La legge Turco-Napolitano in breve

La legge n. 40 il 6 marzo 1998, ovvero della cosiddetta legge Turco-Napolitano, successivamente consolidata nel decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, ovvero nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Testo Unico), oltre a raggruppare tutte le leggi vigenti in materia, rappresenta in linea generale il quadro giuridico di riferimento sistematico e completo degli interventi in materia migratoria. Il percorso che ha portato alla sua approvazione ha risentito da un lato del nuovo vincolo esterno costituito dalla normativa europea in materia di libera circolazione come la necessità di rispettare gli accordi internazionali, al fine di far parte della zona Schengen in corso di formazione65_{. Dall'altro lato, i massicci flussi di}

immigrati e rifugiati che avevano ripreso a partire dal 1997 in seguito alla seconda crisi albanese e al conflitto nel Kosovo richiedevano un adeguamento tempestivo nella politica migratoria italiana66_.

La legge interviene contemporaneamente nei vari aspetti migratori: in materia di prevenzione e repressione dell'immigrazione clandestina riforma i sistemi di controllo; in materia di regolazione dei flussi implementa gli strumenti della programmazione dei flussi, tramite il documento programmatico triennale e i decreti flussi; infine, in materia di integrazione degli stranieri, cerca di facilitare l'accoglienza e l'inserimento degli immigrati nel tessuto sociale mediante il

65 Vedi paragrafo 1.6.

coinvolgimento delle regioni e degli enti locali.

Per quanto riguarda il primo aspetto, gli strumenti di controllo, la norma prevede una serie di misure più severe rispetto alla legge Martelli, contemplando un potenziamento dei controlli di frontiera, l'inasprimento delle pene per chi favoriva l'immigrazione illegale e introducendo nuove forme di allontanamento e diniego dell'ingresso, quali il respingimento alla frontiera o nella zona più vicina e la creazione dei centri di permanenza temporanea (i cosiddetti CPT, trasformati poi in CIE67_{) nei quali lo straniero veniva trattenuto per il periodo necessario}

all'identificazione e l'acquisizione dei documenti e del nullaosta per il rimpatrio nel paese di origine68_{. Con l'aumento consistente dei flussi migratori alla fine degli}

anni Novanta, la legge cerca di munirsi di strumenti per incrementare l'efficacia nelle misure di contrasto all'immigrazione irregolare, e in linea con questa politica, si afferma, come vedremo in seguito, la necessità di instaurare una collaborazione con i paesi di origine di tali flussi, quali Albania e Tunisia.

Per quanto riguarda gli interventi volti a stabilizzare la presenza straniera per una maggiore integrazione sul territorio e nel tempo, viene introdotta la carta di soggiorno con la quale si riconosceva allo straniero il titolo di soggiorno a tempo indeterminato, oltre che a un corrispondente ampliamento di diritti69_{. Per il rilascio}

della carta di soggiorno lo straniero doveva essere in possesso di un permesso di soggiorno valido da almeno cinque anni, inoltre doveva dimostrare di possedere

67 I Centri di Permanenza Temporanea, introdotti con la legge Turco-Napolitano e

successivamente trasformati con la legge 125/2008 in Centri d'Identificazione e l'Espulsione hanno rappresentato un aspetto controverso nel controllo dei flussi in Italia, soprattutto per la natura delle strutture, in gran parte di tipo penitenziario, sia per i dubbi sollevati sulla loro efficacia in materia di espulsioni. A. Colombo, Fuori controllo? Miti e realtà dell'immigrazione in Italia, Bologna, Il Mulino, 2012, pp. 118-136.

68 D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

risorse economiche sufficienti per sé e per la propria famiglia70_{. In teoria}

l'obiettivo era quello di alleggerire la macchina burocratica nella gestione degli stranieri residenti da lungo tempo. Nella pratica, però, è stato uno strumento che ha mostrato aspetti controversi in termini di discrezionalità amministrativa attuata in senso restrittivo, tale che gli studiosi Asher Colombo e Giuseppe Sciortino, in merito alla carta di soggiorno, riportano:

Il principale fallimento nell'attuazione pratica della legge 40/98 riguarda l'obiettivo di stabilizzare la popolazione straniera. Qui i governi di centro sinistra si sono infatti mostrati impauriti dalla loro stessa audacia, finendo per stravolgere del tutto lo spirito della legge appena approvata. Le norme relative alla carta di soggiorno, che avrebbero dovuto sottrarre alla giostra dei continui rinnovi una quota rilevante di stranieri residenti da lungo tempo (e avrebbero consentito alle forze dell'ordine di dedicarsi maggiormente all'attività investigativa e di contrasto), sono state interpretate dalle circolari ministeriali in modo restrittivo ed è mancata qualunque pressione nei confronti degli uffici periferici al fine di procedere con solerzia al rilascio di questo nuovo tipo di documenti. A fronte di diverse centinaia di migliaia di stranieri presenti in Italia regolarmente da più di cinque anni richiesti, nel giugno del 2002 risultavano rilasciate meno di 20 mila carte di soggiorno71_.

Ad ogni modo, rispetto alla normativa precedente, la legge Turco-Napolitano, al fine di assicurare l'attuazione di politiche volte all'integrazione, introduce il Fondo nazionale per le politiche migratorie per il finanziamento dei programmi per l'accoglienza e l'integrazione degli immigrati. Le principali destinatarie delle risorse sono le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e viene attribuito proprio agli enti di governo locali il compito di implementare le politiche per gli immigrati, al fine di «rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti e degli interessi degli stranieri nel territorio dello Stato»72_{. Vengono istituiti inoltre una serie di organismi ad hoc,}

70 Ibidem.

71 A. Colombo, G. Sciortino, Gli immigrati in Italia..., cit. pp. 65-66. 72 D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286.

quali l'Organismo nazionale di coordinamento presso il Consiglio Nazionale per l'Economia e il Lavoro per raccordare le politiche nazionali e locali, la Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per verificare l'attuazione della legge ed elaborare pareri in tema di integrazione e per la predisposizione del documento programmatico triennale e, infine, la Commissione per le politiche di integrazione con il compito di formulare proposte per interventi e risposte ai quesiti posti dal Governo in merito alle politiche per gli immigrati. A livello locale vengono istituiti i Consigli territoriali per l'immigrazione per il coordinamento delle iniziative sul territorio e nei quali vengono rappresentati le istituzioni locali, le associazioni sindacali e dei datori di lavoro e le associazioni interessate73_.

Tuttavia, nonostante gli sforzi e i passi avanti, in materia di integrazione, come viene espresso in sintesi nel seguente passaggio, il paese stenta ad attuare delle politiche incisive.

[…] [Gli] stranieri nati e cresciuti in Italia o stranieri che risiedono in Italia da decenni, continuano ad essere trattati dall'amministrazione italiana come se fossero giunti sul territorio nazionale la sera prima. I governi di centrosinistra, inoltre, hanno evitato accuratamente di affrontare la riforma dell'attuale legge sulla cittadinanza italiana74_{, rinunciando così} esplicitamente ad una politica di integrazione di lungo periodo75_.

Per quanto riguarda la disciplina concernente la regolazione delle procedure di ingresso regolare, la legge Turco-Napolitano implementa e articola il funzionamento del meccanismo delle quote già introdotto dalla legge Martelli nel 199076_{. Gli strumenti principali sono: il documento programmatico triennale, il}

73 Ibidem.

74 Legge n. 91 del 5 Febbraio 1992, Nuove norme sulla cittadinanza. 75 A. Colombo, G. Sciortino, Gli immigrati in Italia..., cit., ibidem.

76 L. Einaudi, Le politiche di gestione dei flussi di immigrazione lavorativa in Europa: l'evoluzione delle politiche in Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia e Spagna, in

quale costituisce la base di riferimento per il secondo strumento e il decreto-flussi, con il quale si definiscono i flussi d'ingresso nel territorio77_{. Inoltre, la legge,}

introduce e sviluppa la possibilità di coinvolgere gli stati di origine nel contrasto all'immigrazione irregolare, tramite la stipula di accordi bilaterali, i quali, come vedremo, si tradurranno nell'assegnazione di quote preferenziali all'interno della programmazione dei flussi proprio per quei paesi che collaborano efficacemente nella gestione dei flussi.

Tutti questi aspetti verranno analizzati nei paragrafi successivi al fine di fornire le caratteristiche fondanti le politiche intraprese nella regolazione dei flussi migratori da lavoro.

1.2.2 Il sistema della programmazione dei flussi: il documento