Il ricorso alle regolarizzazioni

- La «grande regolarizzazione» del 2002

Nonostante il governo di centrodestra abbia dimostrato posizioni apertamente rigide e contrarie nei confronti della presenza straniera illegale, ha dovuto cedere alle pressioni interne alla coalizione e alle pressioni degli industriali e dell'associazionismo che, oltre la predisposizione di una regolarizzazione, hanno ottenuto che quest'ultima venisse estesa a tutte le categorie di lavoratori subordinati, e non solo alle lavoratrici del settore domestico come le colf e le badanti.

L'Italia aveva già fatto ricorso allo strumento della sanatoria negli anni passati196_{, tuttavia}

[la regolarizzazione del 2002] consente di mettere in luce le diverse valenze che un tale provvedimento di norma assume, in quanto si rivela, allo stesso tempo, uno strumento di emersione dall'irregolarità, ma anche un fattore di attrazione di nuovi flussi, e altresì un sostituto funzionale di una politica delle quote non funzionante o poco utilizzata. Inoltre la lettura dei suoi esiti permette di evidenziare le trasformazioni in atto nel nostro paese, per quanto riguarda l'incontro tra domanda e offerta di lavoro immigrato e la presunta «funzionalità» di quest'ultimo al sistema produttivo e sociale del nostro paese197_.

Dal punto di vista dell'adesione, il provvedimento registra un notevole successo,

196 A partire dalla sanatoria amministrativa del ministero del lavoro nel 1982 che regolarizzò 12 mila stranieri, successivamente vi sono state le seguenti regolarizzazioni con le rispettive domande accolte: nel 1986 105 mila, nel 1990 oltre 217 mila, nel 1995 circa 245 mila e nel 1998 217 mila. M. Barbagli, A. Colombo, G. Sciortino (a cura di), I sommersi e i sanati. Le

regolarizzazioni degli immigrati in Italia, Bologna, Il Mulino, 2004, p. 7.

197 E. Zucchetti, Caratteristiche essenziali e questioni aperte della «grande

regolarizzazione» in Italia, in “I sommersi e i sanati. Le regolarizzazioni degli immigrati in Italia” M. Barbagli, A. Colombo, G. Sciortino (a cura di), Bologna, Il Mulino, 2004, p. 73.

con oltre 700 mila domande presentate, il 90% delle quali accolte198_{. L'elevato}

numero di domande viene legato al forte fabbisogno di manodopera espresso dalle imprese (e dalle famiglie per le attività domestiche e di cura), e alla paura generata dal potenziale inasprimento delle norme annunciato, nonché alla forza di attrazione dello strumento di emersione in generale. A maggior ragione in questo caso che, dal punto di vista della documentazione, si presentava come la meno esigente199_{. Per quanto riguarda la composizione delle nazionalità, dalla}

regolarizzazione del 2002 emergono cambiamenti evidenti nella presenza straniera in Italia. Certo, come sottolinea Eugenio Zucchetti «l'immigrazione regolarizzata è sostanzialmente di tipo economico e sociale; non si tratta di flussi risalenti a cause di richiesta di asilo o rifugio politico [e ricongiungimento familiare]»200_{, tuttavia dalla «grande regolarizzazione» emergono importanti}

novità.

In merito alla composizione si tratta di una regolarizzazione europea, ovvero di immigrati provenienti dall'Europa dell'Est e in particolare, in ordine di grandezza, dalla Romania, Ucraina e Albania. Nel 2002, infatti, l'incremento sostanziale dei flussi in Italia è dovuto dall'aumento dei paesi dell'Est che hanno inciso quasi per il 60% nella regolarizzazione e hanno raddoppiato la loro presenza, rappresentando circa un terzo della popolazione immigrata. Ad ogni modo, rimane consistente la presenza delle tradizionali aree di provenienza come l'Africa (del

198 Si trattava di un numero di regolarizzazioni mai registrato in Europa occidentale fino a quel momento, pertanto i 634.728 regolarizzati rappresentavano quasi la somma degli stranieri regolarizzati in Italia con le sanatorie precedenti. Ivi, p.8.

199 Nel caso della regolarizzazione del 2002 solo i datori di lavoro avevano un ruolo attivo nella procedura. Il datore di lavoro doveva dichiarare di aver impiegato in nero per i tre mesi precedenti al 10 settembre 2002 un certo lavoratore straniero, del quale dichiarava inoltre gli estremi identificativi. Per questo motivo piuttosto che una regolarizzazione degli stranieri non autorizzati, è stato definito «un condono dei datori di lavoro». F. Ciafaloni, I meccanismi dell'emersione, in “I sommersi e i sanati. Le regolarizzazioni degli immigrati in Italia”, M. Barbagli, A. Colombo, G. Sciortino (a cura di), p. 189.

nord in particolare). Infatti, in seguito alla regolarizzazione, i gruppi maggiormente presenti in Italia provengono, sempre in ordine di grandezza, da Romania, Marocco e Albania201_.

Tabella III. Le regolarizzazioni 1990-2002.

Fonte: L. Einaudi, Le politiche dell'immigrazione..., cit., p. 369. Note: MF maschi e femmine, %F percentuale presenza femminile.

Si evidenzia, inoltre un riequilibrio di genere con una consistente presenza femminile, frutto di una serie di cambiamenti tra i quali, l'incremento di flussi a larga prevalenza femminile (Ucraina, Moldavia, Polonia, Ecuador) che vanno a inserirsi all'interno del lavoro domestico e di cura, l'aumento delle donne in alcune nazionalità finora tendenzialmente maschili (Marocco, Albania), e la consistente e crescente presenza di flussi con una presenza tendenzialmente paritaria tra maschi e femmine (come la Romania)202_.

[Il] largo utilizzo [del lavoro domestico e di assistenza] rappresenta l'indicatore di una

201 Ivi, pp. 74-78.

202 E. Zucchetti, op. cit., p. 77. Aree geografiche MF % F % MF % F % MF % F % MF % F % 27.699 41,5 12,7 63.128 31,9 25,8 81.672 29,8 37,6 383.107 56,9 59,2 127.027 15,2 58,4 96.926 17,8 39,6 72.012 17,4 33,2 108.540 14,3 16,8 46.973 33,2 21,6 61.349 36,4 25,1 47.768 27,7 22,0 87.949 25,3 13,6 15.501 64,2 7,1 23.021 69,5 9,4 15.597 68,5 7,2 67.143 64,6 10,4 217.626 26,0 100,0 244.492 31,0 100,0 217.124 28,0 100,0 646.829 46,2 100,0 Legge 39/90 Dl 489/95 Dpcm 1998 Legge 189/02 e 222/02 Europa centro- orientale (Albania, Moldavia, Polonia, Romania, Ucraina) Africa (Marocco, Senegal, Tunisia) Asia (Bangladesh, Cina, Filippine, India, Pakistan, Sri Lanka)

America (Ecuador, Perù)

Totale regolarizzazioni

domanda proveniente dalla famiglia italiana – in profonda trasformazione e riorganizzazione nei propri ruoli interni, ormai sotto tensione e incapace di far fronte da sé sola ai compiti di cura e di assistenza – e correlativamente di una carenza e inadeguatezza dei servizi welfare203_.

Diversamente, la presenza maschile presenta una maggiore dispersione tra le nazionalità con le componenti nordafricana e asiatica che mantengono una certa rilevanza (vedi sopra tabella III).

- I provvedimenti successivi di regolarizzazione

La sanatoria successiva, quella per le badanti e le colf del 2009, la cosiddetta Sanatoria Tremonti, diversamente da quella del 2002, si rivela un fallimento in termini di capacità di assorbire e regolarizzare la presenza irregolare204_{. Con solo}

circa 294 mila domande inviate, i numeri previsti si sono dimostrati ampiamente al di sotto delle aspettative dei promotori. Tra le ragioni che hanno contribuito vi era l'elevata selettività, infatti la sanatoria si rivolgeva a una sola categoria specifica di lavoratori (colf e badanti), inoltre, le condizioni per l'emersione erano estremamente restrittive205_{. Ai vincoli della regolarizzazione stessa si può}

affiancare l'allargamento dell'Unione Europea che ha nettamente ridimensionato la parte dei lavoratori del settore domestico e di cura che necessitano di un permesso di soggiorno206_.

Nell'analisi di Asher Colombo207 _{si trovano, inoltre, due ulteriori ipotesi alla base}

203 Ibidem.

204 A. Colombo, La sanatoria per le badanti e le colf del 2009: fallimento o esaurimento di un modello?, Fieri, 25 novembre 2009, pp. 6.

205 Il provvedimento prevedeva il rispetto di molti vincoli quali i requisiti di reddito, il contributo forfettario, i vincoli contributivi e il numero minimo di ore d'impiego. Tali requisiti

vengono ben analizzati nel saggio di Asher Colombo, op. cit., reperibile sul sito del Forum Internazionale ed Europeo di ricerche sull'Immigrazione (FIERI) al link

http://fieri.it/2009/11/25/la-sanatoria-per-le-badanti-e-le-colf-del-2009-fallimento-o-esaurimento- di-un-modello/ Consultato il 10/10/2013.

206 Questo aspetto verrà approfondito nel paragrafo 2.2.2. 207 Ibidem.

dell'esito della sanatoria. La prima è che l'Italia, dal punto di vista storico, stia vivendo una transizione da sistemi migratori prevalentemente temporanei a sistemi migratori con aspirazioni di insediamento e in alcuni casi perfino di naturalizzazione. Quest'evoluzione comporta una riduzione della disponibilità a svolgere servizi domestici di questo tipo rispetto, ad esempio, alle pioniere dei flussi precedenti. La seconda ipotesi è che l'Italia non «stia sperimentando una fase particolarmente dinamica sotto il profilo degli ingressi»208 _{e ciò perché,}

benché la presenza sia certamente in crescita, non avviene comunque rapidamente come in precedenza e rispetto ad altri paesi209_.

Tuttavia, in linea con la sanatoria del 2009, le regolarizzazioni successive non sono state di massa e hanno mirato a regolarizzare specifiche categorie in linea, inoltre, con i principi già espressi dall'Unione Europea210_.

La sanatoria del 2012, prevista nel D.lgs. 109/2012, svoltasi dal 15 settembre al 15 ottobre 2012, è stata un successo dal punto di vista dell'adesione, nonostante l'intreccio di molteplici requisiti, e ha raggiunto oltre 134 mila domande presentate da famiglie e imprese211_{. I presupposti fondamentali per vedersi accolta}

la domanda erano i seguenti: il datore di lavoro doveva occupare irregolarmente il lavoratore straniero da almeno tre mesi; quest'ultimo doveva continuare ad occupare il lavoratore da regolarizzare alla data di presentazione della dichiarazione; il lavoratore da regolarizzare doveva essere presente in Italia, ininterrottamente, almeno dal 31 dicembre 2011. In aggiunta, era necessario prima

208 Ibidem. 209 Ibidem.

210 T. Caponio (a cura di), Dall'ammissione all'inclusione: verso un approccio integrato?, FIERI, Roma settembre 2013, p. 8.

211 Dati reperibili sul sito del Ministero dell'Interno al link

http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/24/2012_10_17_Emersione _2012_-_Report_conclusivo.pdf . Consultato il 04/10/2013.

di tutto il pagamento da parte del datore di lavoro di un contributo una tantum di 1.000 Euro per lavoratore impiegato e il versamento dei contributi relativi al rapporto di lavoro sanato per un minimo di sei mesi. Dal lato dei datori di lavoro, inoltre, erano ammessi sia italiani che comunitari ed extracomunitari in possesso di carta di soggiorno (privi di condanna negli ultimi 5 anni) che soddisfacessero una serie di requisiti reddituali e venivano ipotizzati due ipotesi del tipo di rapporto da regolarizzare, quello subordinato in generale e quello domestico212_.

La complessità dei requisiti ha portato a una sostanziale difficoltà e lentezza nell'esame delle oltre 134 mila domande. In una nota dell'Unione Italiana del Lavoro (UIL) dell'aprile del 2013 è emerso che ben un terzo delle sole 37 mila domande esaminate erano state rigettate e che nel 90% dei casi ciò era dovuto dall'impossibilità da parte del lavoratore di poter dimostrare efficacemente la propria presenza al 31 dicembre 2011213_{. Quest'aspetto, pertanto, ha portato}

nuovamente nel dibattito la difficoltà oggettiva per lo straniero di poter attestare la presenza sul territorio con prove documentali dal momento che si trova in uno stato di irregolarità214_.

Alla luce di questa mole di domande risultate inadeguate secondo i requisiti della sanatoria 2012, è stato indetto con il decreto legislativo 76/2013 (cosiddetto Decreto Lavoro, convertito nella legge 99/2013) un nuovo procedimento di emersione con lo scopo di reintegrare le domande inviate e rimaste escluse nella sanatoria dell'anno precedente215_{. Dunque, nel caso di respingimento della}

212 Una chiara sintesi dei requisiti è consultabile nell'articolo online di Daniele Cirioli in “Avvenire”, 9 settembre 2013, http://www.avvenire.it/Lavoro/Rubrica/Pagine/sanatoria- stranieri.aspx Consultato il 04/10/2013.

213 Uil, Focus Immigrazione, Newsletter n. 15 del 23 aprile 2013, pp. 2-9, consultabile al seguente link http://www.uil.it/immigrazione/Focus15-2013.pdf

214 Ibidem.

domanda, si è data un'altra possibilità al datore di lavoro e al lavoratore irregolare, (a seconda che le mancanze nella domanda fossero appunto del datore di lavoro o del lavoratore) di accedere alla regolarizzazione, secondo specifiche procedure definite dal Ministero dell'Interno216 _{che hanno previsto, tra le possibilità, il}

rilascio di un permesso di soggiorno per attesa di occupazione.

In generale, «sul piano delle politiche di ammissione l'opzione regolarizzazione appare tutt'altro che superata»217 _{e come vedremo in seguito il continuo ricorso a}

questo strumento è un aspetto importante e peculiare nella politica migratoria italiana.