Provvedendo ad incardinare la cooperazione giudiziaria in materia penale in un contesto molto più ampio, rappresentato dalla costruzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il Trattato di Amsterdam ha dischiuso delle prospettive inedite e dense di implicazioni, che sono state ulteriormente approfondite e sviluppate dall’azione europea ad esso seguita.
La realizzazione dell’ambizioso obiettivo fissato dal Trattato ha reso evidente, infatti, la necessità di un impegno comune e più cogente degli Stati dell’Unione, diretto a superare progressivamente gli egoismi nazionali e la sfiducia negli ordinamenti giuridici stranieri finora manifestata, e ad instaurare forme di cooperazione originali, maggiormente incisive, integrate ed efficaci rispetto alle tipologie tradizionali precedentemente impiegate.
84 Occorre precisare, ad ogni modo, che nonostante tale integrazione non vi è una perfetta
coincidenza tra l’Unione europea e l’area Schengen; vi sono, infatti, taluni Stati membri dell’Unione che non sono vincolati dall’acquis di Schengen (Regno Unito e Irlanda) e, viceversa, alcuni Stati non membri dell’Unione che, tuttavia, partecipano all’area Schengen (Islanda, Norvegia e Svizzera).
85 H. LABAYLE, Un espace de liberté, de sécurité et de justice, cit., p. 832 ss. Sui negoziati
condotti all’interno della Conferenza intergovernativa, cfr. J.W. DE ZWAAN, Schengen and its
incorporation into the new Treaty : the negotiating process, in Schengen’s finals days ? The
incorporation of Schengen into the new TEU, External borders and Information systems, a cura di M.DEN BOER, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1998, p. 13 ss.
I presupposti di questo fondamentale e decisivo “salto di qualità” nell’azione dell’Unione sono stati fissati dal Consiglio europeo di Cardiff del 15 e 16 giugno 1998, durante il quale per la prima volta viene lanciata l’idea “rivoluzionaria” di estendere l’applicazione del principio del mutuo riconoscimento - che aveva svolto, finora, un ruolo centrale e preminente nei successi registrati nel campo della libera circolazione delle merci e delle persone, nonché in relazione alla cooperazione giudiziaria civile - anche al settore della cooperazione giudiziaria in materia penale86.
Nelle Conclusioni della Presidenza si legge, in proposito, che « Il Consiglio europeo sottolinea l’importanza di un’efficace cooperazione giudiziaria nella lotta contro la criminalità transnazionale. Esso riconosce che occorre potenziare la capacità dei sistemi giuridici nazionali di operare in stretto contatto e chiede al Consiglio di determinare in quale misura si debba estendere il riconoscimento reciproco delle
decisioni dei rispettivi tribunali»87(corsivo aggiunto).
Applicato alla materia della cooperazione giudiziaria penale, il principio del mutuo riconoscimento implica che una decisione adottata dall’autorità giudiziaria di uno Stato membro debba, in principio, essere accettata ed eseguita in un altro Stato membro, senza alcun controllo o procedura di convalida, e indipendentemente dalla circostanza che in tale Stato esista un’autorità analoga ovvero che tale autorità, ove investita di un caso comparabile, avrebbe adottato una decisione simile88.
Che l’idea di applicare il mutuo riconoscimento alla materia della cooperazione penale sia stata avanzata proprio durante la Presidenza britannica del Consiglio europeo non è una circostanza casuale, e ciò in considerazione di almeno due ordini di ragioni.
86Cfr. G. DEKERCHOVE, La reconnaissance mutuelle des décisions pré-sentencielles en géneral,
in La reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires pénales dans l’Union européenne, a cura di G. DEKERCHOVE- A. WEYEMBERGH, cit., p. 113.
87Consiglio europeo di Cardiff, 15 e 16 giugno 1998, Conclusioni della Presidenza, SN 150/1/98
REV 1, § 39.
88Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su « Riconoscimento
reciproco delle decisioni definitive in materia penale » del 26 luglio 2000, COM (2000) 495 definitivo, p. 4.
Innanzitutto, viene in rilievo la particolare ‘confidenza’ che la tradizione giuridica del Regno Unito vanta con riferimento a tale principio. Infatti, il mutuo riconoscimento è un concetto-chiave per il funzionamento e i reciproci rapporti tra i tre distinti ordinamenti giuridici che lo compongono: quello dell’Inghilterra e Galles, della Scozia e dell’Irlanda del Nord.
In secondo luogo, l’enfasi posta sul principio del mutuo riconoscimento dev’essere giustificata in considerazione della ‘usuale’ avversione del Regno Unito verso le varie forme di armonizzazione normativa, specie se investono la materia penale89. Sebbene l’esistenza di rilevanti discordanze normative tra le legislazioni degli Stati membri venga valutata come uno degli ostacoli principali al raggiungimento di risultati soddisfacenti in materia di cooperazione penale, la loro armonizzazione viene considerata un processo lento, difficile da negoziare e, ove diretto ad investire su ‘larga scala’ i sistemi penali, irrealistico90. Nel principio del mutuo riconoscimento si individua, allora, un’alternativa particolarmente attraente, che potrebbe fungere da “shorter route” per rafforzare la cooperazione giudiziaria senza, tuttavia, dover procedere ad una piena armonizzazione91.
89Cfr. G. DEKERCHOVE, La reconnaissance mutuelle des décisions pré-sentencielles en général,
in La reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires pénales dans l’Union européenne, a cura di G. DEKERCHOVE- A. WEYEMBERGH, cit., p. 116; L. SALAZAR, La lotta alla criminalità nell’Unione: passi
in avanti verso uno spazio giudiziario comune prima e dopo la Costituzione per l’Europa ed il Programma dell’Aia, cit., p. 3512.
90 Cfr. Documento sottoposto dalla delegazione del Regno Unito al Comitato K.4, Mutual
recognition of judicial decisions and judgements in criminal matters, doc. 7090/99, Bruxelles 29 marzo 1999, § 9; S. LAVENEX, Mutual recognition and the monopoly of force: limits of the single market
analogy, in Journal of European Public Policy, 2007, p. 766; V. MITSILEGAS, The constitutional
implications of mutual recognition in criminal matters in the EU, in Common Market Law Review, 2006, pp. 1278-1279; H.G. NILSSON, Mutual trust or mutual mistrust?, in La confiance mutuelle dans l’espace
pénal européen/Mutual Trust in the European Criminal Area, a cura di G. DE KERCHOVE – A. WEYEMBERGH, Editions de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2005, pp. 29-30.
91Documento sottoposto dalla delegazione del Regno Unito al Comitato K.4, Mutual recognition
Sulla scia delle Conclusioni del Consiglio europeo di Cardiff, il successivo Piano d’azione di Vienna92, adottato solo pochi mesi più tardi, individua tra gli obiettivi da realizzare antro due anni dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam l’avvio di un processo diretto a facilitare il reciproco riconoscimento delle decisioni e l’esecuzione delle sentenze in materia penale93.
La ‘definitiva’ consacrazione del principio del mutuo riconoscimento quale “pietra angolare” della costruzione di uno spazio giudiziario europeo si deve, tuttavia, alle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, svoltosi il 15 e 16 ottobre del 1999. Si tratta della prima riunione dei Capi di Stato e di Governo interamente dedicata alla materia della giustizia e degli affari interni, in cui sono state tracciate le coordinate fondamentali sulle quali sono stati modulati i successivi strumenti adottati nell’ambito del terzo pilastro.
Nelle Conclusioni della Presidenza si stabilisce che « Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione fra le autorità, come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli. Il Consiglio europeo approva pertanto il
principio del reciproco riconoscimento che, a suo parere, dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale. Il principio dovrebbe applicarsi sia alle sentenze sia alle altre decisioni delle autorità giudiziarie »94 (corsivo aggiunto); inoltre, il Consiglio e la Commissione vengono invitati ad adottare, entro il dicembre 2000, un programma per l’attuazione di tale principio95.
92 Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le
disposizioni del Trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia - Testo adottato dal Consiglio Giustizia e Affari interni del 3 dicembre 1998, in GUCE C 19 del 23 gennaio 1999, p. 1 ss. Tale piano d’azione provvede a chiarire il significato e la portata delle nozioni di libertà, sicurezza e giustizia e definisce gli obiettivi prioritari per il successivo quinquennio, fissando un calendario di provvedimenti necessari alla loro realizzazione.
93Ivi, § 45, lett. f).
94 Consiglio europeo di Tampere, 15 e 16 ottobre 1999, Conclusioni della Presidenza, SN
200/99, § 33.
Il Programma di misure per l’attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali è stato adottato dal Consiglio Giustizia e Affari interni, il 30 novembre 200096. Siffatto programma adotta un approccio ambizioso e progressivo, predisponendo un piano dettagliato relativo alle modalità con le quali il principio del mutuo riconoscimento avrebbe dovuto essere attuato negli anni successivi, attraverso l’indicazione di parametri aperti, che non vincolano in maniera rigida o definitiva i lavori da intraprendere. Nello specifico, il Consiglio veniva chiamato ad adottare almeno ventiquattro misure, ad ognuna delle quali era stato assegnato un determinato livello di priorità97; tali misure, dal contenuto estremamente vario, spaziano dal riconoscimento delle decisioni relative alla preservazione delle prove e al sequestro dei beni, all’attuazione del principio di estradizione o esecuzione delle sentenze di condanna, sino alle misure relative alla riscossione delle sanzioni pecuniarie e all’esecuzione delle decisioni di confisca.