L’intervento pubblico nell’economia si avverte con marcata rilevanza, inoltre, nel settore dell’accesso al credito e nelle misure agevolative di provenienza statale che risultano, giocoforza, indispensabili, in special modo in momenti di forte crisi economica, come quella attuale, che investe, non solo l’area imprenditoriale, ma altresì il settore creditizio. Dopo aver indagato sull’ingerenza statale nella gestione delle crisi bancarie, non ci si può esimere ora dal soffer- marsi sulla prospettiva opposta, scilicet l’accesso al credito dei risparmiatori, nella specie delle imprese e dei soggetti privati.
Principiando dalla crisi di liquidità che permea l’attuale condizione delle piccole e medie imprese, attore principale
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per il superamento della conseguente contrazione del cre- dito da parte degli istituti bancari è il ricorso al Fondo Cen- trale di Garanzia, quale strumento agevolativo pubblico. L’art. 2, centesimo comma, legge 23 dicembre 1996, n. 662 (“legge finanziaria” del 1997) ha istituito «un fondo di ga- ranzia costituito presso il Mediocredito Centrale Spa allo scopo di assicurare una parziale assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e me- die imprese. Il Fondo Centrale di Garanzia opera, in buona sostanza, come una vera e propria garanzia statale rilascia- ta dal c.d. Soggetto Gestore, ovverosia il mandatario di un’associazione temporanea di imprese identificato con il nome di Medio Credito Centrale (M.C.C.); mentre il Comi- tato di Gestione si occupa della parte amministrativo- normativa e d è importante sottolineare come ci sia un’attiva partecipazione delle Regioni tramite la Conferen- za Unificata.
Giova rilevare come l’art. 18, primo comma, lett. r), d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (recante “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”) ha stabilito come rimanesse di competenza statale la gestione del Fondo ma che la Conferenza Unificata potesse individuare «tenuto conto dell’esistenza di fondi regionali di
garanzia, le regioni sul cui territorio il fondo limita il proprio in- tervento alla controgaranzia dei predetti fondi regionali e dei consorzi di garanzia collettiva fidi di cui all’articolo 155, comma
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4, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 [T.U.B., ndr]»144.
L’ambito di operatività di tale garanzia diretta per tutto il territorio italiano è stata, pertanto, limitata in due specifi- che regioni solo come controgaranzia: la Toscana145 e il La-
zio146 (data la forte presenza e operatività dei fondi regiona-
li e soprattutto dei cc.dd. Confidi).
Considerazione a parte meritano il succitato sistema dei cc.dd. Consorzi di garanzia collettiva fidi in quanto attori principali dell’accesso al credito.
Essi traggono origine da aggregazioni di associazioni di ca- tegoria (quali, artigiani, piccoli imprenditori, agricoltori) che riservavano ai propri associati una facilitazione dell’accesso alla finanza bancaria fornendo un’assistenza non solo tecnica.
A riprova della loro natura di intermediari tra mondo im- prenditoriale e erogazione del credito bancario, essi sono
144 Giova precisare come l’art. 155, quarto comma, sia stato oggetto di
abrogazione avvenuta con d.lgs. 13 agosto 2010 n. 141 (che vedeva una revisione della disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario), ma reintrodotti all’art. 112 e 112-bis, come infra precisato.
145 Delibera della Conferenza Unificata 28 novembre 2002 al punto sub 3)
«Delibera della Conferenza Unificata di individuazione della regione Toscana quale Regione sul cui territorio il Fondo di garanzia limita il proprio intervento alla controgaranzia dei fondi regionali e dei consorzi di garanzia fidi. (ATTIVITÀ PRODUTTIVE)».
146 Invero, la delibera del 10 dicembre 2003 è stata revocata, su richiesta
della regione stessa, con successiva delibera del 7 novembre 2013, si legge infatti che la C.U. «revoca ai sensi dell’articolo 18, comma 1, lettera r), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, la Delibera della Conferenza Unificata del 10 dicembre 2003 (Rep. Atti n. 705/CU), che individua la Regione Lazio quale Regione sul cui territorio il Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese limita il proprio intervento alla controgaranzia dei fondi regionali e dei consorzi di garanzia fidi».
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citati perfino nel Testo Unico Bancario, il cui art. 112 pre- vede che siano iscritti in un elenco tenuto dall’Organismo previsto dal successivo articolo 112-bis ed esercitano in via esclusiva l’attività di garanzia collettiva dei fidi e i servizi a essa connessi o strumentali, nel rispetto delle disposizioni dettate dal Ministro dell’economia e delle finanze e delle riserve di attività previste dalla legge. È stato il D.L. 30 set- tembre 2003, n. 269147, convertito con modificazioni nella
Legge 24 novembre 2003, n. 326 (cd. Legge finanziaria 2004) ed un ulteriore Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze (recante il regolamento della disciplina della struttura, dei poteri e delle modalità di funzionamento dell’organismo previsto dall’art. 112-bis del d. lgs. 1 set- tembre 1993, n. 385) che hanno definito, tra le altre cose, “l’attività di garanzia collettiva dei fidi” quale utilizzazione delle risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la prestazione mutualistica ed im- prenditoriale di garanzie volte a favorire il finanziamento da parte delle banche e degli altri soggetti operanti nel set- tore finanziario. L’attività mutualistica da una parte e la natura vicina al mondo imprenditoriale dall’altra, sono le due caratteristiche principali di tali soggetti operativi.
147 Il d.l. citato costituisce la prima definizione normativa che si è affacciata
nella materia in questione. I Confidi infatti erano, antecedentemente a questo decreto, citati solo in varie leggi ed in un articolo del T.U.B., art. 155, che li assoggettava ad un obbligo di iscrizione in un’apposita sezione dell’elenco di cui all'art. 106 dello stesso TUB, senza che ciò abiliti i confidi a effettuare le altre operazioni riservate agli intermediari finanziari.
L’articolo 13 della legge attuativa del d.l. citato oltre a fornire una definizione dell’ambito di operatività degli stessi ne disciplina l’organizzazione e il funzionamento e ne favorisce l’aggregazione e l’ingresso nel mondo degli intermediari finanziari vigilati.
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Per essere riconosciuti come tali dunque i confidi devono fare domanda di iscrizione nell’elenco tenuto da questo Organismo, dotato a sua volta di determinati criteri di ono- rabilità ed indipendenza, subordinata al ricorrere delle condizioni di forma giuridica, di capitale sociale o fondo consortile, patrimoniali, di oggetto sociale e di assetto pro- prietario148.
In definitiva, aiutano l’accesso al credito in quanto se con una mano accompagnano l’impresa e l’aiutano principal- mente rilasciando garanzia a favore della stessa, con l’altra mano coadiuvano anche l’attività bancaria giacché la parte da loro garantita impone una ponderazione minore rispet- to alle regole ordinarie di accantonamento cui devono sot- toporsi le banche, riducendo quindi il c.d. rischio finanzia- rio, oltreché ampliare la base di clientela.
Tramite il “Nuovo Accordo sui requisiti minimi di capita- le” firmato a Basilea nel 2004 denominato Basilea II149la
148 Quanto alla natura giuridica devono essere consorzi con attività esterna,
società cooperative, società consortili per azioni, a responsabilità limitata o cooperative; devono poi possedere un oggetto sociale che prevede esclusivamente lo svolgimento dell’attività di rilascio di garanzie collettive nei confronti delle piccole e medie imprese associate; fondo consortile o capitale sociale, pari almeno a 100.000 euro, fermo restando per le S.p.A. consortili l'ammontare minimo previsto dal Codice Civile; la quota di partecipazione di ciascuna impresa non inferiore a 250 euro, né superiore al 20% del capitale sociale o fondo consortile; compagine sociale costituita da piccole e medie imprese industriali, commerciali, turistiche e di servizi, da imprese artigiane e agricole, come definite dalla disciplina comunitaria. Inoltre, il patrimonio netto, comprensivo dei fondi rischi indisponibili e dei fondi rischi costituiti mediante accantonamenti di conto economico, non deve essere inferiore a 250.000 euro. I requisiti sopraindicati devono essere espressamente previsti nello statuto del confidi.
149 È in corso presso Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria un’opera
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parte di garanzia prestata dai Confidi costituisce uno stru- mento di mitigazione del rischio di credito (tale da deter- minare un abbattimento del requisito patrimoniale a fronte del rischio di credito). Si è voluto superare il problema de- rivante dalle garanzie sussidiarie che rilasciavano.
Tuttora, le garanzie rilasciate da questi enti possono essere a prima richiesta, esplicita, irrevocabile e incondizionata oppure sussidiaria.
Quest’ultima aveva posto problemi in quanto prevedeva (e prevede, dato che in alcuni casi è ancora prevista) un rim- borso solo sulla perdita subìta da una banca.
In altre parole, allorquando si verificava il default di un’azienda e la banca era costretta a declassare la posizione passandola allo status di “sofferenza”, intraprendeva le a- zioni legali. Solo all’esito delle stesse, poteva quantificare la perdita e richiedere l’escussione della garanzia.
Ai fini dell’assorbimento patrimoniale, veniva ammessa come garanzia solo la parte coperta dal fondo vincolato presso la banca, senza guardare alla vera e propria percen- tuale di garanzia rilasciata. Da Basilea II scaturisce dunque un sistema per superare tale antinomia basata su un crite- rio di adeguatezza patrimoniale dell’intermediario rispetto alla dimensione ed alla rischiosità dell’attività svolta.
Non menzionando esplicitamente i consorzi di garanzia collettiva, Basilea impone che solo le garanzie ritenute ido- nee - rilasciate da soggetti vigilati - potranno essere prese in considerazione ai fini della mitigazione del rischio e di
raggiungere una maggiore qualità, coerenza e trasparenza della base patrimoniale al fine di una migliore copertura dei rischi.
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conseguenza della ponderazione del capitale. In questo sta- to di cose, per i confidi si prospettava un futuro assai diffi- cile se non fosse per i decreti già menzionati del 2010 e del 2011.
Attività secondaria di tali istituti oltre a prestare garanzie a
favore della pubblica amministrazione al fine
dell’esecuzione dei rimborsi di imposte nei confronti delle imprese è altresì quella di gestire fondi pubblici di agevo- lazione e stipulare contratti con le banche assegnatarie di fondi pubblici di garanzia per disciplinare i rapporti con le imprese al fine di agevolarne la fruizione.
Si sussegue inoltre la direttiva 2006/48/CE del Parlamento e del Consiglio europeo del 14 giugno 2006 relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio. Tale normazione prescrive che un istituto bancario debba procedere autonomamente ad una verifica della rischiosità di ogni singola operazione che pone in essere un’operazione di affidamento. Tra gli standard minimi da verificare si ricorda a titolo esemplificativo: l’adeguatezza della documentazione del sistema e del processo di gestio- ne del rischio di controparte; l’organizzazione dell’unità di controllo del rischio di controparte; l’integrazione delle mi- sure del rischio di controparte nella gestione quotidiana del rischio; il processo di approvazione dei modelli di quantifi- cazione del rischio (risk pricing models); la convalida di e- ventuali modifiche rilevanti del processo di misurazione del rischio di controparte; la portata dei rischi di contropar- te rilevati dal modello di misurazione del rischio; l’accuratezza dei calcoli per la valutazione e la trasforma- zione dei rischi.
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La normativa di matrice europea introduce inoltre un c.d. criterio soggettivo per la mitigazione del rischio: prevede l'ammissibilità delle garanzie prestate da istituzioni finan- ziarie diverse da banche o imprese di investimento, purché assoggettate a vigilanza da parte delle stessa autorità com- petente per la vigilanza sulle banche e in possesso di un
rating superiore a quello dei soggetti iscritti nell’elenco di
cui all'art. 106 del T.U.B. (criterio soggettivo). Se questo sog- getto non ha un rating così elevato, deve soddisfare il re- quisito soggettivo in altro modo ossia deve essere autoriz- zato e controllato dalla Banca d’Italia ed essere assoggetta- to ai requisiti prudenziali equivalenti a quelli dettati per le banche.
Al fine di dare seguito a tale prescrizione europea la Banca d’Italia si pronuncia nel dicembre 2006 asserendo «l’assunzione della veste di intermediari sottoposti a vigilanza
prudenziale rileva ai fini del riconoscimento delle garanzie dei confidi nell'ambito delle nuove disposizioni, secondo cui le ga- ranzie rilasciate da IF sottoposti a un regime di vigilanza equiva- lente a quello delle banche sono equiparate a quelle rilasciate da queste ultime».
Conclusa questa importante parentesi e tornando alla poli- tica pubblica di sostegno e intervento nel credito si può no- tare come sia in atto dal 2008 un processo di rafforzamento e ampliamento del novero dei poteri del Fondo centrale di garanzia tra i quali si ricordano, ad esempio, l’elevazione dell’importo massimo garantito che può coprire sino all’80% dell’importo già garantito, possibilità alle start up innovative e agli incubatori certificati di accedere al FCG gratuitamente e secondo modalità semplificate (D.M. 26
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aprile 2013); l’estensione al settore degli autotrasporti, dei professionisti, nascita di una sezione specializzata per l’imprenditoria femminile ovvero per il microcredito, pro- fonda informatizzazione per il rilascio delle garanzie e del- le richieste presentate.
A livello centrale, inoltre, non opera solo tale fondo di ga- ranzia, seppur sia fondamentale per l’accesso al credito come si è tentato di dimostrare, sono molte le misure age- volative riconosciute a livello statale.
Senza pretesa di completezza si vuol accennare, per fare un esempio, allo strumento c.d. della Nuova Sabatini. Nato nell’ambito del c.d. decreto del fare (art. 2, d.l. 21 giugno 2013, n. 69) è uno strumento volto a riconoscere un contri- buto statale in conto interessi (per una misura pari al 2,75% annuo) al fine di agevolare l’acquisto di beni strumentali all’esercizio di impresa. Dopo un breve periodo di blocco a causa dell’esaurimento delle risorse, è la legge di bilancio 2017 (legge 11 dicembre 2016, n. 232) che riapre i costitu- endo presso Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. un plafond di risorse che le banche aderenti all’Addendum alla Conven- zioni MiSE-ABI-Cdp o le società di leasing, se in possesso di garanzia rilasciata da una banca aderente alle conven- zioni, possono utilizzare per concedere alle PMI, fino al 31 dicembre 2016, finanziamenti di importo compreso tra 20.000 e 2 milioni di Euro a fronte degli investimenti previ- sti dalla misura. Tali finanziamenti possono essere concessi dai menzionati istituti anche mediante l’utilizzo di una provvista alternativa; le PMI hanno, inoltre, la possibilità di beneficiare della garanzia del Fondo di garanzia per le pic-
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cole e medie imprese, fino alla misura massima prevista dalla vigente normativa (80% dell’ammontare del finan- ziamento), sul finanziamento bancario, con priorità di ac- cesso.
Un altro esempio di intervento statale a sostegno dell’accesso al credito è il progetto “Plafond casa” che con- siste in una convenzione stipulata tra l’Associazione Ban- caria Italiana e la Cassa depositi e prestiti del 20 novembre 2013 che definisce le linee guida e le regole applicative per l’utilizzo di uno specifico Plafond di provvista messo a di- sposizione dalla C.d.p. per la concessione, da parte delle banche aderenti, di mutui ipotecari alle persone fisiche. I mutui sono destinati all’acquisto di immobili residenziali, con priorità per le abitazioni principali, e ad interventi di ristrutturazione e accrescimento dell’efficienza energetica, in attuazione delle disposizioni introdotte dell’art. 6, com- ma 1, lett. a), del decreto legge n. 102/2013. A beneficiare della nuova iniziativa saranno, in via prioritaria, le giovani coppie, le famiglie di cui fa parte un soggetto disabile e le famiglie numerose.
In relazione alle tipologie di intervento, sono previste tre diverse durate della provvista Cdp, pari a 10, 20 e 30 anni. Le banche possono utilizzare la provvista di durata 20 e 30 anni per l’erogazione di mutui ipotecari destinati all’acquisto di immobili residenziali. La provvista di durata 10 anni può invece essere utilizzata per finanziare gli inter- venti di ristrutturazione e accrescimento dell’efficienza e- nergetica.
Con la Comunicazione del 18 dicembre 2013, sono state in- trodotte alcune modifiche alla convenzione al fine di speci-
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ficare che la provvista del Plafond casa può essere utilizza- ta per finanziare anche l’acquisto di immobili residenziali diversi dalla abitazione principale.
Con la sottoscrizione dell’Addendum del 7 aprile 2016, l’originaria dotazione del Plafond casa pari a 2 miliardi di euro è stata incrementata a 3 miliardi e sono state apportate delle semplificazioni sulle modalità di utilizzo.
In conclusione, il lento declino che sta caratterizzando l’attività bancaria e quindi l’accesso al credito da parte sia del mondo imprenditoriale, le piccole e medie imprese, sia dei soggetti privati, ha condotto il nostro Paese alla crea- zione di un vero e proprio sistema delle garanzie con lo sviluppo di strumenti finanziari, costituito da una compo- nente pubblica (es. Fondi europei, nazionali e regionali di garanzia e di controgaranzia) e da una privata (es. confidi che rappresentano strutture di garanzia mutualistica tra le imprese). A livello nazionale si richiama, a tal proposito, l’istituzione del Fondo centrale di garanzia (F.C.G.) quale strumento principale agevolativo pubblico (ma non isola- to), che assicura la concessione di una garanzia di ultima i- stanza da parte dello Stato a favore di banche, intermediari finanziari, società finanziarie per l’innovazione e confidi, a fronte di finanziamenti concessi dalle banche alle PMI. Allo stesso tempo, altresì il livello di normazione regionale ha previsto forme di agevolazione di accesso al credito per le piccole e medie imprese, oltreché sistemi di garanzia tramite i consorzi di garanzia collettiva fidi che hanno la fi- nalità proprio di facilitare l’accesso al credito stesso miti- gando, contemporaneamente, l’accantonamento di patri-
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monio che l’istituto bancario deve porre in essere per ogni linea di credito concessa.
6. Sistema multilivello, accesso al credito e crisi economi-