Il principio di sussidiarietà orizzontale

Gli strumenti di collaborazione pubblico-privato realizzano massimamente il principio

347

Sul punto F.MERUSI, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico: dagli anni Trenta all’alternanza, Milano, Giuffrè, 2001.

348

Così B.MASTROPIETRO, L’attività contrattuale della p.a. tra buona fede e interesse pubblico, in Il Corriere

Giuridico, n. 12, 2012, p. 1498

349

Cassazione civile, sez. I, 10/01/2003, n. 157

350

di sussidiarietà orizzontale351, riconosciuto a livello comunitario come principio fondamentale della politica di coesione economica e sociale352 e invocato dalla Dottrina italiana quale principio presupposto di larga parte delle riforme dell’ultimo ventennio353. In senso lato, si tratta di un principio che propone una cooperazione tra soggetti nel perseguimento di un obiettivo comune.

Tale principio rileva, ai fini del fenomeno partenariale, nella sua accezione orizzontale, che prevede sostanzialmente un arretramento dell’intervento pubblico ed una contemporanea espansione degli spazi riservati ai soggetti privati354. Si realizza un rapporto tra Stato e settore privato, per cui quest’ultimo interviene nello svolgimento di compiti pubblici o nella soddisfazione di esigenze pubbliche355.

Il principio di sussidiarietà orizzontale, nell’ordinamento italiano, trova una sua traduzione solo a partire dalla L.241/1990 e dalla riforma sanitaria introdotta dal d.lgs.502/1992 (e successive modifiche)356.

La positivizzazione della sussidiarietà quale principio generale dell’ordinamento, viene ritenuta effettuata dalla riforma dell’art.118 Cost., operata dalla L.Cost.n.3/2001, in base alla

351

Sul punto, A.DI GIOVANNI, Il contratto di partenariato pubblico privato tra sussidiarietà e solidarietà, Torino, Giappichelli Editore, 2012

352

Sul principio di sussidiarietà comunitario: E. CANNIZZARO, Sussidiarietà e interventi di riequilibrio del

mercato comune, in A. PREDIERI (a cura di), Fondi strutturali e coesione economica e sociale nell’Unione

europea, Milano, Giuffrè, 1996; G.GELAUF,I.GRILO,A.LEJOUR, Subsidiarity and economic reform in Europe, Berlin-Heidelberg, Springer, 2008; R. CONDORELLI, Il principio di sussidiarietà nella Costituzione europea, Catania, G. Maimone, 2005; A. ESTELLA, The EU principle of subsidiarity and its critique, Oxford, Oxford University Press, 2002; P.DEVINE,Y.KATSOULACOS,R.SUGDEN, Competitiveness, subsidiarity and industrial

policy, London-New York, Routledge, 1996;S.CASSESE,L’ aquila e le mosche, principio di sussidiarietà e diritti amministrativi nell’area europea, in Il foro italiano, N.10, 1995, p.373-377; G.P. ORSELLO, Il principio di

sussidiarietà nella prospettiva dell’attuazione del trattato sull’unione europea, Roma, Istituto italiano di studi

legislativi, 1993. Sul principio riconosciuto oltre oceano, J.E.FLEMING,J.T.LEVY, Federalism and subsidiarity, New York, NYU press, 2014.

353

Sul valore del principio di sussidiarietà: S.STAMMATI, Il principio di sussidiarietà fra passato e presente, in

Diritto e società, n. 2/3, 2011, p. 337-428; L.GRIMALDI, Il principio di sussidiarietà orizzontale tra ordinamento

comunitario ed ordinamento interno, Bari, Cacucci, 2006; G. CIMBALO, J.I. ALONSO PÉREZ (a cura di),

Federalismo, regionalismo e principio di sussidiarietà orizzontale: le azioni, le strutture, le regole della collaborazione con enti confessionali, Torino, Giappichelli, 2005.

354

R. DIPACE, Il Partenariato Pubblico Privato e contratti atipici, Milano, Giuffrè, 2006, p.77-78.

355

G.C. SALERNO, Servizi di interesse generale e sussidiarietà orizzontale fra ordinamento costituzionale e

ordinamento dell’Unione europea, Torino, Giappichelli, 2010; A.MALTONI, Sussidiarietà orizzontale e munera

pubblici: l’esternalizzazione di funzioni amministrative: verso un’amministrazione in senso sostanziale/funzionale, Bologna, CLUEB, 2002; AA.VV., Sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in Diritto

pubblico, n.1, 2002, p. 5-160.

356

C.BOTTARI, I soggetti erogatori privati e l’attuazione del principio di sussidiarietà, in M.SESTA (a cura di),

L’erogazione della prestazione medica tra diritto alla salute, principio di autodeterminazione e gestione ottimale delle risorse sanitarie, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2014; C. BOTTARI, La tutela della salute tra

solidarietà e sussidiarietà, in C.BOTTARI,L.S. ROSSI (a cura di), Sanità e diritti fondamentali in ambito europeo

e italiano, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2013, pp. 21-29; G.BONFRESCHI, Principio di sussidiarietà

quale, al comma 4, “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Tuttavia, nonostante certamente tale articolo abbia il ruolo di “faro relativo”, l’esplicitazione della sussidiarietà orizzontale, intesa come rapporto collaborativo tra le parti, non trova tuttora una precisa collocazione e si rinviene nelle singole discipline specifiche.

Non vi è dubbio, invece, che, seppur siano ricongiunti alla sussidiarietà orizzontale una molteplicità di strumenti e di fenomeni latamente connessi ad una partecipazione del privato, il principio in questione si realizza attraverso una ripartizione ottimale dei ruoli tra il pubblico ed il privato, considerato che l’aspetto più complesso è il raggiungimento di un equilibrio efficiente tra gli interessi coinvolti.

Il principio di sussidiarietà, nell’ampia accezione verticale ed orizzontale emergente dal citato art.118 Cost., implica il necessario rispetto dell’autonoma iniziativa dei singoli, operanti sul territorio proprio in relazione ad attività di interesse generale357.

E così, la Giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto che la riforma del titolo V parte II della Costituzione del 2001 ha introdotto in modo esplicito nel nostro ordinamento il principio di sussidiarietà, per quanto qui interessa nel suo aspetto orizzontale, e “in ossequio a tale principio ha previsto che i soggetti pubblici debbano favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”358.

Il fine parrebbe, quindi, quello di consentire all’autorità pubblica “di concentrare la propria azione su obiettivi di importanza prioritaria e di interesse veramente generale, secondo il modello di integrazione di operatori pubblici e privati, in cui si concretizzano i principi di sussidiarietà orizzontale, adeguatezza, efficienza dell’azione amministrativa che hanno ormai trovato riconoscimento anche nella nostra Carta costituzionale”359

.

Così, “ai sensi del principio di sussidiarietà orizzontale, l’apporto dei singoli e delle formazioni sociali va valorizzato nell’ambito del procedimento, non solo in termini di mera collaborazione, ma anche ai più generali fini della gestione stessa della funzione amministrativa, per renderla più adeguata rispetto agli interessi pubblici perseguiti”360.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha avuto modo di ammonire che “la convergenza fra

357

T.A.R. Milano, (Lombardia), sez. IV, 15/10/2015, n. 2170

358

T.A.R. Brescia, (Lombardia), sez. I, 10/12/2008, n. 1739

359

T.A.R. Roma, (Lazio), sez. I, 10/03/2006, n. 1890

360

interessi imprenditoriali privati e interessi degli enti locali non è di per sé espressione di sussidiarietà orizzontale, principio che va piuttosto riferito ai fenomeni tipici della cittadinanza societaria, laddove si evidenziano attività di interesse generale a cura di soggetti, utenti e agenti al medesimo tempo, operanti nella propria comunità di base”361.

E, così, proseguiva concludendo che “il principio di sussidiarietà orizzontale, di cui all’art. 118 comma 4 Cost., costituisce il criterio propulsivo, in coerenza al quale deve svilupparsi, nell’ambito della società civile, il rapporto tra pubblico e privato anche nella realizzazione delle finalità di carattere collettivo. Ciò trova riscontro in una visione secondo cui lo Stato ed ogni altra Autorità pubblica proteggono e realizzano lo sviluppo della società civile partendo dal basso, dal rispetto e dalla valorizzazione delle energie individuali, dal modo in cui, coloro che ne fanno parte, liberamente interpretano i bisogni collettivi emergenti dal “sociale” e si impegnano direttamente per la realizzazione di quelle che sono avvertite come utilità collettive, come esigenze proprie della comunità di cui fanno parte. Sotto il profilo economico, ciò si traduce nel senso che appare meno necessario impiegare risorse pubbliche là dove operano, o sono in grado di operare, i privati, mediante il ricorso a forme di autofinanziamento e/o incremento delle risorse che provengono dall’apporto disinteressato dei singoli”362

.

In altre parole, la sussidiarietà orizzontale opera promuovendo la partecipazione del privato nella cosa pubblica, nell’interesse pubblico di raggiungere un maggiore efficientamento del servizio e dell’amministrazione pubblica in senso lato.