funzionale e regolamentare. – 2. Il procedimento amministrativo previsto per la concessione delle garanzie e la sottoscrizione di titoli finanziari da parte dello Stato. – 3. La funzionalità dei con- trolli sull’attività creditizia al fine di favorire il finanziamento delle imprese. – 4. Servizio pubblico e crediti speciali. – 5. Il si- stema legislativo agevolatore dell’accesso al credito. – 6. Sistema multilivello, accesso al credito e crisi economico-finanziaria.
1. Servizio pubblico e tutela del credito: i diversi modelli di intervento statale operanti sul piano finanziario, pro- prietario, funzionale e regolamentare.
A compimento del processo ermeneutico di analisi della norma costituzionale a protezione del risparmio che si è cercato di compiere con i capitoli precedenti, ci si vuole a questo punto soffermare sugli interventi pubblici che han- no caratterizzato la tutela dell’accesso al credito, scaturiti e
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rafforzatisi in un periodo di così grave crisi economico- finanziaria nel quale stiamo vivendo.
Non può negarsi come il ruolo delle banche sia di fonda- mentale importanza al fine di un superamento dell’emergenza economica e, per ciò stesso, l’intervento statale a sostegno dell’attività che pongono in essere è (ed è stata) per certi versi fortemente interferente, benché impre- scindibile.
A questo proposito uno studioso119, nell’ambito di due
convegni sul tema bancario120, analizzando il contributo di
quarant’anni prima del Professore, giurista e politico Mas- simo Severo Giannini, ha individuato quattro moduli di “pubblicizzazione del credito”: finanziaria, proprietaria, funzionale, regolamentare. La c.d. pubblicizzazione “fi- nanziaria” altro non è se non un sostegno monetario pub- blico per fornire risorse agli istituti creditizi, per impiegare quelle obbligazioni che non trovano radicamento nel mer- cato dei risparmiatori, così salvando le banche e rassicu- rando i piccoli risparmiatori. Tra tali interventi, molto rile- vanti per l’epoca in cui si scrive, possono annoverarsi: il d.m. 17 ottobre 2006121 recante i “Criteri e modalità per la
concessione di finanziamenti agevolati in favore delle im- prese vittime di mancati pagamenti” che individua le mo-
119 Ci si riferisce al contributo di G. NAPOLITANO, L’intervento dello Stato nel
sistema bancario e i nuovi profili pubblicistici del credito, in Giornale di diritto
amministrativo, Ipsoa, 4/2009, pp. 429 ss.
120 Convegno su «Sistema bancario e strumenti anticrisi» (Cesifin, Firenze,
26 febbraio 2009) e al Convegno su «Bankin’ in the rain». Il sistema bancario in un mondo che cambia (Associazione per lo sviluppo degli studi di banca e borsa, Perugia, 12-14 marzo 2009).
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dalità per la concessione e l’erogazione di finanziamenti agevolati122, a valere sul Fondo, disposti dalla legge n.
208/2015 al fine di ripristinare la liquidità delle piccole e medie imprese beneficiarie che risultino potenzialmente in crisi in quanto vittime di mancati pagamenti. Ma le opera- zioni di salvataggio principiano sin dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123 “Disposizioni per la razionalizzazione degli in- terventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59”, interessante per le modalità di attuazione at- traverso varie procedure: quella automatica (di cui all’art. 4, laddove non sia necessaria istruttoria), quella valutativa (ex art. 5, la quale invece è caratterizzata da programmi or- ganici che impongono un’attenta analisi) e negoziale (art. 6, si applica agli interventi di sviluppo territoriale o settoriale, anche se realizzati da una sola impresa o da un gruppo di imprese nell’ambito di forme della programmazione con- certata).
Degna di nota è, peraltro, la modalità di erogazione di tali agevolazioni tra cui si annovera, non solo i semplici finan- ziamenti agevolati123 o i contributi in conto capitale o inte-
ressi, bensì anche i crediti d’imposta, i bonus fiscali e le ga- ranzie di origine statale.
122 All’art. 4 si propone un finanziamento agevolato di importo non
superiore alla somma dei crediti documentati e non pagati vantati dalla PMI beneficiaria nei confronti delle imprese debitrici alla data di presentazione della domanda e rapportato alle capacità di rimborso della stessa PMI beneficiaria (e comunque non superiore a euro 500.000,00, senza indicizzazione di tasso).
123 L’argomento merita un ulteriore approfondita, per ciò stesso cfr., infra,
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La seconda ipotesi di “pubblicizzazione del credito” ri- chiamata dall’Autore, come accennato, è quella “proprieta- ria” estrinsecatasi nell’acquisto di azioni o nella sottoscri- zione di aumenti di capitale da parte della mano statale. La vicenda, mentre si scrive, più significativa su questo fronte riguarda il salvataggio della Banca Monte dei Paschi di Siena che ha tentato, nel dicembre 2016, una manovra di aumento del capitale e conversione dei bond al fine di ri- capitalizzare circa cinque miliardi chiedendo, peraltro, l’autorizzazione preventiva all’aumento del credito di venti miliardi124.
Va da sé che il legislatore italiano non è interessato ad una trasformazione pubblica dell’ente “aiutato”, l’obiettivo è quello di mantenere la natura imprenditoriale privatistica con un intervento pubblico solo sul versante azionistico al fine di evitare il fallimento dell’istituto.
L’Autore ricorda come «[…] l’ingresso dello Stato nel capi- tale è diventato oggetto di apposite previsioni legislative. Anche in Italia, il Ministero dell’economia e delle finanze è autorizzato a sottoscrivere aumenti di capitale e in questo modo ad acquisire azioni prive del diritto di voto e privile-
124 Essa inoltre è la destinataria di una particolare previsione all’interno del
procedimento di sottoscrizione titoli da parte dello Stato che avremo modo di approfondire nel prossimo paragrafo. Per quanto qui interessa si anticipa che il d.l. 23 dicembre 2016, n. 237, all’art. 23 rubricato “disposizioni finali” prevede una valutazione direttamente legislativa del valore nominale delle azioni da essa emessa, qualora faccia richiesta di intervento statale e la solleva dall’obbligo di un’indicazione degli strumenti e prestiti richiesti e del loro valore contabile (nonché della valutazione degli stessi da parte di un esperto indipendente. Cfr. art. 23, terzo e quarto comma, d.l. citato e comunque infra par. 5.
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giate nella distribuzione dei dividendi»125. Il riferimento è
alla legge n. 190/2008 (di conversione del d.l. 9 ottobre 2008, n. 155 recante “misure urgenti per garantire la stabili- tà del sistema creditizio e la continuità nell’erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, nell’attuale situazio- ne di crisi dei mercati finanziari internazionali”) che dota il Ministero dell’economia e finanze del potere di sottoscrive- re o prestare garanzie agli aumenti di capitale deliberati dalle banche in difficoltà patrimoniale accertata dalla Ban- ca d’Italia. L’art. 1, terzo comma, della legge citata qualifica le azioni detenute dal Ministero come prive di diritto di vo- to ma privilegiate nella distribuzione dei dividendi (rispet- to alle azioni detenute da altri) e non computate fra le a- zioni plurime che eventualmente può prevedere uno statu- to (di cui all’art. 2351 c.c.).
L’aspetto saliente della terza forma di pubblicizzazione del credito, quella denominata “funzionale”, ricade nella sotto- scrizione da parte dello Stato di obbligazioni e titoli specia- li al fine di sostenere istituti di credito che non versino in una situazione particolarmente critica ma che, purtuttavia, necessitano di accrescimenti di capitale e/o conformazione nell’erogazione del credito. La sovvenzione statale, non e- splicitata all’esterno, si pone come obiettivo quello di evita- re il peggioramento dei numeri delle sofferenze ed al con- tempo evitare un deterioramento del credito e un peggio- ramento delle condizioni proposte ai clienti. L’impegno della banca utilizzatrice di tale sovvenzione pubblica si in-
125 G. NAPOLITANO, L’intervento dello Stato nel sistema bancario e i nuovi profili
pubblicistici del credito, in Giornale di diritto amministrativo, Ipsoa, 4/2009, p. 432.
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dirizza nella revisione dell’organizzazione interna e nei li- velli di autonomia ad essa riconosciuti.
Si pensi all’art. 12, l. 28 gennaio 2009, n. 2 (di conversione del d.l. 29 novembre 2008, n. 185 recante “Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale”) che ricorda come l’intervento statale sia atto ad «assicurare un adeguato flusso di finanziamenti all’economia e un adeguato livello di patrimonializzazione del sistema bancario» attraverso la sottoscrizione, da parte del M.E.F., di strumenti finanziari – effettuata sulla base di una valutazione da parte della Banca d’Italia delle condi- zioni economiche dell’operazione e della computabilità de- gli strumenti finanziari medesimi nel patrimonio di vigi- lanza – computabili nel patrimonio di vigilanza ed emessi da banche italiane le cui azioni sono negoziate su mercati regolamentati o da società capogruppo di gruppi bancari italiani le azioni delle quali sono negoziate su mercati rego- lamentati126.
Come si nota quelle appena elencate, sono tutte misure a- dottate, nella maggior parte dei casi, con decreti legge, mi- sure d’urgenza che denotano l’eccezionalità dell’intervento in un momento, come quello attuale, di forte crisi economi-
126 Il secondo comma ammette come gli strumenti finanziari in questione
possano «essere strumenti convertibili in azioni ordinarie su richiesta dell’emittente. Può essere inoltre prevista, a favore dell’emittente, la facoltà di rimborso o riscatto, a condizione che la Banca d’Italia attesti che l’operazione non pregiudica le condizioni finanziarie o di solvibilità della banca né del gruppo bancario di appartenenza». Tale programma è ancora in vigore in quanto non è ancora spirato il termine di 10 anni dall’entrata in vigore della legge di conversione.
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co-finanziaria. Il punctum dolens di tali ingerenze statali possono ravvisarsi su tre fronti: innanzitutto, si rischia che sia lo Stato stesso a rendersi debitore e carente di liquidità, in secondo luogo le banche sarebbero così portate a rischia- re manovre altamente aleatorie, forti di un futuro interven- to statale di salvataggio e di ripristino dell’eventuale liqui- dità carente, infine si ravvisa, tra gli investitori privati, una forte sfiducia nei metodi di gestione di un istituto di credi- to che è costretto soventemente a ricorrere all’intervento pubblico, determinando, peraltro, un disallineamento con la totalità delle banche, disincentivate ad una gestione e- quilibrata e prudente.
Finalmente, la quarta misura pubblica, c.d. regolamentare, si sostanzierebbe, come si avrà modo di approfondire me- glio nel paragrafo che segue, nella potestà legislativa se- condaria – continuamente investita, peraltro, dei poteri di esecuzione degli interventi legislativi analizzati nella pub- blicizzazione c.d. finanziaria – e nell’attività amministrati- va, volta alla sottoscrizione di garanzie statali e titoli, non- ché un ingerente controllo sull’erogazione del credito con lo scopo di tutelare la parte debole del rapporto ovvero la clientela.
Concludendo sull’analisi dei vari “moduli” di pubblicizza- zione del credito un’interconnessione tra le stesse risulta utile al superamento o, comunque, all’arginamento dei ri- schi di un aggravamento dell’attuale crisi più volte richia- mata.
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