imprese impegnate nel terzo settore208;
208 In tema, sia per una prospettiva nazionale che internzionale, si vedano, E. ALECCI, Il nostro compito futuro? Educare alla solidarietà, in Terzo Settore n. 1/2002; M. AMBROSINI, Terzo settore tra efficienza e solidarietà. Un’analisi sul
piano organizzativo, in Politiche Sociali e Servizi n. 2/1992; H.K. ANHEIER, The Third sector in Europe: five theses, working paper Center for Civil Society London
2000; H.K ANHEIER, J. KENDALL, Trust and voluntary organizations: three
theoretical approaches, Working paper Center for Civil Society London 2000; U.
ASCOLI, E. PAVOLINI, Le organizzazioni di Terzo settore nelle politiche socio-
assistenziali in Europa: realtà diverse a confronto in Stato e Mercato n. 57/1999;
G.P. BARBETTA, Il settore non-profit italiano. Occupazione, welfare, finanziamento e regolazione, Il Mulino Bologna 2000; E. BELLEZZA, F. FLORIAN, Le fondazioni del terzo millennio. Pubblico e privato per il non profit, Passigli Editore Firenze 2000; A. BEN-NER, Who benefits from the non-profit
sector? Reforming law and public policy toward nonprofit organizations in The Yale Law Journal n.3/1991; L. BOCCACIN, Il Terzo settore tra le generazioni. Un’analisi delle relazioni tra i soggetti del welfare plurale, Vita e Pensiero,Milano
2003; C. BORZAGA Il terzo sistema: una nuova dimensione della complessità
economica e sociale, Fondazione Zancan Padova 1991; C. BORZAGA, A.
SANTUARI, The innovative trends in the non profit sector in Europe: the emerge
of social entrepreneurship, working paper OECD Paris 1997; F. CAFAGGI, Modelli di governo, riforma dello stato sociale e ruolo del Terzo settore, Il Mulino
Bologna 2002; T. CARIELLO, La Comunità Europea e il Terzo settore in Non
profit n. 3/2003; C. CATTANEO, Terzo settore, nuova statualità e solidarietà sociale, Giuffrè Milano 2001; G. CERULLI, Terzo settore e sviluppo economico: gli effetti su equità, efficienza e occupazione per il caso italiano in Impresa Sociale
n. 71-72/2003; J. D. CHASSE, Non profit organizations and the istitutionalist
approach in Journal of Economic Issues n. 2/1995; P. DONATI, Il terzo settore in Italia: culture e pratiche, Franco Angeli Milano 2004; G. FIORENTINI, Pubblico e privato nel nuovo welfare: la regolamentazione delle organizzazioni non lucrative e dei servizi di utilità sociale Il Mulino Bologna 2000; L. FRAISSE, The third sector and the policy process in France: The centralised horizontal third sector policy community faced with the reconfiguration of the state-centred republican model, TSEP Working Paper Centre for Civil Society London 2005; J. KENDAL, The third sector and the policy process in the UK: ingredients in a hyper-active horizontal policy environment, TSEP Working Paper Centre for Civil Society London 2005; J.
KENDAL E L. FRAISSE, The european statute of association: why an obscure but
contested symbol in a sea of indifference and scepticism?, TSEP working paper Centre for Civil Society London 2005; J. KENDAL E L. FRAISSE, The Third setor and Welfare state modernisation, working paper Center for Civil Society London
2000; J. L. LAVILLE E M. NYSSEN, Solidarity-based organizations in the
proximity services field: an european francophone perspective in Voluntas n.
1/2000; L. MOULTON E H.K. ANHEIER, Public-private partnership in the United
States: Historical patterns and current trends, Working paper Center for Civil Society London 2001; B. A. WEISBROD, To profit or not to profit. The commercial transformation of the nonprofit sector, New York Cambridge University Press 1998;
E. G. WEST, Nonprofit organizations: revisited theory and new evidence in Public
70
• la finanza etica tradizionale: l'investitore o gestore rinuncia a una parte degli utili per destinarli a scopi sociali;
• l'investimento socialmente responsabile: si tratta di strumenti di finanza etica tradizionale quali fondi comuni d'investimento e fondi pensione che però selezionano gli investimenti sulla base di tutti i principi etici precedentemente accennati.
Alcuni autori209 individuano un ulteriore strumento di finanza etica nel microcredito, tuttavia è preferibile non consideralo tale in quanto non sempre indirizzato verso imprese con finalità etiche-sociali210. Oltre in tale aspetto, il parametro dell’etica nell’ambito della sana gestione finanziaria, si rinviene anche in un contesto non meramente economico211, ma istituzionale. Come evidenziato dalla Corte dei conti europea, all’interno della Relazione Speciale n.13/2019, il concetto di etica si ricollega ai principi dell’integrità pubblica, in base al quale i dipendenti e funzionari pubblici devono servire l’interesse pubblico, gestendo in modo appropriato le risorse pubbliche e adottando decisioni eque. In questo modo, tale condotta concorre a una più sana gestione finanziaria e rafforza la fiducia dei cittadini, che è indispensabile per la riuscita delle politiche pubbliche212.
L’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, (OCSE) preposta allo sviluppo della integrità e alla prevenzione della corruzione nelle organizzazioni pubbliche213, all’interno di una sua
209 A.BASSO, S. FUNARI, I Fondi comuni di investimento etici in Italia e la
valutazione delle performance, in Il risparmio, Vol.3,2002, pp. 85-116; M.C.
CORTEZ, F. SILVA, N. ARENAL, The performance of European Socially Responsible Funds, in Journal of Business Ethics, Vol.87, 2009, pp. 573-588; T.W.DUNFEE, Social Investment: Mainstream or Backwater?, in Journal of
Business Ethics, Vol.43, 2003, pp. 247-252; S. FUNARI, I "vincitori" in etica: valutazione multicriteriale di fondi socialomente responsabili, in Il Risparmio,
Vol.4, 2011, pp. 79-119.
210 Sul punto si veda V. MANZETTI, Fondazioni di origini bancaria e principio di
sussidiarietà, in Percorsi di diritto amministrativo, Napoli 2017, pp.215-231.
211 Si veda, F. MINNETTI, L'introduzione e la crescente rilevanza di profili etici,
in Studi e note di economia, Vol.2, 2004, pp. 141-166.
212 Ufficio pubblicazioni della Corte dei conti europea, Relazione Speciale 13/2019, p.6.
71
raccomandazione214, ha definito il concetto di integrità pubblica come “il costante allineamento, e rispetto, di norme, valori e princìpi etici condivisi per sostenere e far prevalere l’interesse pubblico rispetto agli interessi privati nel settore pubblico”. Nello specifico, i principi stilati dall’OCSE per la gestione dell’etica nel settore pubblico215, descrivono “l’infrastruttura deontologica” di cui dovrebbero essere dotate le istituzioni pubbliche. Tale infrastruttura deontologica consta di tre elementi principali:
• orientamento, volto a favorire la creazione di un sistema di integrità pubblica coerente e onnicomprensivo;
• gestione delle risorse, secondo cultura dell’integrità pubblica; • controllo, in grado di garantire, un efficace adempimento
dell’obbligo di rendiconto.
Inoltre le Istituzioni dovrebbero creare quadri etici adeguati che consentano di ridurre al minimo i rischi di comportamenti eticamente scorretti. Attualmente il rischio attuale è che in assenza di quadri etici adeguati, non si riesca e prevenire e trattare nel modo più opportuno i comportamenti eticamente scorretti. Tutto questo nell’ambito del settore dell’Unione, può nuocere alla reputazione delle Istituzioni europee216.
La normativa dell’UE, non ha al suo interno nessuna definizione giuridica del quadro etico, ma nonostante ciò vi sono alcuni disposizioni di diritto primario e di diritto derivato che possono essere intese come obblighi morali217.
214 OCSE, OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, Parigi, 2017. 215 “1998 Recommendation of the OECD Council on Improving Ethical Conducting the Public Service, including Principles for Managing Ethics in the Public Service”, in OCSE, Trust in Government – Ethics measures in OECD Countries, Parigi, 2000. 216 Ufficio Pubblicazioni della Corte dei conti europea, SR 13/2019, p.8.
217 Come si rinviene, nell’art. 298 TFUE in base al quale, “Nell’ assolvere i loro compiti istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su una amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, fissano disposizioni a tal fine, nel rispetto dello statuto e del regime adottati sulla base dell’art. 336” e nell’art. 339 TFUE per cui “I membri delle
72
A livello normativo, ogni Istituzione europea ha una normativa specifica per la promozione dell’etica e le disposizioni specifiche riflettono la diversità dei ruoli, delle responsabilità e dei rischi. Il
background comune si rinviene all’interno del TFUE, da cui ogni
Istituzione, in relazione alla diversità dei soggetti interessati, sviluppa una disciplina specifica, che tiene però conto delle questioni etiche principali218:
• varie forme di conflitto di interesse, fra cui quelle concernenti ’assunzione, il periodo durante l’esercizio delle funzioni e quello successivo alla cessazione dalle stesse, doni e intrattenimenti, attività esterne e attività professionale esercitata dal coniuge ed infine attività di lobbying e consulenze;
• la trasparenza; • la lotta alle molestie;
• i meccanismi volti ad assicurare il rispetto delle disposizioni. Oltre a stabilire la condotta richiesta al personale e ai membri, il quadro normativo fornisce strumenti e procedure per rilevare qualsiasi deviazione da tali princìpi e per porvi rimedio, contribuendo così a fare in modo che i requisiti etici previsti dalla normativa siano rispettati. Infatti per quadro etico devono intendersi non solo i requisiti tecnici stabiliti dalla normativa, ma anche le procedure, gli strumenti esecutivi, gli orientamenti e le attività di comunicazione, che aiutano a far sì che gli obblighi giuridici siano rispettati.
Un ruolo chiave è attribuito agli aspetti “non ingiuntivi”, a carattere culturale, dell’etica, che spesso sono considerati un modo più efficiente di conseguire elevati standard etici219. Essi sono:
istituzioni dell’Unione, i membri dei comitati e parimenti i funzionari e agenti dell’Unione sono tenuti, anche dopo la cessazione delle loro funzioni a non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi”.
218 Ufficio Pubblicazione della Corte dei conti europea, SR 13/2019, pp. 10-11. 219 Ufficio Pubblicazioni della Corte dei conti europea, SR 13/2019, pp.11-12.
73
• promozione della cultura etica; • preminenza dell’integrità;
• sistema di valutazione che sostiene l’obbligo di rendiconto e il comportamento deontologicamente corretto;
• sostegno di una cultura organizzativa aperta.
Nello specifico, la Corte dei conti europea, nel condurre il suo audit sulla etica volto a favorire la sana gestione finanziaria, ha valutato i quadri etici del Parlamento, del Consiglio e della Commissione220: • esaminando i requisiti etici obbligatori ai sensi della normativa per
il personale e i membri di queste istituzioni, nonché le procedure per assicurarne il rispetto;
• valutando il grado di consapevolezza in merito al quadro etico del personale delle istituzioni controllate.
In particolare ha controllato gli obblighi e le procedure inerenti221: • doni e intrattenimenti;
• attività o incarichi esterni;
• conflitto di interessi al momento dell’assunzione, conflitto di interessi puntuale e conflitto di interessi in relazione alle attività del coniuge;
• periodo successivo alla cessazione dal servizio o alla fine del mandato presso le istituzioni UE;
• lotta alle molestie;
• segnalazione di illeciti, anche detta whistleblowing.
Dall’attività di controllo, sono emerse delle criticità complessive, tali per cui la Corte ha raccomandato222di:
• migliorare i propri quadri etici;
220 Ibidem.
221 Ibidem, pp. 12-13. 222 Ibidem, p.5.
74
• collaborare per armonizzare gli elementi dei propri quadri etici e intraprendere ulteriori azioni per condividere le buone pratiche in ambito etico;
• accrescere la consapevolezza del personale riguardo al quadro etico e alla cultura connessa, nonché migliorarne la percezione. Quanto detto, permette di capire come il controllo sulla gestione finanziaria, conferisca alla Corte dei conti europea un ruolo essenziale, in quanto le sue valutazioni concorrono in modo diretto, sia alo sviluppo della sana gestione finanziaria delle risorse pubbliche comunitarie, sia alla rimozione degli ostacoli che si frappongono al raggiungimento dei parametri descritti.
In conclusione il controllo esterno della Corte, appartiene alla forma dei controlli sulla gestione permette in questo modo di effettuare un raccordo tra l’attività pratica posta in essere dalla amministrazione e l’analisi delle tre “E”223, in un sistema contabile multilivello224.
223 A.CAROSI, il metodo ed il procedimento nel controllo sulla gestione, in
www.amcortedeiconti.it . Per approfondire i principi di economicità, efficacia ed efficienza si vedano ex multis: M.NIGRO, L’azione dei pubblici poteri. Lineamenti
generali, in Manuale di diritto pubblico, ( a cura di G.AMATO e A. BARBERA), Bologna 1984, p.832; G. MAIONE, Efficienza o efficienze della pubblica