1.2 La regolazione dei flussi da lavoro I principi di regolazione con la
1.2.7 Il progetto dell'Anagrafe Informatizzata dei Lavoratori Extracomunitari
All'interno del documento programmatico triennale 1998-2000, la creazione dell'Anagrafe Informatizzata dei Lavoratori Extracomunitari (AILE) è indicata come lo strumento150 che «dovrebbe produrre un'accelerazione e nel contempo una
maggiore penetrazione dei controlli di competenza delle varie amministrazioni»151. In altre parole, è proprio tramite l'AILE che si dovrebbe
articolare l'incontro tra domanda e offerta di lavoro.
Dal punto di vista pratico, il progetto dell'AILE consiste nella creazione di una
146 Relazione di accompagnamento al decreto flussi 2001 approvata dal Comitato dei ministri del 15-12-2000 reperibile al seguente link http://www.filcams.cgil.it
147 Documento programmatico triennale 1998-2000, cit., p. 57.
148 I dati forniti dall'INPS o del Ministero dell'Interno erano inaffidabili in quanto non registravano il lavoro sommerso.
149 E. Salis, Labour migration governance..., cit., p. 13.
150 Congiuntamente con un sistema informativo del Ministeri dell'Interno e dell'INPS collegati insieme.
banca dati anagrafica dei lavoratori extracomunitari nella quale è possibile registrare le competenze professionali e linguistiche degli aspiranti lavoratori non comunitari. Implementata da parte della Direzione Generale per l'Impiego del Ministero del Lavoro, il suo funzionamento viene garantito da una rete informatizzata unica che permette di collegare i vari soggetti coinvolti nelle procedure di ingresso. In altre parole, l'Anagrafe consente ai datori di lavoro di consultare le professionalità dei lavoratori stranieri inseriti nella banca dati e, una volta effettuata la registrazione, permette di avviare le procedure di autorizzazione direttamente sulla stessa piattaforma.
Lo scopo principale di questo strumento, come è noto, è quello di promuovere l'incontro tra la domanda interna di lavoro e l'offerta dei lavoratori extracomunitari e, come viene specificato nel documento programmatico successivo (2001-2003), rappresenta un mezzo per fronteggiare il lavoro sommerso e favorire così l'emersione152.
La banca dati è stata avviata in una prima fase sperimentale coinvolgendo 5 Direzioni Provinciali del Lavoro (DPL) dislocate nelle regioni adriatiche (Ancona, Bari, Bologna, Pescara, Treviso); nella seconda fase si prevede l'estensione sul territorio nazionale. Sulla base di accordi con l'Albania, il progetto di creazione dell'AILE s'inserisce all'interno di un accordo più ampio sottoscritto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (MLPS) e l'Organizzazione Internazionale delle Migrazioni (OIM) nell'ambito di un progetto d'iniziativa comunitaria INTEGRA finanziato, appunto, dal Ministero del Lavoro per il 25% e dal Fondo Sociale Europeo per il 75%153. L'OIM, fondata nel 1951 in seguito alla situazione
152 Documento programmatico triennale 2001-03..., p. 14.
153 OIM, Immigrazione gestita. Orientamento e formazione in risposta ai fabbisogni degli immigrati e del mercato del lavoro italiano. Iniziativa Comunitaria“Occupazione” – Volet
di caos e di movimenti migratori che caratterizzavano l'Europa dopo la Seconda Guerra Mondiale, opera inizialmente a livello internazionale come supporto logistico di tale fenomeno, fino a diventare poi
la principale agenzia internazionale che collabora con i governi e società civile al fine di migliorare la comprensione dei fenomeni migratori, favorire lo sviluppo economico e sociale attraverso la migrazione e difendere la dignità e il benessere dei migranti154.
Insieme al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, l'OIM ha coordinato il complesso di attività previste nella fase sperimentale, tra le quali ha fornito un supporto concreto nella costruzione del database e nelle attività di orientamento a livello locale155.
All'interno di questo complesso progetto, che vede coinvolti una moltitudine di soggetti156, viene realizzata un'imponente attività di orientamento e formazione
professionale diretta a facilitare l'inserimento di circa 1000 immigrati provenienti dalla regione Balcanica, da selezionare tra coloro che erano già sul territorio e i 5000 potenziali lavoratori all'interno della quota riservata all'Albania157.
Tuttavia, dal punto di vista pratico l'attuazione ha incontrato numerose difficoltà. Innanzitutto l'effettiva disponibilità degli imprenditori ad assumere immigrati albanesi è un fattore decrementale che ha portato a riorganizzare l'attività di formazione in aree che offrivano maggiori opportunità lavorative. In altre parole, emerge una differenza tra il fabbisogno ufficiale del mercato del lavoro indicato dalla ricerca Excelsior-Unioncamere e l'effettiva disponibilità degli imprenditori ad assumere immigrati albanesi. Poi, il ritardo nell'emanazione del decreto
Integra, Roma, Editrice Filef, 2001, pp. 11-13.
154 Per ulteriori informazioni consultare il sito ufficiale dell'Organizzazione in Italia www.italy.iom.int.
155 OIM, op. cit., pp. 13-14. 156 Ivi, pp. 17-27.
annuale ha posticipato l'effettivo arrivo in Italia dei lavoratori albanesi privilegiando in questo modo gli stranieri già presenti sul territorio. Infine, le difficoltà nel potenziare il sistema informatico, indispensabile per rendere l'AILE veramente utile per gli imprenditori e i migranti, ha richiesto un ulteriore sforzo finanziario di risorse che, quindi, sono state sottratte agli interventi formativi158.
L'OIM, aveva selezionato 5038 candidati, su oltre 28 mila potenziali, da inserire nella banca dati in modo da essere selezionabili da datori di lavoro in Italia. Purtroppo, però, solo una parte riuscì a entrare in Italia e la quota messa a disposizione non venne esaurita in quanto i datori di lavoro si rivelarono poco disponibili ad assumere lavoratori albanesi159.
Ad ogni modo, nel nuovo documento programmatico triennale approvato nel marzo del 2001 viene ribadita l'importanza dell'AILE, definendola «lo strumento principale nell'analisi territoriale del fabbisogno lavorativo»160. Si sottolinea il
bisogno di estenderne la portata a livello nazionale per rispondere alla necessità di una definizione dei flussi d'ingresso corretta, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo, favorendo l'incontro tra domanda e offerta di lavoro161.
Tuttavia, come viene evidenziato nel Documento, agli inizi del 2001 l'AILE non è ancora pienamente operativa e, pertanto, si auspica un'implementazione a livello nazionale. Inoltre, il progetto sperimentale con l'Albania si era basato completamente sulle necessità del mercato del lavoro e del sistema di qualifiche italiani, escludendo le istituzioni locali albanesi nel processo di creazione dell'Anagrafe. In aggiunta, l'AILE non era stata accompagnata da una formazione
158 Ivi, p. 20.
159 L. Einaudi, Le politiche dell'immigrazione..., cit., pp. 263-264. 160 Documento Programmatico 2001-2003, cit., p. 65.
adeguata per i vari utenti e alla fine era divenuta una mera lista di potenziali migranti162. Infine, per poter accedere al meccanismo di ingresso per il rilascio del
permesso per ricerca di lavoro (tramite meccanismo dello sponsor), era necessario che i potenziali migranti albanesi fossero iscritti all'Anagrafe. In altre parole, l'AILE era divenuta uno passaggio burocratico funzionale all'accesso per la ricerca di lavoro e quindi, una volta eliminate le quote con il meccanismo dello sponsor163, venne a mancare la principale funzione di questa banca dati164.
Nel 2001 il progetto viene congelato bruscamente (benché avesse richiesto fino a quel momento un investimento di 600 mila euro) e la guida passa improvvisamente al governo albanese che fino a quel momento ne era rimasto escluso e non adeguatamente formato. Nonostante i tentativi dell'OIM di sensibilizzare e coinvolgere le istituzioni italiane per la fornitura di un'assistenza tecnica e nella gestione della banca dati165, il clima politico in Italia nei confronti
dell'immigrazione è sostanzialmente cambiato in seguito alle elezioni politiche del 2001. Il progetto dell'AILE non riceve più l'attenzione delle istituzioni italiane166 e
viene così sostituito da un sistema differente e che si occuperà soltanto dei lavoratori stagionali.
162 J. Chaloff, Albania and Italy Migration policies and their development relevance. A Survey of Innovative and “Development-Friendly” Practices in Albania and Italy, CeSPI, Working Paper 51/2008, Roma, 2008, p. 22.
163 Tali quote sono state inserite soltanto nei decreti flussi per gli anni 2000 e 2001, dopodiché con la legge Bossi-Fini è stata eliminata la possibilità di ingresso nel territorio per la ricerca di lavoro.
164 Ibidem. 165 Ibidem. 166 Ibidem.
1.3 Le prime evidenze empiriche
La programmazione dei flussi evidenzia nella sua prima applicazione una serie di limiti e problematiche. Innanzitutto il documento programmatico triennale definiva in maniera molto generale i criteri, lasciando effettivamente ai decreti annuali la definizione effettiva degli ingressi da ammettere nel territorio167. I
tentativi di affinare i meccanismi di ingresso collegandoli con una stima del fabbisogno di manodopera del mercato erano un passo avanti per il sistema politico. Tuttavia, le stime frutto dell'indagine previsionale del sistema Excelsior- Unioncamere erano inadeguate poiché non tenevano conto della presenza consistente del lavoro sommerso, non fornivano una stima al netto dei rapporti di lavoro cessati ed escludevano settori importanti come quello agricolo e quello di cura, dove, come vedremo di seguito, la presenza immigrata incideva in maniera consistente.
L'inadeguatezza della programmazione dei flussi emerge inoltre dalla necessità di svolgere frequenti e sistematiche regolarizzazioni di stranieri irregolari già presenti sul territorio. Infatti, benché consistenti quote di ingresso rimanessero inutilizzate (era avvenuto nei decreti del '98 e '99168 come negli anni precedenti169),
le frequenti regolarizzazioni sembravano essere l'unico modo efficace per assorbire la presenza straniera irregolare. All'inizio degli anni Novanta erano già
167 I criteri generali da rispettare nella quantificazione dei flussi indicati nel primo
documento programmatico (1998-2000) erano i seguenti: a. un'adeguata valutazione dell'impatto sul mercato del lavoro dei ricongiungimenti familiari. In seguito alla stabilizzazione della presenza straniera ne seguiva la ricerca di lavoro da parte della seconda generazione presente in Italia; b. la valutazione della situazione interna del mercato del lavoro nazionale, in modo da inserire manodopera straniera nei settori insaturi;c. la valutazione delle opportunità in seguito alla stipula di accordi bilaterali con i paesi di origine e della cooperazione internazionale. Documento programmatico triennale 1998-2000, p.
168 Documento programmatico per il triennio 2001-03, relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, p. 11
169 G. Sciortino, Fortunes and miseries of Italian labour migration policy, CeSPI, Documento 1/09, Januar 2009, pp. 4-5.
state attuate regolarizzazioni rispettivamente negli anni 1982, 1986, 1990, 1995 e 1998 e come si riporta nel documento programmatico triennale 1998-2000, la presenza irregolare nel 1998 viene stimata tra circa 200 mila e 300 mila unità170.
In aggiunta vi è poi l'estrema lentezza della procedura amministrativa che provocava ritardi eccessivi anche rispetto al ciclo economico, ovvero ai bisogni del sistema produttivo. Dalla richiesta nominativa fino al rilascio del permesso di soggiorno i tempi burocratici per il rilascio del permesso rimanevano lunghi171.
Aldilà dei complessi aspetti sociali e politici collegati, e che vedremo successivamente, queste inadeguatezze si spiegano in parte con le caratteristiche della domanda di lavoro immigrato e del mercato del lavoro italiano. I datori di lavoro, non preoccupati ad assumere stranieri privi di documenti, erano sicuri del fatto che prima o poi una nuova regolarizzazione sarebbe arrivata. Pertanto, da un lato vi era il vantaggio di poter assumere una persona tramite conoscenza diretta sul territorio, che nell'arco di pochi anni poteva comunque regolarizzare attraverso i provvedimenti di sanatoria. Dall'altro lato vi era una procedura di ingresso che non prevedeva l'incontro tra domanda e offerta direttamente sul territorio e che poteva avere tempi molto lunghi e inadeguati rispetto al ciclo economico172.
In altre parole, le quote non venivano pienamente utilizzate, il sistema di ammissione sia per i bassi contingenti che per il meccanismo stesso era inefficace a soddisfare la domanda di lavoro immigrato e tutto ciò emergeva in maniera evidente di fronte alla necessità di regolarizzare la presenza immigrata irregolare.
Nel frattempo però, a partire dal '96 i flussi migratori avevano subito un consistente aumento per effetto contemporaneo di una serie di fattori sia
170 Documento programmatico triennale 1998-2000, cit., p. 27. 171 Ivi, p. 264.
economici che sociali173 e infatti, in seguito alla nuova crisi albanese e al conflitto
in Kosovo, l'Italia si era trovata a gestire una pressione migratoria che proprio in quegli anni si faceva più critica174.
Il clima politico e l'opinione pubblica stavano profondamente cambiando. Le crisi balcaniche e le sistematiche rilevazioni degli sbarchi non autorizzati, la maggiore presenza della tematica nei media (come anche il modo di raccontarla dei media stessi), la politicizzazione dell'immigrazione iniziata già negli anni Ottanta, insieme hanno contribuito a diffondere un senso di insicurezza e continua emergenza nell'opinione pubblica. Contemporaneamente i partiti di opposizione spostarono l'attenzione in maniera marcata sui contesti di devianza e criminalità, riferendosi sempre di più agli immigrati in quanto fonti di problemi di ordine pubblico175.
In sintesi, paradossalmente agli inizi del 2000 da un lato vi è una fase economica che crea un clima favorevole per l'immigrazione lavorativa e la presenza immigrata si consolida nel tessuto economico-sociale. Dall'altro lato il clima politico diviene sempre più polarizzato e l'opinione pubblica sempre più diffidente nei confronti della presenza lavorativa straniera.
173 L. Einaudi, Le politiche dell'immigrazione..., cit., pp. 264-265.
174 In seguito alla seconda crisi albanese del '97, il governo italiano assunse la guida della missione umanitaria europea con mandato dell'Onu al fine di stabilizzare il paese. Con
l'approvazione del decreto-flussi vennero applicate immediatamente le quote privilegiate in cambio di collaborazione, nonostante la Turco-Napolitano fosse ancora in fase di approvazione, e nel novembre dello stesso anno venne firmato un accordo di riammissione con il quale l'Albania accettava di riprendere i clandestini partiti o transitati per entrare in Italia. Nel '99, in seguito all'intervento militare della Nato in Kosovo contro la Repubblica federale Iugoslava, arrivarono in Italia oltre 30 mila kosovari, albanesi, serbi e montenegrini per i quali il governo italiano applicò le norme sulla protezione temporanea. L. Einaudi, Le politiche dell'immigrazione..., cit., pp. 228-240. 175 A. Colombo, G. Sciortino, Gli immigrati in Italia, cit., pp. 102-113.
Capitolo 2
Le politiche di gestione dei flussi dopo la legge Bossi-Fini. Novità e discontinuità.