L’oggetto del controllo della Corte dei conti europea

Preliminarmente, è necessario rammentare che il controllo esperito dalla Corte dei conti europea non ha assolutamente un carattere giurisdizionale, neppure nelle “forme” proprie della giurisdizione, così come è contraddistinto il giudizio della omologa Corte italiana sul rendiconto generale dello Stato155; nè le misure di controllo sono suscettibili di essere assoggettate a riesame innanzi ai giudici europei. Infatti denominazione di Corte dei conti europea, può originare una serie di equivoci, poiché : “nonostante il termine Corte sia incluso, questa ultima non possiede i tradizionali poteri di una Corte vera e propria, in quanto non è abilitata a legiferare e a pronunciare sentenze. Il compito della Corte è più quello di supervisore”156 della accountability157 _{degli Stati membri.}

Dunque la sua funzione principale è rappresentata dall’essere il revisore esterno, terzo ed imparziale dell’Unione europea, senza

152 _{G.CLEMENTE, op. cit. , p.742.}

153 _{A. GIUFFRIDA, Il diritto ad una buona amministrazione pubblica e profili sulla}

sua giustiziabilità, Torino, Giappichelli, 2012, pp. 37 e ss.

154 _{Per una accurata analisi e valutazione dell’ internal audit, G. D’ONZA, Il sistema}

di controllo interno, nella prospettiva del risk management, Giuffrè 2008, Milano;

ID, L’internal auditing: Profili organizzativi, dinamica di funzionamento e

creazione del valore, Giappichelli 2013, Torino.

155 _{G. DELLA CANANEA, C. FRANCHINI, in I principi dell’amministrazione}

europea, cit., pp. 287e ss.

156 _{Così D.SKIADAS, The European Court of Auditors, London, European research} center , 2000.

157 _{Si vedano M. BOVENS, D. CURTIN, P. HART, The real world of EU}

Accountability? What Decificit?, in Oxford University Press, 2010; S. BULMER Bulmer, The governance of the European Union: a new institutionalist approach’, in Journal of European Public Policy,1993, n. 13 (4), pp. 351-380.

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avere, a differenza della Corte dei conti italiana, alcun potere sanzionatorio158.

L’art. 287 TFUE delinea l’oggetto del controllo della Corte dei conti europea nel seguente modo: “La Corte (…) esamina i conti di tutte le entrate e le spese dell’Unione. Esamina del pari i conti di tutte le entrate e le spese di ogni organo ed organismo creato dall’Unione, nella misura in cui l’atto costitutivo non escluda tale esame”.

Bisogna sottolineare che i soggetti passivi del controllo sono anche le Agenzie europee159, la Banca europea degli investimenti e la Banca Centrale Europea160. Proprio con quest’ultima, il revisore europeo, ha recentemente siglato un “memorandum of understanding”161_{, che}

158 _{Si rimanda a C. HARLOW, Accountability in the European Union, Oxford} University press, 2002.

159 _{E.CHITI, Le Agenzie europee. Unità e decentramento nelle amministrazioni}

comunitarie, Padova 2002, p. 27.

160 _{Per approfondire il ruolo della BCE, si vedano S. DE DONNO, La politica}

monetaria della BCE, in F. BELLI, V. SANTORO (a cura di), La Banca Centrale Europea, Giuffrè Milano, 2003; G. THOMPSON, The eurozone Crisis: Action taken by the ECB, 2012, consultabile sul sito: http://www.parliament.uk/briefing- papers/SN06448; F. NUGNES, L’Europea e la crisi. Gli interventi della Banca

centrale europea e la creazione del Meccanismo europeo di stabilità, in www.forumdiquadernicostituzionali.it.; S. CAFARO, L’azione della BCE nella

crisi dell’area euro alla luce del diritto dell’Unione Europea, in G. ADINOLFI, M.

VELLANO (a cura di), La crisi del debito sovrano degli Stati dell’area euro, Giappichelli, Torino, 2013, pp. 49 ss.; C. CAPRIGLIONE E G. SEMERARO, Il

Security Market Programme e la crisi dei debiti sovrani. Evoluzione del ruolo della BCE, in Riv. Trim. dir. dell’economia, 2001, pp. 264 e ss.; M. CLARICH, I poteri di vigilanza della BCE, in Dir. pubbl., 2013, pp. 1000 e ss.; M. CLARICH, Il riesame amministrativo delle decisioni della Banca Centrale Europea, in Riv.it.dir.pubbl.comun., 2015, pp. 1514 e ss.; M. FALAGIARDA E S. REITZ, Announcement of ECB unconvetional programs: implication for the sovereign risk of Italy, Kiel Working paper n.1866, august 2013; P. COUR-THIMANN E B.

WINKLER, The ECB’s non-standard monetary policy meaasures the role of

instituional factors and financial structures, ECB working papers, n.1528, aprile

2013; S. ANTONIAZZI, La Banca Centrale Europea tra politica monetaria e

vigilanza bancaria, Giappichelli, Torino, 2013; F. MERUSI, La posizione costituzionale della banca centrale in Italia, in Riv.trim.dir.pubbl., n.4, 1981, pp.

1098 e ss.; F. MERUSI, Governo della moneta e indipendenza della banca centrale, in G. DELLA CANANEA, G. NAPOLITANO (a cura di ), Per una nuova

costituzione economica, Il Mulino, Bologna, 1998.

161 _{Tale memorandum, verrà firmato il 9 ottobre 2019, in Lussemburgo e come} affermato dal Presidente della Corte dei conti europea, Klaus-Heiner Lehne: ““This MoU will foster smooth and constructive cooperation between our institutions, and facilitate our audit work in the context of banking supervision.”, si veda il sito istituzionale della Corte dei conti europea.

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stabilisce il pieno accesso ai tutti documenti162 della vigilanza bancaria esperita dalla BCE163.

In pratica la Corte nell’espletamento della sua funzione164, svolge non solo un accurato esame del bilancio, ma un vero e proprio audit contabile, riconducibile, almeno nel suo nucleo fondante e storico, al giudizio della Corte dei conti italiana165.

Nel caso in cui i destinatari del suo sindacato siano gli Stati membri, la Corte dovrà accertare: “non solo che l’azione degli Stati membri sottoposta a controllo presenti un nesso sufficientemente diretto con le finanze dell’Unione, bensì anche che gli Stati membri, nell’effettuare le azioni sottoposte a controllo, abbiano rispettato i precetti del diritto dell’Unione»166_{. In tale ipotesi è tenuta ad agire} secondo il principio della partnership167, ossia della stretta cooperazione con le corrispondenti Istituzioni superiori di controllo

162 _{Sulla evoluzione che negli anni ha portato ad abbandonare la segretezza a favore} della trasparenza, si vedano in particolare B. WINKLER, Which kind of

trasperency? On the need for clarity in monetary policy making, ECB Working paper n.26/2000; O. ISSING, Communication, Trasparency, Accountability: Monetary Policy in the Twenty-First Century, Federal Reserve Bank of St. Louis Review 87, March/April 2005, pp. 65-83; D. MASCIANDARO E D. ROMELLI, From silence to voice: monetary policy, Central Bank governance and communication, Baffi Carefin Centre research paper series, maggio 2016, n. 2016-

27.

163 _{I. BUFACCHI, Corte dei conti europea ottiene accesso ai documenti BCE/SSM}

su vigilanza banche, in il Sole 24 ore, 28 agosto 2019.

164 _{Si veda B. DESMOND,Managing the Finances of the European Union – the}

Role of the European Court of Auditors. Dublin:The Institute of European Affairs,

1996.

165 _{Per un’indagine sui rapporti tra Corte dei conti europea e Corti dei conti} nazionali, cfr. A. DE STEFANO, Il contributo della Corte dei conti italiana e delle

altre Corti dei conti nazionali all’istituzione della Corte dei conti delle comunità europee, in Interventi comunitari nelle aree depresse e nel Mezzogiorno d’Italia, controlli comunitari e nazionali, Napoli, 1982, 79 ss.

166 _{Così, recita il punto n. 69 delle Conclusioni dell’Avvocato Generale, V.} TRSTENJAK, presentate il 25 maggio 2011, in relazione alla causa C539/09 Commissione europea c. Repubblica federale di Germania.

167 _{M. GARCIA CRESPO, Public Expenditure Control in Europe – Coordinating}

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nazionali, sulla base della stipulazione di appositi protocolli o atti convenzionali168.

Appare evidente che rispetto all’art. 206 bis TCEE, vi sia stata una evoluzione molto significativa169, in quanto l’antecedente istituzionale della Corte, la Commissione di controllo, aveva una competenza relativa alle sole entrate e spese del bilancio, mentre attualmente il revisore esterno dell’Unione, non solo esercita questa funzione, ma ha anche il dovere di verificare tutte le attività poste in essere fuori dal bilancio170.

I controlli esperiti dalla Corte hanno una natura essenzialmente amministrativa, per cui i relativi esiti vengono sempre esternati in contradditorio, soprattutto nel caso in cui il destinatario sia la Commissione: “Al cospetto di quest’ultima, infatti, si instaura una dialettica serrata che, di regola, costringe l’organo controllato a rendere conto delle proprie scelte, se del caso sino a sospingere il Parlamento europeo ad adottare tutte le misure necessarie171”, che possono portare fino alle dimissioni172.

Come espressamente previsto dall’art. 287 TFUE, sottoposti al sindacato attento della Corte, sono sia i singoli atti di entrata e di spesa, sia le attività complessive della gestione: “In stretta coerenza con i sistemi di valutazione tipici dei paesi anglosassoni, siamo in presenza di controlli concomitanti o successivi volti ad accertare la rispondenza della gestione rispetto agli obiettivi prefissati, sulla base

168 _{R. LOMBARDI, Corte dei conti europea e attività di controllo sulla gestione}

finanziaria, in Amministrazione in cammino, 4 marzo 2019.

169 _{Ben delineata da J. INGHELRAM, The European Court of Auditors: current}

legal issues’, Common Market Law Review, n. 37(1) , pp.129-146, 2000.

170 _{Sul punto si rinvia a P. RUSSO, Controlli, uno sguardo sull’Europa – Evoluzione}

della certificazione dei conti”, in Italia Oggi, 18 luglio 2002.

171 _{Così R. LOMBARDI, op. cit., p.12.}

172 _{La Commissione europea Santer ‒ in carica dal 1995 al 15 marzo 1999 ‒ fu infatti} costretta a rassegnare le dimissioni in anticipo rispetto alla scadenza naturale a causa di un grave scandalo per corruzione che travolse alcuni suoi membri. Dopo un breve periodo ad interim, nel settembre 1999 subentrò nella carica l’italiano Romano Prodi.

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di canoni essenzialmente orientati al rispetto di parametri aziendalistici173”.

Inoltre questi due oggetti del controllo, che possono apparire del tutto autonomi tra loro, si prospettano poi nella pratica complementari l’un l’altro, presentandosi metaforicamente, come un “Giano bifronte174_”. In conclusione, la Corte dei conti europea effettua a livello generale un audit pubblico sulle finanze dell’UE, che si concretizza nella rendicontazione finanziaria dell’UE, nonché sull’esecuzione del bilancio e l’attuazione delle politiche dell’UE.

ECA, come le altre Istituzioni Superiori di Controllo, presenti nei vari Stati membri, espleta tre diversi tipi di audit: audit finanziario e di conformità e audit sulla gestione175_.