UNIVERSITÀ DI PISA
DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA
CORSO DI DOTTORATO IN SCIENZE GIURIDICHE
CURRICULUM IN GIUSTIZIA COSTITUZIONALE E DIRITTI FONDAMENTALI
Coordinatore: Prof. Roberto Romboli
T
ESI DI DOTTORATOT
UTELA DEL RISPARMIO E ATTIVITÀ BANCARIA
P
ROFILI DI DIRITTO COSTITUZIONALE
Tutor Candidata
Prof. Andrea Pertici Marta Mazzotta
I N D I C E
CAPITOLO I
L’INTERMEDIAZIONE BANCARIA NEL MODELLO DI COSTITUZIONE ECONOMICA ITALIANA 1. Dall’Assemblea costituente alla riforma del 2001
1.1. Premessa
1.2. Il dibattito in seno all’Assemblea Costituente
1.3. L’accenno al piccolo credito
1.4. L’originalità dell’attuale formulazione
1.5. La riforma del 2001
2. Attività bancaria, raccolta del risparmio ed esercizio del cre-dito
2.1. L’articolo 47 Cost. ed i legami con gli artt. 2, 41 e 42 Cost.
2.2. L’attuazione dell’art. 47 Cost. alla luce della ripartizione
legislativa realizzata dall’art. 117 Cost.
2.3. Il combinato disposto degli artt. 47 e 81 Cost. a tutela dell’equilibrio finanziario quale vincolo macroeconomico sui diritti di economia
3. Dalla definizione dell’attività bancaria come funzione di inte-resse pubblico all’impresa bancaria
Tutela del risparmio e attività bancaria 2
CAPITOLO II
LA TUTELA DEL RISPARMIO POPOLARE NEL SISTE-MA BANCARIO TRA GIURISPRUDENZA
ED APPRODI NORMATIVI
1. Il primo periodo di (in)attuazione dell’art. 47 Cost. e le successive (e tardive) soluzioni approntate dal legislatore primario
2. L’applicazione dell’art. 47, primo comma, Cost.: la tutela del risparmio “in tutte le sue forme”
3. L’applicazione dell’art. 47, secondo comma, Cost.: il ri-sparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprie-tà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento a-zionario nei grandi complessi produttivi del Paese
4. Art. 47 e art. 41, ultimo comma: la particolare attenzione alla tutela consumeristica
5. La giurisprudenza di legittimità e di merito: dall’attenzione per i rapporti tra istituti bancari ed organi di vigilanza alla definizione della nozione di attività bancaria
CAPITOLO III
Marta Mazzotta 3
1. Servizio pubblico e tutela del credito: i diversi modelli di intervento statale operanti sul piano finanziario, proprieta-rio, funzionale e regolamentare
2. Il procedimento amministrativo previsto per la conces-sione delle garanzie e la sottoscrizione di titoli finanziari da parte dello Stato
3. La funzionalità dei controlli sull’attività creditizia al fine di favorire il finanziamento delle imprese
4. Servizio pubblico e crediti speciali
5. Il sistema legislativo agevolatore dell’accesso al credito 6. Sistema multilivello, accesso al credito e crisi
economico-finanziaria
Tutela del risparmio e attività bancaria 4
C
APITOLO IL’INTERMEDIAZIONE BANCARIA NEL MODELLO DI COSTITUZIONE ECONOMICA ITALIANA
SOMMARIO: 1. Dall’Assemblea costituente alla riforma del 2001. – 1.1. Premessa. – 1.2. Il dibattito in seno all’Assemblea Costituente. – 1.3. L’accenno al piccolo credito. – 1.4. L’originalità dell’attuale formulazione. – 1.5. La riforma del 2001. – 2. Attività bancaria, raccolta del risparmio ed esercizio del credito. – 2.1. L’articolo 47 Cost. ed i legami con gli artt. 2, 41 e 42 Cost. – 2.2. L’attuazione dell’art. 47 Cost. alla luce della ripartizione legislativa realizzata dall’art. 117 Cost. – 2.3. Il combinato disposto degli artt. 47 e 81 Cost. a tutela dell’equilibrio finanziario quale vincolo macroeco-nomico sui diritti di economia. – 3. Dalla definizione dell’attività bancaria come funzione di interesse pubblico all’impresa banca-ria.
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DALL’ASSEMBLEA COSTITUENTE ALLA RIFORMA DEL 2001
1.1. Premessa.
Il 19 maggio 1947 l’Assemblea Costituente aprì i lavori per la discussione dell’art. 44, ultimo del Titolo Terzo sui rap-porti economici, divenuto l’attuale art. 47 Cost.
L’intento dei costituenti era quello di incoraggiare, tutelare e favorire chi si proponeva di accumulare quote di reddito che potessero essere destinate non solo ai bisogni primari, ma altresì al risparmio generale, basato sul sacrificio
per-Marta Mazzotta 5
sonale e collettivo, ed a quegli impieghi particolari, descrit-ti nell’art. 47 Cost.1, che, all’epoca dell’entrata in vigore
del-la Carta, erano ancora riservati a pochi. Non bastava, quin-di, richiamare le conquiste dello Stato liberale per superare l’esperienza dolorosa dello Stato autoritario, vi era la ne-cessità di porsi in chiave concretamente progressista al fine di implementare un sistema di ampie garanzie per i diritti dell’uomo e dei gruppi sociali.
Il presente lavoro si pone come obiettivo
l’approfondimento della rilevanza costituzionale della tute-la del risparmio popotute-lare e delle realizzazioni concrete di questo principio da una prospettiva prettamente bancaria, da un punto di vista, cioè, di uno dei principali attori del processo creditizio in special guisa nella sua evoluzione giurisprudenziale e della particolare tutela pubblica riser-vata all’area tematica del credito.
1.2. Il dibattito in seno all’Assemblea Costituente.
Come accennato, l’esperienza dello Stato autoritario non permetteva di procedere al semplice recupero delle istitu-zioni del liberalismo affermatesi anteriormente al primo conflitto mondiale. I costituenti si mostravano tendenzial-mente uniti nella critica del precedente Stato liberale e del-lo Stato autoritario e si orientavano verso forme conciliati-ve dei propri orientamenti ideologici e dei propri pro-grammi per quanto riguardava la formulazione in positivo delle nuove regole costituzionali.
Tutela del risparmio e attività bancaria 6
I lavori preparatori della Costituzione Repubblicana furono affidati ad una commissione formata da 75 membri, divisa in tre sottocommissioni, con l’intervento di un comitato di coordinamento.2
La formulazione licenziata dalla “Commissione dei 75” po-teva considerarsi generica ed estremamente sintetica rispet-to a quella attuale, giacché recitava semplicemente: «La
Re-pubblica tutela il risparmio; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito».
Il punctum dolens, emerso nella discussione che ne è seguita, ruotava attorno al ridotto accento che si era posto sulla tu-tela del risparmio “popolare”. Sembravano, in tal modo, prevalere le concezioni più vicine al pensiero economico-liberale, maggiormente attenti all’evoluzione del sistema bancario del paese piuttosto che ad altre tematiche di am-pio respiro sociale.
A tale proposito un gruppo di intellettuali3, tra cui spiccava
l’On. Zerbi, propose un accantonamento degli interessi
2 F.GALGANO, La Costituzione economica in Trattato di diritto commerciale e di
diritto pubblico dell’economia, Cedam, 1997.
3 Tra i ventisette firmatari dell’emendamento ispirato dall’On. Zerbi vi
erano, per lo più, professionisti che operavano nella piccola media impresa oltre ad una minoranza di rappresentanti del mondo del sindacato. Tra i nomi più significativi dei firmatari vi erano Luigi Meda figlio di Filippo Meda ministro delle Finanza negli anni venti, Gasparotto noto storico repubblicano, l’avvocato Avanzini di Mantova, Benvenuti anch’esso avvocato cremasco, Malvestiti ragioniere milanese ed altri nomi provenienti dai sindacati quali Giulio Pastore fondatore della CISL, Celestino Ferrario esponente CISL di Lecco e Cappugi esponente del sindacato fiorentino e padre di Luigi Cappugi. Non mancavano i rappresentanti del mondo agricolo come ad esempio l’On. Bovetti. L’estrazione sociale dei firmatari era quindi piuttosto varia; in alcuni casi si trattava di personalità che erano in rapporti di conoscenza personale con
Marta Mazzotta 7
le grandi banche nazionali per far spazio ai piccoli rispar-miatori maggiormente colpiti dalla svalutazione monetaria di quegli anni che aveva suscitato forti tensioni sociali4.
L’emendamento era volto ad allargare le maglie della sinte-tica formulazione generale proponendo che l’articolo fosse così formulato: «La Repubblica tutela il risparmio in tutte le
sue forme e favorisce l’accesso del risparmio popolare all’investimento reale promuovendo la diffusione della proprietà dell’abitazione, della proprietà diretta coltivatrice, del diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese. La Repubblica disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito».
La proposta di Zerbi e degli altri deputati conteneva ele-menti assolutamente innovativi tanto da costringere l’Assemblea a misurarsi su un tema, quello del risparmio e della sua tutela, che proprio grazie a quella discussione for-temente voluta dal deputato lombardo, divenne uno dei nuclei centrali dei punti trattati nel titolo terzo, quello de-stinato alla definizione dei rapporti economici.
A conferma di tale teoria vi era la consapevolezza che, da una parte, il ceto medio aveva buone capacità di compren-dere ed apprencompren-dere i meccanismi di mercato e soprattutto dei modi in cui accedere agli impieghi di risparmio, spinta che, di contro, mancava alle classi popolari, che poco ave-vano a che fare con titoli, depositi, obblighi obbligazionari.
l’On. Zerbi già prima dei lavori della Costituente, in altri casi la collaborazione sul progetto dell’articolo 47 si costituì per una naturale confluenza d'interessi.
4 La lira, nel periodo a cavallo tra la prima e la seconda guerra mondiale, ha
Tutela del risparmio e attività bancaria 8
Proprio in questa direzione si indirizzava l’opinione dell’On. Nobile il quale addirittura proponeva la soppres-sione del lemma «La Repubblica tutela il risparmio» sosti-tuendolo con «La Repubblica tutela il piccolo risparmio» pro-prio a maggior garanzia di quanto sinora sottolineato in seno ai costituenti ed aggiungeva, peraltro, a maggior de-notazione del timore di una svalutazione, che la legge sarà atta ad emanare provvedimenti al fine di riparare i danni causati al piccolo risparmio dalle eventuali svalutazioni monetarie5. Come se fosse la principale causa di danno al
risparmio.
Così come l’On. Quintieri la cui proposta recitava: «La
Re-pubblica tutela il valore della moneta nazionale ed il risparmio»,
invertendo addirittura l’ordine dei termini come se il ri-sparmio fosse tutelato sic et sempliciter con la protezione dalla svalutazione6.
5 Nella vigenza dello Statuto Albertino infatti l’art. 31 contiene un enunciato
che può essere in parte avvicinato all’attuale art. 47 Cost., ove si stabiliva il principio che «Il debito pubblico è guarentito. Ogni impegno dello Stato verso i
suoi creditori è inviolabile». Tale norma mirava a garantire la restituzione del denaro di chi aveva investito in titoli del debito pubblico, ma non poteva impedire che il debito dello Stato si svalutasse in modo rilevante, svuotando così di significato le pretese creditorie; tale avvenimento, infatti, si verificò a più riprese, soprattutto in concomitanza con la crisi degli anni '20-'30. Si veda, in tal senso, BARONCELLI, Articolo 47, in (a cura di R.
BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI), Commentario alla Costituzione, UTET,
2006, vol. I.
6 «Senza moneta stabile non c’è lavoro.[…] Quanto più tarderemo ad imporre le
necessarie limitazioni dei consumi, quanto più tarderemo a riorganizzare l’amministrazione fiscale, riorganizzazione che costituisce il presupposto per sottrarre ai consumatori quei super redditi che non possono essere assorbiti da mercati privi di beni, quanto più tergiverseremo a fare questo tanto maggiore sarà il danno causato dalla svalutazione monetaria alla struttura sociale ed economica della nazione e tanto maggiore lo sforzo a cui tale struttura sarà poi sottoposta».
Marta Mazzotta 9
Il contesto economico della discussione era infatti ben di-verso da quello attuale.
A seguito di due guerre che avevano sconvolto tutti non solo in prima persona, ma altresì economicamente, la mag-gior preoccupazione era proprio quella della svalutazione monetaria, cui seguiva una grave crisi produttiva e degli investimenti. Alla luce della crisi non solo bancaria, ma an-che economica e globale della nostra epoca, ci si trovava in una situazione ben diversa e molto diverso, forse, sarebbe stato l’articolo 47 se fosse scritto oggi.
La tendenza deflattiva tuttavia non era l’unica realtà preoc-cupante di quel particolare momento storico. La massa monetaria che nel suo complesso ammontava nel decennio 1930-1940 a 23 miliardi raggiunse la cifra di 1.136 miliardi di lire nel quinquennio post-bellico 1946-1950, con un in-cremento del 4900% a fronte del valore della Lira attualiz-zato che dal 1938 al 1948 diminuì 30 volte7.
È in quest’ottica, quindi, che i numerosi emendamenti era-no volti in tale direzione, nella preoccupazione, cioè, per le sorti del piccolo risparmio, volgendo alla tutela e alla dife-sa della limitata entità individuale e della scardife-sa conoscen-za del mercato finanziario da parte dei risparmiatori. Così l’On. Colitto «Lo Stato incoraggia e tutela il risparmio e vigila
sull’esercizio del credito e sugli istituti bancari con un organo di
Così l’On. convinceva i costituenti, si veda CAMERA DEI DEPUTATI- SEGRETARIATO GENERALE, La Costituzione della Repubblica nei lavori
preparatori dell’Assemblea Costituente, Roma, 1970.
7 Il problema principale dell’epoca riguardava la scarsa controllabilità
dell’aumento della massa monetaria. Certamente l’inflazione potette in qualche modo essere arginata anche grazie alle risorse stanziate per la ricostruzione post bellica.
Tutela del risparmio e attività bancaria 10
coordinamento stabilito per legge». L’aspetto interessante di
tale emendamento è non solo l’aver posto l’accento sull’intervento statale – che, quindi, avrebbe “tutelato”, nonché “incoraggiato” tale bene economico fondamentale –, ma è altresì apprezzabile la disvelata esigenza di un’immediata ingerenza statale nel sistema bancario per-cependolo sì come fulcro essenziale per l’accesso al credito, ma anche come potente mezzo da monitorare, pericoloso, quindi, per il risparmio popolare su cui tanto si intendeva porre l’accento. Di simile sensibilità – al coordinamento e al controllo dell’esercizio del credito – furono l’On. Cortese e Marina8.
Le banche, attrici protagoniste ed essenziali nel teatro eco-nomico, non possono, rectius, non devono essere lasciate al-la segretezza dei proprio meccanismi, bensì devono essere sottoposte a stringenti limiti, discipline e controlli.
Interessante, infine, l’idea dell’On. Salerno, Di Gloria e Pi-gnatari, che suggellava il principio del lavoro, a riecheggio di quanto statuito negli articoli 1 e 4 Cost. ispirati ai princpi economici e sociali, intesi non princpiù soltanto nel campo i-deale della tutela dei diritti, bensì nel campo concreto dell’economia reale, strettamente legato alla tutela del ri-sparmio «La Repubblica tutela il riri-sparmio che trae origine dal
lavoro», così proponeva l’onorevole.
8 Secondo il primo infatti l’art. 44 (attuale 47) avrebbe dovuto essere del
seguente tenore «La Repubblica favorisce e tutela il risparmio; a tal fine
disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito». Molto simile al secondo per il quale «Lo Stato incoraggia e tutela il risparmio: controlla e coordina
Marta Mazzotta 11
1.3. L’accenno al piccolo credito.
Un altro aspetto saliente che, nella discussione dell’articolo in questione, è passato, purtuttavia, come una parentesi, è quello proposto dall’On. Mazza – coadiuvato da un altro emendamento presentato da un insieme di costituenti9 –
«La Repubblica tutela il risparmio; disciplina, coordina e
control-la l’esercizio del credito», con l’aggiunta e «favorisce piccole e
medie aziende» oppure «ne agevola i piccoli e medi istituti».
Tramite tali emendamenti, apprezzabili ai fini del presente lavoro, si intendeva favorire piccoli artigiani, agricoltori, contadini che, all’epoca della discussione costituzionale, venivano sostenuti solo a livello territoriale dai piccoli isti-tuti mutualistici emergenti.
È in tali piccoli istituti che si ritrova una semplicità e scor-revolezza dei meccanismi e delle decisioni atti a rispondere efficacemente alla richiesta delle piccole aziende territoria-li. Tale efficienza poco si ritrovava nei grandi organi
9 Tra cui spiccavano Giovanni Battista Adonnino (democratico cristiano)
Gesumino Mastino (sempre DC con un importante famiglia alle spalle) Giuseppe Ermini (DC fondatore del centro italiano studi sull’alto medioevo nel 1952), Giacinto Froggio (DC), Tiziano Tessitori (DC) Il 27 giugno del 1947, con l'emendamento Tessitori, la Costituente approva lo statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia. Tutte le forze politiche friulane sono contrarie: temono che la specialità esponga al pericolo di rivendicazioni slave. Dal ‘50 al '53 Tessitori è sottosegretario al Tesoro nei governi De Gasperi), Francesco Franceschini (DC), Michelangelo Trimarchi (DC), Carlo Cremaschi legato a studi letterari classici e attivista nei CLN uno dei più giovani in seno all’assemblea costituente (DC), Giovanni Uberti nato nel partito popolare italiano di Don Luigi Sturzo poi militante DC durante il regime dirige l’Avvenire d’Italia e fa parte dei CLN, Giuseppe Codacci Pisanelli (DC) due lauree, docente e inviato come osservatore per l’Italia nel processo di Norimberga fu il più autorevole esponente della democrazia cristiana nel Salento dopo la Liberazione.
Tutela del risparmio e attività bancaria 12
ri che, secondo l’On. Adonnino «devono chiedere
informazio-ni, le devono trasmettere alla sede centrale, la sede centrale deve esaminarle, decidere: tutto questo inceppa e disturba l’efficace
svolgimento del credito».
La tutela delle piccole aziende diveniva non di poco conto, giacché è su di esse che si imperniava una base solida per una direttiva al futuro legislatore affinché non sottovalu-tasse l’importanza dirompente di tale forza lavorativa ed economica.
1.4. L’originalità dell’attuale formulazione.
«La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue
forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito. Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e in-diretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese»10.
Nessuna delle Costituzioni dei principali paesi europei ac-cenna al termine risparmio11. La Costituzione italiana
10 Come noto, è così che recita l’attuale formulazione dell’art. 47 Cost. 11 Per un approfondimento cfr. AA. VV., Tutela del risparmio e vigilanza
sull’esercizio del credito, (a cura di) GINEVRA CERRINA FERONI, Giappichelli,
2011. Fra le Costituzioni europee se ne ha traccia solo in quella portoghese, cfr. art. 101 (Financial system) «The financial system shall be structured by law
in such a way as to guarantee the accumulation, deposit and security of savings, as well as the application of the financial resources needed for economic and social development», inserito nel Titolo IV dedicato al sistema fiscale e finanziario. Mentre, tra le Costituzioni dei Paesi extraeuropei, il risparmio è menzionato nelle Costituzioni di Stati autoritari come la Repubblica popolare cinese (art. 13: «The state protects the right of citizens to own lawfully
earned income, savings , houses and other lawful property. The state protects by law the right of citizens to inherit private property», la Repubblica bolivariana del Venezuela (art. 308: «Lo Stato protegge e promuove la piccola e media
Marta Mazzotta 13
mane l’unica Carta costituzionale non solo a citare il ri-sparmio, ma a dedicare un articolo esclusivamente a questo elemento decisivo per ogni economia nazionale. È un a-spetto importantissimo della vita economica su cui influi-rono le particolari contingenze storiche, ma anche la trazionale propensione italiana al risparmio. Il risparmio di-venne davvero tema centrale trovando adeguato spazio grazie all’impegno in primis dell’On. Zerbi, che ebbe la ca-pacità di coniugare progettualità e contingenza storica del dettato costituzionale, disegnando un articolo unico per ri-levanza e originalità. In questo quadro assolutamente sin-golare per condizioni storiche e usi sociali, le esigenze di trovare forme di veicolazione del risparmio che potessero rendere più sicure le fortune dei piccoli risparmiatori, fu-rono interpretate grazie all’intuito dell’On. Zerbi, che non
industria, le cooperative, le casse di risparmio, così come l'impresa familiare, la microimpresa e qualsiasi altra forma di associazione comunitaria per il lavoro, il risparmio ed il consumo, sotto il regime di proprietà collettiva, col fine di rafforzare lo sviluppo economico del paese grazie al sostegno dell'iniziativa popolare. Garan-tisce l'abilitazione, l'assistenza tecnica ed il finanziamento adeguato») e la Re-pubblica di Cuba (art. 21.1: «The state guarantees the right to personal
owner-ship of earnings and savings derived from one’s own work, of the dwelling to which one has legal title and of the other possessions and objects which serve to sa-tisfy one’s material and cultural needs»). Ed anche la Costituzione della Re-pubblica sociale del Vietnam (art. 58: «The citizen enjoys the right of ownership
with regard to his lawful income, savings, housing, chattel, means of production funds and other possessions in enterprises or other economic organisations; with regard to land entrusted by the State for use, the matter is regulated by the provi-sions of Articles 17 and 18». Si v., infine, l’art. 35 della Costituzione Socialista della Repubblica popolare della Corea del Nord: «The DPRK shall compile
and implement the State budget along with the national economic development plan. The State will intensify campaigns for increased production and expanded economy, carry out financial regulations strictly, increase the State 's savings, and expand and develop the socialist property».
Tutela del risparmio e attività bancaria 14
esitò ad esemplificare quelle forme d’investimenti reali ca-paci di assicurare il potere di acquisto della ricchezza ri-sparmiata.
Non solo, quella che fu una novità assoluta italiana non era mai apparsa prima.
In vigenza dello Statuto Albertino12 la tutela del risparmio
non era riconosciuta a livello costituzionale e costituiva in realtà un fine dello Stato totalitario affinché riuscisse a con-trapporsi alla forza del mercato capitalistico.
All’epoca infatti i risparmiatori, in un sistema economico prevalentemente agricolo e poco aperto a fonti di arricchi-mento esterne, erano considerati semplicemente “deposi-tanti” e non investitori, a conferma del fatto che «tutela dei
depositanti e tutela del risparmio tendenzialmente coin-cid[eva]no, nel senso che entrambi si riconduc[eva]no alla solvi-bilità dell’impresa bancaria e [...] quest’ultima d[oveva] essere perseguita nell’interesse dello sviluppo dell’economia reale»13.
Tale tendenza, tuttavia, non poteva essere sufficiente: all’epoca dell’Assemblea Costituente doveva trovarsi una semplificazione degli strumenti giuridici atti ad assicurare la diretta proprietà coltivatrice e l’impiego del risparmio nella proprietà della casa.
Per tali ragioni ed in linea con tali obiettivi che nella propo-sta dell’On. Zerbi appare la tutela dell’investimento diretto ed indiretto nei grandi complessi produttivi del Paese.
12 Il fatto che l’art. 31 dello Statuto fosse così formulato «Il debito pubblico è
guarentito. Ogni impegno dello Stato verso i suoi creditori è inviolabile», non concerneva né faceva presagire una futura tutela del risparmio singolo e collettivo.
Marta Mazzotta 15
La novità introdotta, con una semplice frase, dava spazio a due nuovi fattori: l’investimento borsistico e il cofinanzia-mento delle imprese da parte dei lavoratori.
È per questo che Zerbi sostenne l’investimento nell’utilizzo dei fondi comuni da parte della Repubblica italiana14.
Gli “investiment trust” inglesi ovvero una sorta di ‘fondo comune’ ante litteram, assicuravano già da tempo alla classe media inglese rendimenti positivi e soprattutto, la tutela del valore reale, muovendosi flessibilmente tra forme d’investimento differenti (azionario, obbligazionario, inve-stimenti reali). In Italia, afferma Zerbi, queste esperienze avrebbero potuto essere agevolmente replicate offrendo nuove e interessanti possibilità di gestione dei risparmi. Il deputato lombardo non immaginò però, che i fondi comu-ni d’investimento avrebbero trovato sviluppo concreto in Italia, solo trenta anni più tardi.
Sarebbe stato poco più tardi di immediata evidenza, infatti, che l’azionista andava incoraggiato, assicurando che il reddito prodotto, una volta effettuati i dovuti accantona-menti, venisse distribuito effettivamente, al fine di incana-lare la distribuzione del reddito a favore, in special guisa, di chi aveva necessità di integrare il proprio reddito da la-voro.
14 L’On. Zerbi fece più volte riferimento proprio ai fondi comuni, quale
forma di gestione privata del risparmio collettivo. La portata innovativa di tale istituto è ancora più comprensibile se si pensa che negli ultimi anni la gestione del risparmio privato tramite ad esempio Fondi comuni ha avuto una crescita esponenziale, tanto da diventare protagonista della finanza in tutto il mondo.
Tutela del risparmio e attività bancaria 16
In tal modo si indirizzava il risparmio in una corretta re-munerazione qualsiasi fosse la forma prescelta: azionariato, proprietà della casa, piccola proprietà terriera ecc.
A tale impostazione si opponeva chi, temendo che la con-seguenza inevitabile sarebbe stata il ricambio proprietario e del management delle imprese attraverso acquisizioni di importanti quote azionarie da parte dei dipendenti, non vedeva favorevolmente lo sviluppo della grande industria. È, tuttavia, fuor di dubbio il fatto che la presenza azionaria diffusa dei dipendenti, e non solo, avrebbe suggerito com-portamenti differenti ai grandi azionisti che sarebbero stati richiamati inevitabilmente a prestare maggiore attenzione ad esigenze di collaborazione, informazione e chiarezza nei confronti dei piccoli azionisti. Infine, con ancor più rilievo, si sarebbe posta la necessità che più stava a cuore all’azionariato diffuso: la remunerazione del risparmio a-zionario.
1.5. La riforma del 2001.
Come si avrà modo meglio di approfondire sul combinato disposto dell’art. 47 e 117, co. 2, lett. e) Cost.15, la nota
ri-forma del 200116 introduce la tutela del risparmio fra le
ma-terie esclusive della potestà legislativa statale.
È quindi lo Stato, concepito come Stato-ordinamento, ad occuparsi della tutela del risparmio e più in generale dei mercati finanziari, mentre alla potestà concorrente con gli
15 Cfr. infra par. 2.2.
16 L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3 che come noto ha ampliato l’ambito di
attività e la competenza legislativa degli enti diversi dallo Stato (quali, regioni comuni e province).
Marta Mazzotta 17
organi regionali è demandata la normativa su «casse di
ri-sparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale»17.
Non stupisce che tale formulazione non sia stata accolta con favore dalla dottrina analizzante18 stante il riferimento
a soggetti scomparsi da tempo dal sistema bancario, sep-pur apprezzabile risulta la riconduzione del credito ad esi-genze unitarie nazionali, sia dal punto di vista monetario sia da quello della libera circolazione del risparmio, essen-do stimolato, su questi fronti, dall’impulso comunitario ed europeo.
L’analisi che si avrà modo di approfondire, come meglio vedremo nel par. 2.2, principierà, dunque, dallo strumenta-rio giuridico attraverso il quale lo Stato ha provveduto a disciplinare il risparmio ed, in secondo luogo, se le forme di tutela così individuate siano adeguate al sistema costitu-zionale di protezione dei diritti (similarmente a quanto ap-prontato per la tutela della salute collettiva, delle minoran-ze, del lavoro ecc.).
17 Cfr. art. 117, co. 3, Cost.
18 Tant’è che il legislatore costituzionale è stato definito «distratto o forse
stanco, sicuramente memore del passato e poco attento al presente»: così D. LUCARINI, La competenza legislativa concorrente delle Regioni in materia bancaria
e finanziaria tra legislazione statale e comunitaria, in La Cittadinanza europea, 2006, pp. 101-102.
Tutela del risparmio e attività bancaria 18
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ATTIVITÀ BANCARIA, RACCOLTA DEL RISPARMIO
ED ESERCIZIO DEL CREDITO
2.1. L’articolo 47 Cost. e i legami con gli artt. 2, 41 e 42 Cost.
Dalla disamina storica precedente emerge, come più volte accennato, che la preoccupazione principale in seno ai co-stituenti si è sostanziata nel focalizzare l’attenzione sulla tutela del soggetto-risparmiatore e per suo tramite sul ri-sparmio «popolare».
Sulla scorta dei resoconti delle sedute dell’Assemblea costi-tuente si può concludere come per risparmio popolare si intendesse quello che, «per la misura limitata e per l’ampiezza
dell’arco temporale di formazione, è più di ogni altro esposto al fenomeno negativo dell’inflazione in quanto, per sua natura,
ini-doneo a trasformarsi in beni a valore stabile»19; si intendeva
fa-vorire, mediante incentivi, la trasformazione (rectius, la tra-sformazione anticipata) di questo tipo di risparmio, parti-colarmente vulnerabile nei confronti della svalutazione, stante la scarsa autenticità finanziaria dei suoi titolari, in beni ritenuti meno esposti all’instabilità monetaria.
Tale termine riecheggia, a ben vedere, la sovranità popola-re di cui all’art. 1 Cost., legato indissolubilmente al concet-to di persona altresì nelle sue formazioni sociali, ricono-scendo la natura sociale dell’uomo.
Il testo costituzionale, invero, non si limita ad individuare il soggetto solo come individuo o cittadino: l’effettiva
19 F. MERUSI, Rapporti economici (art.47), in Commentario alla
Marta Mazzotta 19
tecipazione all’organizzazione sociale e politica del paese impone una più ampia accezione ponendo al centro la “persona”, sottendendo quindi il concetto di cittadinanza non solo nella sua valenza personale, bensì di stampo am-piamente partecipativo nella dimensione relazionale eco-nomica lavorativa20.
La pluridimensionalità della persona assevera l’effettiva partecipazione dell’uomo-cittadino all’organizzazione sta-tuale, per concretizzare il concetto di sovranità e, soprattut-to, per rendere praticabile l’esercizio della stessa.
È in tale analisi prospettica che assume grande rilevanza il concetto di “risparmio popolare”, la cui promozione è fun-zionale non solo al sistema economico del paese ma anche allo sviluppo della dimensione personale di cui all’art. 2 Cost. e all’esercizio stesso della sovranità popolare asserito dall’art. 1 Cost.21
Per quanto riguarda l’ordinamento bancario, la previsione della facoltà, da parte dell’ordinamento, di disciplinare, coordinare e controllare l’attività creditizia non pare ag-giungere, all’insieme degli strumenti di controllo pubblico
20 Si pensi non solo all’art. 2 ma anche art. 3, 4, 31, 35, 36, 37 Cost. ecc. 21 Riferimento diretto si ha all’articolo 2 Cost., cui si ricollega anche all’art.
42 della Costituzione, per il quale la proprietà ha una funzione sociale e in cui si parla di accesso alla proprietà, come poi ripreso dall’art. 47 che introduce la formazione delle proprietà attraverso il risparmio. La connessione tra risparmio, proprietà e lavoro appare ora evidente; i tre aspetti seppur profondamente diversi sono legati da una consequenzialità logica tanto più forte quanto più è sviluppata la persona quale elemento irrinunciabile. Ma se si parla di popolo di persone si parla altresì di popolo delle famiglie, è la stessa natura dell’uomo sociale che porta alla costituzione della famiglia che è la prima società.
Tutela del risparmio e attività bancaria 20
dell’economia, alcunché che non sia previsto dall’art. 41 Cost.
È condivisibile l’orientamento di un illustre Autore secon-do il quale «[d]ifficilmente, peraltro, [la funzione cui l’art. 47
Cost. adempie] può essere estesa oltre la recezione degli orienta-menti già fissati [dalla legge bancaria del 1936/1938] per il con-trollo pubblico del credito.[…] Il confronto tra l’art. 47 e gli artt. 41 e 43 Cost., se consente di integrare e chiarire le statuizioni del primo, toglie al tempo stesso a queste autonomo rilievo […]. Il ri-ferimento alle altre norme citate permette invero di precisare i concetti stessi di disciplina, controllo e coordinamento cui accen-na l’art. 47, e di risolvere sulla base di statuizioni positive i pro-blemi che la scheletricità di questo avrebbe indubbiamente posto all’interprete: è evidente peraltro che in siffatta misura le norme ‘integranti’ finiscono per soverchiare completamente quella ‘inte-grata’ e per svuotarla di contenuto»22.
Anche i poteri di governo del sistema creditizio concessi al-le autorità pubbliche dalla al-legge bancaria del 1936/1938 sa-rebbero potuti rientrare tra i limiti e i controlli di cui all’art. 41 Cost.23.
Come autorevolmente sostenuto24, l’art. 47 Cost. potrebbe
essere interpretato come una specificazione della libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost.
22 V. SPAGNUOLO VIGORITA, Principi Costituzionali sulla Disciplina del Credito,
in Rass. Dir. Pubb., 1962, pp. 357-358. Contra, F.MERUSI, Articolo 47, cit., p.
158, nel senso che l’art. 47 Cost., oltre a disposizioni sul governo pubblico del credito, stabilisca un precetto indirizzato alla preservazione della stabilità monetaria; cfr. supra, § 4.
23 Cfr. SPAGNUOLO-VIGORITA, op. cit., p. 356
Marta Mazzotta 21
In particolare, nell’art. 41 Cost. si individuerebbe una fun-zione sociale dell’imprenditore in quanto ‘organizzatore’, non necessariamente proprietario, dei mezzi produttivi. Sarebbero gli azionisti legati al controllo societario ed iden-tificabili con la classe imprenditoriale ad essere senz’altro sussumibili nella fattispecie della libera iniziativa economi-ca, specificata sotto il suo profilo “sociale” dall’art. 47 Cost. afferente, a contrario, al semplice investimento azionario, scollegato dall’influenza operativa sugli affari dell’impresa. Preme significare, in altre parole, che l’art. 47 Cost. sia atto a tutelare sic et simpliciter i piccoli investitori, esclusi dal controllo dell’impresa e attenti al proprio risparmio perso-nale25. Si vuole in questa sede soprassedere, perché ritenuta
anacronistica, sull’interpretazione, che purtuttavia ha im-pegnato la dottrina sino agli anni ‘90, dell’art. in questione nello scongiurare la deriva comunista che avrebbe potuto avere l’articolo in esame26.
25 Secondo la prospettiva dell’Autore, residuerebbero tuttavia delle
eccezioni: in particolare si fa riferimento a casi in cui l’art. 47 Cost. potrebbe essere esteso all’azionista in senso ampio (cioè non solo l’azionista-proprietario).
Si tratta delle publics companies di stampo anglosassone in cui si ha una scissione tra proprietà e controllo: gli azionisti in tale modello si estraniano dall’attività gestoria con la conseguenza che i managers professionisti dovranno colmare tale vuoto. Detta posizione secondo alcuni è in contrasto con l’interpretazione che si ricava dal confronto tra primo e secondo comma dell’art. 41 Cost. (in tale senso, v. anche A.BALDASSARRE, Iniziativa
Economica Privata (voce), in Enc. Dir., vol. XXI, Giuffrè, 1971, p. 594).
26 Tra le diverse letture che dell’art. 47 Cost. sono state proposte, una in
particolare si inserisce in quel grande dibattito sulla definizione dei caratteri generali della costituzione economica italiana che si è largamente centrato sull’interpretazione dell’art. 41 Cost.: si allude alla opinione che vede nell’art. 47 Cost. un baluardo contro spinte ad una radicale socializzazione dell’economica nazionale.
Tutela del risparmio e attività bancaria 22
In questo senso, è stato notato come l’avere l’art. 47 Cost. non solamente previsto, bensì anche incoraggiato l’accesso del risparmio popolare alla proprietà fondiaria, nonché ad un investimento all’apparenza intrinsecamente capitalistico come quello azionario, abbia fornito una chiara indicazione della illiceità, a Costituzione vigente, del passaggio ad una economia statizzata di tipo comunista.
A tale proposito, la norma è stata accostata al secondo comma dell’art. 42 Cost., in quanto costituirebbe una specificazione di esso intesa a rendere particolari tipi di proprietà ‘accessibili a tutti’ (“[l’art. 47 c. 2 Cost.] si
riconnette […] al secondo comma dell’art. 42 [e rappresenta] la traduzione normativa di una delle ideologie politico sociali che hanno concorso alla elaborazione della Carta Costituzionale: quella intesa a creare un tessuto sociale di proprietà individuali di beni particolarmente significativi al fine di determinare le caratteristiche della costituzione economica”, così F.MERUSI, Articolo 47 cit., p.
186).
Nello stesso senso, ma collegando la norma agli artt. 44 e 45 Cost., si esprimeva quasi vent’anni prima un’illustre dottrina (“[i]l secondo comma
dello stesso art. 47, infatti, indica gli oggetti del voluto afflusso del risparmio […]; a loro volta, gli artt. 44 (c. 1, in fine) e 45 incoraggiano la piccola e media proprietà, la cooperazione mutualistica, l’artigianato. Sono queste le posizioni e i bisogni che la Costituzione intende diffondere e soddisfare. […] Si punta sul risparmio non già per vedervi una leva della politica economica nazionale, ma unicamente quale utile presupposto per la diffusa distribuzione della proprietà e della ricchezza, che a fini di equilibrio sociale si vuol realizzare”, V. SPAGNUOLO
VIGORITA, op. cit., pp. 354-355).
Effettivamente, è stato notato che l’art. 47 Cost. sia una delle norme che denunciano il carattere schiettamente ‘borghese’ della Costituzione del 1948, rendendo necessario, da una prospettiva marxista, un completo superamento del relativo impianto (U. ROMAGNOLI, Il Sistema Economico
nella Costituzione, in (a cura di) F. GALGANO, La Costituzione Economica, Cedam, 1977, p. 147).
Diversa, in questo senso, la posizione di C. Lavagna nel suo lavoro Costituzione e Socialismo, inteso a dimostrare come il passaggio ad un regime compiutamente collettivista sia possibile in Italia mantenendo invariata la Costituzione del 1948 (C.LAVAGNA, Costituzione e Socialismo, Il
Mulino, 1977). In breve, la tesi esposta dall’Autore è che la Costituzione repubblicana si articolerebbe in norme di scopo (le norme che esprimono la ‘direzione’ verso la quale la Carta è orientata, che l’Autore riduce agli artt. 1, 3 c. 2 e 48 c. 1 Cost., e che ‘esigerebbero’ una socializzazione progressiva del sistema politico ed economico, aperta alla costruzione di uno Stato
Marta Mazzotta 23
Un’altra condivisibile interpretazione deriva dal significa-tivo contributo di M.S. Giannini27.
Il nome dello studioso è rimasto legato all’esegesi dell’art. 47 Cost. pressoché esclusivamente per un efficace e sinteti-co giudizio sesinteti-condo il quale la norma sinteti-conterrebbe
“enuncia-ti assolutamente generici” che costituzionalizzerebbero
“quel-li che erano i principi già esistenti nella riforma bancaria del 1936”28.
Rilevante, per il presente lavoro, è la questione riguardante l’ordinamento bancario, superato, purtuttavia, dalla suc-cessiva legislazione ordinaria in seguito alle privatizzazioni e alle direttive bancarie comunitarie29.
A parere dell’Autore l’assoluta genericità dell’art. 47 Cost. discenderebbe dall’indisponibilità dell’Assemblea costitu-ente ad accogliere gli emendamenti di Luigi Einaudi e di altri esponenti moderati nel senso di una esplicita prote-zione della stabilità della moneta, dalla quale sarebbe
collettivista); norme permanenti (norme che conservano la medesima validità in uno Stato borghese in transizione verso il socialismo e in uno Stato socialista); e norme temporanee (norme “volte a regolare, e ad un tempo
correggere” la società capitalistica, che la Costituzione “non poteva trasformare
con un colpo di bacchetta magica […] in attesa di una sua radicale, auspicata trasformazione”, a seguito della quale la loro utilità verrebbe meno, ovvero si renderebbe necessario un radicale mutamento nella relativa interpretazione), ibidem, pp. 56-58.
27 M.S. GIANNINI, L’Istituzione Borsa: Premesse Costituzionali, Strutture,
Funzionalità e Informazione, in Rass. Parl., 1982, pp. 5 ss.; Diritto Pubblico
dell’Economia, Zanichelli, 1977.
28 M.S. GIANNINI, L’Istituzione Borsa: Premesse Costituzionali, Strutture,
Funzionalità e Informazione, in Rass. Parl., 1982, p. 7; Diritto Pubblico
dell’Economia, Zanichelli, 1977, p. 205.
29 Per l’evoluzione dell’attività bancaria da interesse pubblico a carattere
Tutela del risparmio e attività bancaria 24
vato un incolore compromesso concretizzatosi
nell’affermazione ‘abbastanza ovvia’ per cui la Costituzio-ne tutela il risparmio e il credito.
Di un certo interesse è anche la spiegazione fornita dall’Autore del perché, oltre che generiche, tali affermazio-ni siano inutili in vista della regolamentazione dei mercati finanziari da parte dei pubblici poteri: a suo parere, in uno Stato come l’Italia repubblicana, nel quale non si dà il mo-nopolio di una qualsiasi ideologia economica (“la
Costitu-zione italiana è la CostituCostitu-zione di uno Stato pluriclasse, e […] come tutte le Costituzioni contemporanee di Stati pluriclasse, es-sa pone dei principi e delle norme in materia di economia, però si astiene dallo stabilire un disegno organizzativo di assetto
dell’economia”)30, l’implicito criterio guida in materia è
costi-tuito dal principio “ per cui ogni attività che costituisca un
servizio pubblico o di interesse pubblico è controllabile dallo Stato
ed è conformabile dallo Stato”; diversamente “dovremmo
trova-re semptrova-re nella normativa costituzionale una qualche norma, im-plicita o esim-plicita, che riguardi ogni servizio pubblico e ogni ser-vizio di interesse pubblico; ma non c’è bisogno di essere costitu-zionalisti per sapere che […] esistono decine […] di attività di
in-teresse pubblico non menzionat[e] nella Costituzione”31.
Da ciò discende una critica della tesi secondo la quale il principio della tutela della stabilità monetaria sarebbe rica-vabile da un’interpretazione sistematica di talune norme costituzionali, perché “l’allargamento della normativa
costitu-zionale fino a ricomprendervi dei principi di politica economica è
30 Ibidem, p. 5 31 Ibidem, p. 9
Marta Mazzotta 25
tesi che non è accettabile […]: la Costituzione contiene degli
ordi-ti, non contiene delle regole d’azione politico-economiche”32.
La posizione secondo cui l’art. 47 Cost. fornirebbe una ‘co-pertura costituzionale’ alle normative in materia di sorve-glianza sui mercati finanziari a tutela dell’investitore sa-rebbe parimenti destituita di fondamento giacché anche in assenza di una norma costituzionale sul punto il diritto del Parlamento di regolamentare un settore di preminente in-teresse pubblico sussiste per ragioni intrinseche alla strut-tura fondamentale dei regimi democratici pluriclasse con-temporanei.
Come già riferito, parte dell’art. 47, secondo comma, è da ritenersi superata dalla normativa comunitaria in tema di contenimento degli aiuti di Stato alle imprese; per quanto concerne invece altre norme dei Trattati europei diretta-mente incidenti sulla tutela del risparmio, è da notare l’assenza di prescrizioni che autorizzino esplicitamente l’UE ad intraprendere azioni a tutela del risparmiatore33.
2.2. L’attuazione dell’art. 47 Cost. alla luce della ripartizione le-gislativa realizzata dall’art. 117 Cost.
Come accennato34, gli approcci argomentativi sulla
combi-nazione della tutela del risparmio posto in chiave di prin-cipio e la sua “attuazione” a livello di ripartizione dei pote-ri, sono due: gli strumenti giuridici attraverso cui lo Stato
32 Ibidem, p. 8
33 Cfr.. J.ZILLER, La Tutela del Risparmio tra Obiettivi e Competenze dell’Unione
Europea, in Dir. Econ., 2008, p. 16 ss.
Tutela del risparmio e attività bancaria 26
tutela il risparmio e l’adeguatezza di tali strumenti al si-stema di protezione costituzionale dei diritti.
Dal primo punto di vista, emerge sin da un rapido esame della normativa posta nel tempo a tutela del risparmio, che la presa d’atto del legislatore costituzionale del 200135 della
trasformazione del sistema finanziario (grazie, in special modo, alle spinte europee) in una prospettiva maggior-mente privatistica della tutela costituzionale legata non tanto al risparmio ma ai risparmiatori, trasformandosi, di fatto, in investitori.
La legislazione attuativa tanto della norma costituzionale quanto delle direttive europee, inizialmente si indirizzava sulla materia del mercato dei valori mobiliari e a margine di tali provvedimenti si segnalano interventi sul sistema creditizio volti ad assicurare la tutela del risparmio attra-verso la protezione dei risparmiatori in un mercato forte-mente concorrenziale tra gli operatori bancari.
La tutela del risparmio quindi si è indirizzata in una serie di norme poste a protezione dei risparmiatori/investitori
35 Per un approfondimento, D. LUCARINI, La competenza legislativa
concorrente delle regioni in materia bancaria e finanziaria tra legislazione statale e comunitaria, testo dattiloscritto della relazione tenuta nel corso del Convegno su Il diritto privato regionale nella prospettiva europea, 30 settembre – 1° ottobre 2005, Macerata; G. MONTEDORO, La tutela del
risparmio, testo dattiloscritto della relazione tenuta nel corso del 50° Convegno di studi amministrativi L’attuazione del titolo V della Costituzione, Varenna, 16, 17 e 18 settembre 2004; M. ATELLI, “Credito” e
“risparmio” nella Costituzione riformata, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, pp. 3949 e ss.; A. DANESI, L'affermazione dell'art. 117, c. 1, Cost. quale
fondamento tendenzialmente esclusivo dei vincoli comunitari, in
Marta Mazzotta 27
considerati alla stregua di consumatori di prodotti e servizi bancari36, finanziari e assicurativi37.
Le trasformazioni del mercato finanziario hanno poi indot-to il legislaindot-tore a volgere verso una regolamentazione altre-sì della vigilanza a presidio di tale mercato (si pensi alla Banca d’Italia od alla Consob).
Come autorevolmente osservato la l. 262/2005 recante le Disposizione per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari conserva una sua «precisa impronta nel
nostro ordinamento per l’essere “(pressoché l’unico recente) frut-to di opzioni del legislafrut-tore nazionale, non derivate da scelte su-periori del legislatore comunitario”, manifestando “non poche differenze di approccio normativo rispetto ai recenti decreti
36 È del 2005 infatti il codice del consumo che, tra gli altri, prevedeva una
norma ad es. sul credito al consumo, sulla trasparenza, sul taeg, poi abrogate dal d.lgs. 13 agosto 2010, n. 141 che regolava i contratti di credito ai consumatori, nonché modificava il titolo VI del testo unico bancario (decreto legislativo n. 385 del 1993) in merito alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi: «1. Il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio
(CICR) provvede ad adeguare la normativa nazionale alla direttiva 98/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 1998, che modifica la direttiva 87/102/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di credito al consumo, con particolare riguardo alla previsione di indicare il Tasso annuo effettivo globale (TAEG) mediante un esempio tipico». ARTICOLO 41 rubricato “Tasso annuo effettivo globale e pubblicità”: «1. Ai fini di cui all’articolo 40, il
CICR, apporta, ai sensi degli articoli 122, comma 2, e 123, comma 2, del testo unico della legge in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, le necessarie modifiche alla disciplina recata dal decreto del Ministro del tesoro in data 8 luglio 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 169 del 20 luglio 1992».
37 Cfr. GIANPIERETTI, Articolo 47, in R. BIN - S. BARTOLE (a cura di),
Tutela del risparmio e attività bancaria 28 slativi di origine comunitaria”. E, pur nelle more della sua attua-zione, pare significativa l’istituzione con tale legge di una Com-missione per la tutela del risparmio alle dirette dipendenze fun-zionali del Presidente del Consiglio dei Ministri, le cui funzioni sono rinviate all’emanazione di un regolamento governativo. Come significativi, per le conclusioni che anche in questo caso si possono trarre sul rapporto tra le autorità politiche e le autorità di regolazione, appaiono l’istituzione di un Fondo di garanzia fi-nalizzato all’indennizzo dei risparmiatori e degli investitori [art. 27, secondo comma, l. 262] e, ancora, la previsione di una proce-dura di conciliazione e di arbitrato per i risparmiatori e gli inve-stitori».38
Con successivo provvedimento il legislatore al fine di ga-rantire stabilità del sistema creditizio emana la l. 190/2008 che converte in legge (con modificazioni) il d.l. denominato proprio “misure urgenti per garantire la stabilità del siste-ma creditizio e la continuità nell’erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, nell’attuale situazione di crisi dei mercati finanziari internazionali”.
Si tiene a precisare, pur tuttavia, che la tutela del risparmio non si esaurisce in questa continua protezione del rispar-miatore nella sua veste di investitore: afferisce, rectius, do-vrebbe afferire ad un «sistema più ampio di realizzazione dei
38 Cfr. F. ZATTI, La dimensione costituzionale della tutela del risparmio. Dalla
tutela del risparmio alla protezione dei risparmiatori/investitori e ritorno, su
http://www.forumcostituzionale.it. L’autore cita MARTINA G., Il Fondo di
garanzia per i risparmiatori e gli investitori, in L. DEANGELIS– N. RONDINONE, La tutela del risparmio nella riforma dell'ordinamento
Marta Mazzotta 29
diritti economici e sociali attraverso i quali è assicurata la dignità della persona»39.
Passando, ora, alla trattazione di un altro livello di regola-mentazione legislativa, ovverosia la potestà regionale, e sottolineando il riferimento all’istituzione e alla disciplina delle casse rurali e aziende di credito a carattere regionale, a prima vista spicca la vetustà delle denominazioni norma-tive, giacché sin dal Testo Unico Bancario (d.lgs. 1° settem-bre 1993, n. 385) esistono due modelli fondamentali di ban-che: quelle in società per azioni e quelle in società coopera-tive (banche popolari e banche di credito cooperativo). Tuttavia, se ci riferiamo alle cc.dd. “banche regionali”, ad una prima lettura della disciplina in materia si nota come il legislatore non abbia indicato una sua forma giuridica de-finita, così come accade nella disciplina nazionale.
Per comprendere la natura giuridica delle cc.dd. banche regionali si sono, dunque, susseguite una serie di teorie. Una prima rinveniva nella normativa previgente regionale, ovverosia quella appartenente alle regioni a statuto specia-le40, l’elemento fondamentale per riconoscere le banche a
carattere regionale: il legame col territorio41.
39 Cfr. ZATTI, op. cit.
40 Prima della riforma, infatti, potestà legislative in materia creditizia
(concorrenti o di attuazione) erano attribuite – in modo non uniforme – solamente alle regioni ad autonomia differenziata dai rispettivi statuti speciali, approvati in vigenza della legge bancaria del 1936, abrogata con l'entrata in vigore del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il testo unico bancario.
41 È nel d.p.R. 26/03/1977, n. 234 (recante le norme di attuazione dello
Statuto della Regione Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere regionale) che all’art. 2 qualifica le banche a carattere quali quelle «aventi sede legale nel territorio della regione che:
Tutela del risparmio e attività bancaria 30
Una seconda teoria guardava non all’esclusività del legame territoriale, bensì alla “prevalenza”42 (stante la sede legale
nella regione, allorché la banca avesse un’attività che si di-ramava “in prevalenza” nel territorio della regione, nonché l’articolazione territoriale fosse “prevalentemente” dirama-ta nella regione di riferimento).
La Corte costituzionale, peraltro, addiviene ad un’ulteriore conclusione guardando all’interesse, regionale o nazionale, sotteso all’attività posta in essere dall’istituto bancario43 al
fine di qualificare una banca come avente carattere regio-nale.
Il nodo interpretativo è oggi definitivamente sciolto dal d.lgs. 18 aprile 2006, n. 17144 recante la “Ricognizione dei
a) hanno un solo sportello sito in province limitrofe, oppure fino a due sportelli, sempre in province limitrofe, qualora dispongano nella regione di almeno tre sportelli;
b) pur superando i limiti numerici di cui alla lettera a) hanno un numero di sportelli che, su conforme valutazione della Banca d'Italia, non facciano venir meno la caratteristica di banca a carattere regionale» cfr. S.CASSESE,
Mercati finanziari, Stato e regioni, in Banca impresa società, 2003, n. 1, 3 p. 6.
42 Si veda D.LUCARINI, La competenza legislativa concorrente delle Regioni in
materia bancaria e finanziaria tra legislazione statale e comunitaria, in La
cittadinanza europea, 2006, p. 104 e R. COSTI, Regioni e credito: i profili
istituzionali, in Banca Impresa società, 2003 pp. 9-17.
43 Così, le sentenze C. cost., 29 dicembre 1988, n. 1141, in Foro it., 1989, I, 331,
con nota di CARRIELLO; C. cost., 29 dicembre 1988, n. 1147, in Foro it., 1989,
I, 330, con nota di CARRIELLO.
44 L’art. 2, comma 2, rubricato “Banche a carattere regionale” recita infatti:
«Sono caratteristiche di una banca a carattere regionale l'ubicazione della sede e delle succursali nel territorio di una stessa regione, la localizzazione regionale della sua operatività, nonché, ove la banca appartenga a un gruppo bancario, la circostanza che anche le altre componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere regionale ai sensi del presente articolo. L'esercizio di una marginale operatività al di fuori del territorio della regione non fa venir meno il carattere regionale della banca».
Marta Mazzotta 31
principi fondamentali in materia di casse di risparmio, cas-se rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale” in cui si dà atto di una definizione precisa di tali enti, definendone i principi fondamentali cui le regioni dovranno attenersi. Con tale decreto, finalmente, si delineano i principi fonda-mentali cui debbono ispirarsi le Regioni: «Costituiscono
principi fondamentali le disposizioni contenute nell’articolo 159 del testo unico delle disposizioni in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385.
In applicazione di quanto previsto al comma 2, la legge regionale può, in particolare, disciplinare: a) l’istituzione di un albo delle banche a carattere regionale; b) l’adozione, previo parere vinco-lante della Banca d’Italia a fini di vigilanza, dei provvedimenti relativi alle modifiche statutarie, ivi comprese quelle dipendenti
da trasformazioni, fusioni e scissioni45; c) le modalità di verifica
dei requisiti di esperienza e onorabilità degli esponenti aziendali»
(art. 3, commi 2 e 3, decreto in questione).
L’ambito legislativo è, dunque, piuttosto carente e dotato di poca autonomia rispetto alla potestà statale. Ci limitia-mo in questa sede a rilevare come il parere vincolante della Banca d’Italia ponga un ingombrante paletto all’incisività regionale rispetto all’ordinamento bancario locale e all’attività che le è propria.
A tali carenze vanno aggiunti ulteriori limiti derivanti dalla potestà esclusiva statale in materia di politica monetaria, ad esempio, nonché dei mercati finanziari.
45 Tale lett. b), invero, è stato modificato molto recentemente con d.lgs. 14
Tutela del risparmio e attività bancaria 32
Concludendo sul punto, come autorevolmente osservato46
«siamo in presenza di una competenza concorrente regio-nale sul soggetto e di una competenza esclusiva dello Stato sull’attività» (corsivi aggiunti)47.
2.3. Il combinato disposto degli artt. 47 e 81 Cost. a tutela dell’equilibrio finanziario quale vincolo macroeconomico sui di-ritti di economia.
Nel senso dell’individuazione nell’art. 47 Cost. di un vinco-lo imposto ai pubblici poteri a tutela della stabilità finan-ziaria dello Stato si esprime un’autorevole dottrina48.
In tal senso Bognetti ravvisa, anche alla luce dei vincoli imposti dell’ordinamento comunitario ed in particolare dal Trattato di Maastricht, un interessante collegamento tra l’art. 47 e l’art. 81 Cost.: i contenuti dei due articoli possono
46 R. COSTI, Il limite dell’ordinamento civile in materia di banche, fondazioni
bancarie e fondi pensione, in AA.VV., L’ordinamento civile nel nuovo sistema delle
fonti legislative, Giuffré, 2003, pp. 21-22.
47 Per completezza, giova osservare come nella recente (respinta) riforma
costituzionale (recante, «Disposizioni per il superamento del bicameralismo
paritario,la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione», in G.U. n. 88 del 15/04/2016), avrebbe potuto aggiungersi, alla potestà legislativa esclusiva statale, oltre alla tutela del risparmio e dei mercati finanziari e assicurativi, altresì, il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (tale ultima riservata alla potestà concorrente stato-regioni). Tale riforma inoltre avrebbe abolito l’ambigua categoria della potestà concorrente, eliminando, quindi, il riferimento alle «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale» e riservando alle sole regioni la «promozione dello sviluppo economico locale e organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese e della formazione professionale coordinamento della finanza».
Marta Mazzotta 33
essere considerati i pilastri di una politica di bilancio equi-librata evitando di conseguire certi obiettivi in tema di di-ritti sociali dimenticandosi delle conseguenze di una spesa incontrollata.
In tal senso, lo stesso Autore scrive: «[…] occorre che
l’interpretazione costituzionale abbandoni l’uso dell’art. 3, c. 2, che spesso si fa da parte della dottrina e della giurisprudenza, per sistematicamente imporre una lettura ‘oltranzista’ del grosso del-le disposizioni che in Costituzione definiscono i ‘fini sociali’ dello Stato […]. Quelle disposizioni programmatiche vanno lette in congiunzione con le disposizioni che garantiscono le strutture i-stituzionali e il buon funzionamento del mercato, nonché le rego-le per il buon governo dell’economia (politica monetaria: art. 47; politica del bilancio: art. 81)»49.
In particolare, tra le regole per un buon governo pubblico dell’economia, l’Autore indica: «per suprema importanza: il
principio antiinflazionistico (o della politica monetaria che deve puntare a mantenere la stabilità dei prezzi) e il principio del mo-derato deficit spending. Questi principi sono fatti propri dalla Costituzione italiana, come sappiamo, essenzialmente nei due suoi artt. 47 e 81»50.
Quanto all’intento promozionale dell’art. 47 Cost., ed alle sue promesse di incentivazione e ‘popolarizzazione’ di terminati impieghi del risparmio, l’Autore vi riconosce de-gli autentici diritti sociali, circa i quali, peraltro, in polemi-ca con le concezioni ritenute dominanti, sostiene che «per
49 Ibidem, p. 36. 50 Ibidem, p. 73.
Tutela del risparmio e attività bancaria 34 solito si isolano dal grosso degli altri [diritti sociali] e poi si igno-rano completamente»51.
In sostanza l’Autore si chiede se l’attuale Carta Costituzio-nale ed il suo impianto complessivo relativamente alla po-litica economica nazionale sia o meno compatibile con le i-stanze provenienti dal diritto comunitario ed in particolare il principio cardine del mercato aperto e fondato sulla con-correnza.
La Corte Costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi sulla portata dell’art. 47 Cost. come norma a tutela della stabilità monetaria52 in particolare con la sentenza 22 aprile
1980, n. 60, dichiarando l’infondatezza della questione di costituzionalità dell’art. 1284, 1° comma, cod. civ. (ove il quale stabilisce la misura degli interessi legali da applicare alle obbligazioni pecuniarie in mancanza di determinazio-ne delle parti) per contrasto con gli artt. 3 e 47 Cost.
In particolare, il giudice a quo lamentava l’inconsistenza degli interessi legali rispetto al tasso di inflazione: una tale impostazione avrebbe in qualche modo favorito il debitore il quale, ritardando il pagamento, avrebbe visto progressi-vamente ridursi il valore di quanto dovuto.
La citata decisione risulta di particolare interesse poiché si basa sull’interpretazione dell’art. 47 Cost. quale principio di tutela della stabilità monetaria.
La Corte ha sostenuto a più riprese l’ampia discrezionalità del legislatore nel caso in cui le istituzioni non riescano a preservare la stabilità monetaria, riprendendo una formula
51 Ibidem, pp. 36-37.
52 Per un approfondimento sulla ricostruzione giurisprudenziale
Marta Mazzotta 35
già utilizzata nella precedente sentenza n. 29/1975 («[…] la
norma costituzionale segna un indirizzo generale, rispetto al quale non può dirsi che la disposizione sul saggio degli interessi legali costituisca puntuale ostacolo […] alla tutela del rispar-mio»)53.
Per quel che concerne eventuali obblighi costituzionali in capo ai poteri pubblici nel caso di forti tassi di inflazione, viene confermato che: «[d]i fronte al graduale deprezzamento
della moneta, specie qualora esso assuma dimensioni patologiche, ben possono essere adottati provvedimenti […]: peraltro, siffatti interventi […] sono sempre frutto di scelte politiche, riservate al-la discrezionalità del potere legisal-lativo, al quale compete di prov-vedere in sì delicata materia, sulla base di valutazioni di ordine politico, sociale, economico, finanziario, che sfuggono di massima al sindacato di legittimità affidato a questa Corte»54.
È valorizzando il legame tra l’articolo 47 e l’articolo 8155
che si può comprendere come sia necessaria un’ottimizzazione della spesa pubblica al fine di sviluppa-re le misusviluppa-re costituzionali macro economiche, tutelando quindi i diritti economici. La procedura di approvazione del bilancio e delle singole leggi di spesa, unitamente al controllo della Corte dei conti sugli enti pubblici e privati, generano una continua ricerca dell’accesso a maggiori ri-sorse disponibili (che derivino da nuovi tributi, da una
53 Così C. cost., sentenza 22 aprile 1980, n. 60, in Foro it., 1981, I, 2111 (m),
con nota di VALCAVI.
54 Così C. cost., sentenza 8 novembre 1979, n. 126, su
http://www.giurcost.org/decisioni/1979/0126s-79.html.
55 Cfr. a questo proposito, MERUSI, Rapporti economici (art.47), in
Commentario alla Costituzione di G. Branca, Zanichelli, 1982; ORTINO, Banca
