Il reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie.

La necessità di istituire meccanismi di esecuzione relativi alle sentenze che irrogano sanzioni pecuniarie nel quadro europeo è stata riconosciuta a partire degli anni ’70, quando la Convenzione europea sull’efficacia internazionale delle sentenze

337 _{Art. 4, § 4. Cfr. A. BERNARDI – C. GRANDI, Gli effetti della prescrizione e dell’amnistia}

sull’estradizione e sul mandato d’arresto europeo, cit., p. 3571.

338 _{Art. 4, § 7, lett. a). Cfr. V. MALABAT, Observations sur la nature du mandat d’arrêt}

européen, cit., p. 9, in cui l’A. osserva, con specifico riferimento alla trasposizione francese di tale motivo di rifiuto (art. 695-24-3 CPP), ma con una considerazione di carattere generale relativa alla disposizione della decisione-quadro, che la possibilità offerta all’autorità giudiziaria competente di rifiutare l’esecuzione del MAE sul presupposto che i fatti siano stati commessi all’interno del territorio dello Stato, è criticabile nella misura in cui non esige, allo stesso tempo, che le autorità giudiziarie di tale Stato esercitino la propria competenza giurisdizionale, giudicando dei fatti di reato; solo a tale condizione, infatti, il rifiuto di eseguire il MAE potrebbe essere fondato su delle ragioni diverse dalla mera tutela della sovranità statale, che si pone in contraddizione con l’idea stessa del mutuo riconoscimento delle decisioni nello spazio giudiziario comune.

339_{Art. 4, § 7, lett. b). Cfr. D. FLORE, Le mandat d’arrêt européen: première mise en œuvre d’un}

penali340, definendo il suo ambito di applicazione, accanto alle sanzioni privative di libertà, alle decadenze, e alle misure di confisca annovera, altresì, le sanzioni pecuniarie (art. 2, lett. b)). A tale Convenzione, si sono affiancati due strumenti elaborati nel più ristretto contesto dell’Unione europea: il primo, frutto dei negoziati condotti nel quadro della Cooperazione Politica Europea, è rappresentato dalla Convenzione sull’esecuzione delle condanne penali straniere, del 13 novembre 1991; il secondo, invece, fa parte dell’acquis di Schengen, ed è costituito dall’Accordo di cooperazione in materia di infrazioni stradali, approvato dal Comitato esecutivo Schengen, con decisione del 28 aprile 1999341.

La rilevanza pratica di siffatti strumenti è stata, tuttavia, fortemente depotenziata a causa dello scarso numero di ratifiche da essi ricevuto. Ciò ha determinato un’importante lacuna con riferimento alla punibilità di quei soggetti che, condannati al pagamento di una sanzione pecuniaria per un’infrazione commessa sul territorio di uno Stato membro, potevano agevolmente sottrarsi alla sua esecuzione, attraversando la frontiera. Il problema era tanto più evidente con riferimento alle infrazioni del codice della strada.

A fronte di tale insoddisfacente quadro normativo, il Programma di misure del 2000 aveva, quindi, opportunamente collocato in ‘cima alla lista’ delle misure da adottare - attribuendo il grado di priorità più elevato (pari a 1) -, « l’elaborazione di uno strumento che consenta di garantire la riscossione, da parte dello Stato di residenza, delle sanzioni pecuniarie inflitte a titolo definitivo ad una persona fisica o giuridica da un altro Stato membro. Tale strumento potrebbe prevedere una riscossione automatica delle ammende irrogate per reati o eventualmente una procedura di convalida semplificata. Esso dovrebbe comprendere, per quanto possibile, disposizioni sulla procedura da seguire in caso di mancato pagamento. Nei lavori si terrà conto delle

340_{Convenzione europea sull’efficacia internazionale delle sentenze penali del 28 maggio 1970,}

entrata in vigore il 26 luglio 1974, cit.

341_{Acquisdi Schengen - Decisione del Comitato esecutivo del 28 aprile 1999 relativa all'accordo}

differenze tra Stati membri dell’Unione europea per quanto riguarda la responsabilità delle persone giuridiche » (misura n. 18)342_.

Sulla base di siffatta misura, è stata presentata nel 2001 un’iniziativa del Regno Unito, della Francia e della Svezia343, sfociata qualche anno dopo nell’adozione della decisione-quadro 2005/214/GAI relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie.

In considerazione delle profonde differenze esistenti all’interno dei sistemi normativi nazionali con riferimento alla ‘qualificazione’ giuridica delle sanzioni pecuniarie, il campo di applicazione delle decisione-quadro è stato volutamente definito in modo estremamente ampio344.

Ai sensi dell’art. 1 della decisione-quadro, il mutuo riconoscimento trova applicazione con riferimento alle decisioni definitive che infliggono una sanzione

342 _{Programma di misure per l’attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle}

decisioni penali, 30 novembre 2000, cit., p. 17. Si deve osservare come, ad ogni modo, tale programma insista sull’opportunità di ‘valorizzare’ gli strumenti preesistenti, chiarendo che nel perseguimento dell’obiettivo di garantire la riscossione in uno Stato membro delle sanzioni pecuniarie inflitte alle persone fisiche o giuridiche da un altro Stato membro, occorre tener conto delle disposizioni adottate a tal fine nella convenzione tra gli Stati membri delle Comunità europee sull’esecuzione delle condanne penali straniere, del 13 novembre 1991. Inoltre, nella misura n. 17 il programma auspica « l’integrazione a livello dell’Unione dell’accordo specifico elaborato in ambito Schengen sulla cooperazione nella contestazione delle infrazioni stradali e nell’esecuzione delle relative sanzioni pecuniarie, approvato dal Comitato esecutivo di Schengen con decisione del 28 aprile 1999. Tale accordo, che fa parte delle decisioni che costituiscono l’acquis di Schengen, dovrebbe formare oggetto di un atto del Consiglio fondato sull’articolo 34, paragrafo 2, del trattato sull’Unione europea, inteso a stabilire un nuovo strumento giuridico che ne riprenda le disposizioni materiali ».

343 _{Iniziativa del Regno Unito, della Repubblica francese e del Regno di Svezia in vista}

dell'adozione di una decisione-quadro del Consiglio relativa all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniare, in GUCE C 278 del 02 ottobre 2001, p. 4 ss.

344 _{G. IUZZOLINO, La applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni}

pecuniarie, in G. ARMONEet al., Diritto penale europeo e ordinamento italiano. Le decisioni-quadro

dell’Unione europea : dal mandato d’arresto alla lotta al terrorismo, Milano, Giuffrè, 2006, p. 125 ; K. LIGETI, Mutual recognition of financial penalties in the European Union, in Revue internationale de droit

penal, 2006, pp. 147-148; M. POELEMANS, L’exécution des décisions de sanctions pécuniaires : un pas

pecuniaria ad una persona fisica o giuridica. Tali decisioni vengono ulteriormente individuate con riferimento alla rispettiva natura giuridica, al loro contenuto e ai destinatari345.

Sotto il primo profilo, la decisione-quadro chiarisce come le decisioni prese in considerazione possono essere emesse da un’autorità giudiziaria o da un’autorità diversa (ad esempio, amministrativa) purché, in tale ultimo caso, alla persona interessata sia stata data la possibilità di essere giudicata da un’autorità giudiziaria competente in materia penale346. Quest’ampia definizione delle autorità si deve alla constatazione che in taluni ordinamenti giuridici un illecito può venire qualificato come reato e, coerentemente, essere giudicato da un’autorità giudiziaria, mentre in altri ordinamenti, lo stesso illecito può essere punibile a titolo di un’infrazione di natura amministrativa, rientrante nella competenza di un’autorità diversa347.

Con riferimento al contenuto delle decisioni da sottoporre a mutuo riconoscimento, deve trattarsi di una condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria. Vengono in considerazione, come detto, le sanzioni penali e le sanzioni amministrative

345_Ibidem.

346_{Cfr. D. FLORE, Droit pénal européen, cit., pp. 406-407, in cui l’A. precisa come quest’ultima}

condizione sia finalizzata ad escludere le decisioni di carattere ‘puramente’ amministrativo; invero, la possibilità di un ricorso davanti ad un’autorità giudiziaria è funzionale ad ‘avvicinare’ tali decisioni alle “decisioni giudiziarie”, che costituiscono propriamente l’oggetto del mutuo riconoscimento.

347_{Sul punto, il considerandum n. 2 della decisione-quadro in esame, afferma che il principio del}

mutuo riconoscimento « dovrebbe applicarsi alle sanzioni pecuniarie comminate dalle autorità giudiziarie o amministrative al fine di facilitare l’esecuzione di dette sanzioni in uno Stato membro diverso dallo Stato in cui sono state comminate ». Cfr. M. POELEMANS, L’exécution des décisions de sanctions

pécuniaires : un pas vers la reconnaissance mutuelle, cit., p. 7, in cui l’A. mette in evidenza il percorso ‘travagliato’ dell’art. 1, dovuto alla posizione di taluni Stati membri – tra cui, l’Italia -, contrari ad includere nel campo di applicazione della decisione-quadro le sanzioni pecuniarie irrogate a seguito dell’accertamento di un illecito amministrativo ; alla fine, come visto, ha prevalso la posizione diretta ad includere anche di tale ultima categoria di illecito, fortemente difesa, tra le altre, dalla delegazione tedesca. Tale opzione è stata, ad ogni modo, ‘controbilanciata’ dalla introduzione, all’art. 20, § 2, di una clausola in base alla quale gli Stati membri potevano, per un periodo non superiore a cinque anni dalla data di entrata in vigore della decisione-quadro, limitarne l’applicazione alle decisioni emesse dalle autorità giudiziarie stricto sensu.

relative al pagamento di una somma di denaro; il risarcimento delle vittime imposto nel quadro di un procedimento penale; le condanne al pagamento delle spese dei procedimenti giudiziari o amministrativi; la somma di denaro da versare a favore di un fondo pubblico o di organizzazioni di assistenza alle vittime, imposta nella stessa decisione (art. 1, lett. b)). Per espressa previsione normativa, vengono escluse dal campo di applicazione della decisione-quadro gli ordini di confisca degli strumenti o dei proventi di reato (allo stato attuale ricadenti nell’ambito di efficacia della decisione- quadro 2006/783/GAI), e le decisioni di natura civilistica scaturite da un’azione di risarcimento, alle quali si applica il regolamento (CE) n. 44/2001, c.d. “Bruxelles I”348.

Ad ulteriore conferma della volontà di applicare il mutuo riconoscimento al più ampio numero possibile di decisioni giudiziarie – e, per tal via, ridurre sensibilmente le ipotesi di ‘impunità’ dei soggetti condannati al pagamento di sanzioni pecuniarie anche di modesta entità -, la decisione-quadro fissa ad una soglia piuttosto esigua, pari a 70 euro, il limite oltre il quale lo Stato di esecuzione non è tenuto a riconoscere ed eseguire la sanzione (art. 7, § 2 lett. h))349.

I destinatari delle decisioni che applicano le sanzioni pecuniarie possono essere sia le persone fisiche, che le persone giuridiche. Gli aspetti maggiormente delicati attengono, in particolare, a quest’ultima categoria di soggetti. La responsabilità delle persone giuridiche costituisce, infatti, un nodo problematico per molti strumenti normativi europei, sia direttamente finalizzati all’armonizzazione delle normative sostanziali, sia funzionali all’instaurazione del principio del mutuo riconoscimento, dovuto al fatto che taluni ordinamenti giuridici sconoscono tale forma di responsabilità – a prescindere, dunque, dalla questione relativa alla natura penale o amministrativa -, o hanno provveduto ad introdurla solo di recente. La ‘soluzione’ individuata dalla decisione-quadro consiste nel fissare in maniera generalizzata l’obbligo per gli Stati membri di eseguire la sanzione pecuniaria inflitta ad una persona giuridica, anche nel

348_{Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio del 22 dicembre 2000 concernente la competenza}

giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, cit.

349 _{M. POELEMANS, L’exécution des décisions de sanctions pécuniaires : un pas vers la}

caso in cui lo Stato di esecuzione non ammette il principio della responsabilità penale delle persone giuridiche350_.

Analogamente a quanto avvenuto per il mandato d’arresto europeo e, nello specifico, proprio grazie all’influenza esercitata da tale strumento durante la fase dei negoziati, è stata prevista anche in materia di riconoscimento ed esecuzione delle sanzioni pecuniarie, la soppressione del requisito della doppia incriminazione per una lista di reati, contemplata all’art. 5 della decisione-quadro. Tale lista ripete tutte le trentadue categorie di reati elencate nella decisione-quadro sul MAE, alle quali aggiunge sette ‘nuove’ fattispecie: infrazioni al codice della strada, comprese quelle relative alle ore di guida e ai periodi di riposo ed infrazioni alle norme sul trasporto di merci pericolose; contrabbando di merci; violazione dei diritti di proprietà intellettuale; minacce e atti di violenza contro le persone anche in occasione di eventi sportivi; danno penale; furto; reati stabiliti dallo Stato della decisione e contemplati nell’attuazione degli obblighi derivanti dagli strumenti adottati a norma del Trattato CE o del Titolo VI del Trattato UE. Le infrazioni appena menzionate presentano, in generale, un livello di gravità inferiore rispetto alle trentadue fattispecie della lista ‘standard’, tale da giustificare per esse una maggiore frequenza dell’irrogazione di una sanzione di natura pecuniaria351. Il controllo della doppia incriminazione può essere, ad ogni modo, introdotto per tutti i reati diversi da quelli contenuti nel suddetto elenco.

Una peculiarità della decisione-quadro in esame è costituita, inoltre, dalla previsione – accanto alla disposizione dell’art. 3, secondo cui lo strumento europeo non modifica l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali sancito dall’articolo 6 TUE – di una clausola relativa ai diritti fondamentali all’interno

350_{Art. 9, § 3. Tuttavia, la portata di tale disposizione poteva essere limitata, per un periodo non}

superiore a cinque anni dall’entrata in vigore della decisione-quadro, attraverso la possibilità riconosciuta agli Stati membri di restringerne l’applicazione alle decisioni che si riferiscono ad una condotta per la quale uno strumento europeo prevede l’applicazione del principio della responsabilità delle persone giuridiche (art. 20, § 2, lett. b).

351_{D. FLORE, Droit pénal européen, cit., pp. 428-429; S. PEERS, EU Justice and Home Affairs}

Law, cit., p. 724. Tra l’altro, la lista ‘allungata’ contenuta nella decisione-quadro in esame, resterà l’unica eccezione rispetto agli altri strumenti normativi di mutuo riconoscimento, che ripropongono la lista ‘standard’ prevista nella decisione-quadro sul MAE.

dell’art. 20, rubricato “Attuazione”. Il § 3 di tale articolo, stabilisce che « Ciascuno Stato membro può, se il certificato di cui all’articolo 4 solleva la questione di un’eventuale violazione dei diritti fondamentali o dei principi giuridici fondamentali enunciati nell’articolo 6 dei trattati, opporsi al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni ». In dottrina si è osservato come tale disposizione rischia, invero, di reintrodurre un controllo del giudice dello Stato dell’esecuzione sulla decisione emessa nello Stato di emissione, che difficilmente può considerarsi compatibile con il principio del mutuo riconoscimento, nonché con la componente della fiducia reciproca che ne costituisce l’essenziale presupposto352.

La decisione che applica la sanzione pecuniaria, accompagnata da un certificato redatto secondo il modello allegato alla decisione-quadro, viene trasmessa direttamente all’autorità giudiziaria dello Stato membro in cui la persona fisica o giuridica contro la quale è stata emessa la decisione dispone di beni o di un reddito, ha la sua residenza abituale o, nel caso di una persona giuridica, ha la propria sede statutaria353.

La decisione-quadro individua, infine, una serie di motivi di diniego del riconoscimento e dell’esecuzione della decisione che applica la sanzione pecuniaria – tra i quali, il principio del ne bis in idem, anche ‘transnazionale’, la mancanza della doppia incriminazione per i reati ‘fuori lista’ e l’età del soggetto nei cui confronti è stata inflitta la sanzione -, attribuendo ad essi un carattere meramente facoltativo354.