Le ultime battute del paragrafo precedente rendono agevo- le l’introduzione del presente, giacché può speditamente considerarsi come sia (stato e sia tuttora) decisivo il sistema multilivello per la permanenza di un equilibrio economico nel nostro Paese che argini i rischi di una crisi economico- finanziaria globale quale quella verificatasi sin dal 2007 ne- gli Stati Uniti.
Sia consentito rilevare come l’argomento risulti trasversale dell’intero lavoro: come possa aiutare la tutela del rispar- mio, nella fattispecie dell’accesso al credito, il sistema mul- tilivello, è un interrogativo che ci si è posti in tutto il pre- sente contributo, dal momento che le influenze statali, re- gionali ed europee non sono mancate in nessun ambito. Occorre sin da subito porre in rilievo la circostanza che il sistema di governo del credito e del risparmio, per lo meno nella sua accezione di “controllo” del sistema bancario, presenta caratteristiche unitarie e accentrate, come più vol- te rilevato altresì dalla Consulta nelle sue decisioni sulla compatibilità costituzionale di leggi con la norma di riferi- mento ed in analisi nel presente lavoro, l’art. 47 Cost.150.
150 Per un’analisi della giurisprudenza costituzionale sul tema, sia
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Come già rilevato, antecedentemente alla riforma del Titolo V ed a maggior ragione in un momento successivo si dove- va trovare un punto di equilibrio tra le competenze per una tutela del risparmio “a tutto tondo”. Per ciò stesso, le mate- rie più importanti affidate alla competenza regionale, di cui si è già parlato in parte, sono principalmente gli aiuti per le piccole e medie imprese attraverso l’attività dei confidi, il settore dell’artigianato, nonché particolari categorie di sog- getti deboli (quali i lavoratori non destinatari di ammortiz- zatori sociali, le donne ecc.).
Principiando da tale ultima categoria usualmente le norma- tive regionale demandano ad atti secondari la protezione degli stessi. Per fare un esempio nella Regione Toscana è stata un’importante misura, denominata “Toscana Muo- ve”, quella siglata il 23/07/2014 tra la regione stessa, un raggruppamento temporaneo di imprese, composta da un insieme di confidi, e le banche con cui si sono previste mi- sure inerenti il servizio di gestione degli interventi regiona- li attuati mediante concessione di finanziamenti a tasso a- gevolato (fondi rotativi), concessione di garanzie a fronte di operazioni finanziarie (fondi di garanzia), concessione di contributi in conto interesse e in conto capitale legati a pre- stiti e garanzie.
Le misure erano151 atte a sostenere gli investimento delle
piccole e medie imprese in vari settori (il commercio, l’artigianato, il turismo), nonché la liquidità delle stesse. Vi
151 Si usato il tempo passato in quanto, ad oggi, sono bandi quasi totalmente
chiusi per l’esaurimento di fondi, ma se ne vuole sottolineare la rilevanza dal momento che consistevano in misure totalmente gratuite per le imprese.
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erano poi misure emergenziali, quale quella aperte per le p.m.i. colpite da calamità naturali, e misure di sostegno a particolari categorie di soggetti: giovani donne, lavoratori con contratti non a tempo determinato, giovani professio- nisti).
Sono, poi, quasi sempre individuate in atti secondari le ti- pologie di spese ammissibili e l’importo e durata del finan- ziamento oggetto di garanzia (come prevede la legge Valle d’Aosta n. 21 del 2011, la quale individua, all’articolo 4, le operazioni finanziabili; individuazione effettuata invece tramite DGR, fra le altre Regioni, anche dalla Puglia con la delibera n. 250).
Il contributo in conto interessi, già previsto diffusamente a livello centrale, è ripreso anche a livello regionale come ad esempio quello attuato dalla Regione Abruzzo, con la legge n. 37 del 2010: la contribuzione viene corrisposta tramite rate annuali ed in maniera proporzionale all’ammontare “delle operazioni di credito (…) in favore delle imprese consorziate o socie (…) con la garanzia dei confidi” (cfr., analogamente, la l. p. Bolzano n. 4 del 2012, l’erogazione annuale di contributi al fondo rischi, in proporzione a de- terminati indici, previsti dall’articolo 4).
Infine, quanto al c.d. fondo di garanzia (anche se, più cor- rettamente dovrebbe parlarsi di cogaranzia e controgaran- zia), si rileva innanzitutto come queste vengano concesse a fronte di garanzie dirette prestate dai confidi. Viene previ- sto dalla citata legge regionale Abruzzo n. 37 del 2010 che tale cogaranzia (deliberata, in questo caso, da un Comitato di nomina politica) sia concessa nella misura massima del 40% “dell’importo massimo da garantire, e, in ogni caso,
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non può superare, compresa la quota garantita dai confidi, il 90% dell’importo massimo da garantire”101. Un altro e- sempio viene fornito dall’Allegato 1 al regolamento sardo n. 1 del 2009, di attuazione della legge regionale n. 1 del 2009 (art. 4 comma 4), il quale stabilisce l’intervento del fondo regionale di garanzia per le PMI, sotto forma di co- garanzia, controgaranzia, o garanzia diretta.
Sul fronte dell’artigianato e turismo, mentre alcune Regioni sono intervenute con singoli e diversi provvedimenti pun- tuali, altre, in maniera più sistematica, hanno invece ap- prontato una legge totalmente dedicata al tema in questio- ne (variamente definite come leggi organiche, testi unici, o formule similari). Si ricordano variamente: contributi in conto interessi o in conto capitale; particolari sostegni alle associazioni artigiane di categoria per il finanziamento di iniziative realizzate o comunque di attività svolte a fini di crescita professionale delle imprese artigiane e di poten- ziamento delle attività di produzione e di servizio del set- tore sulla base del numero di associati determinati secondo idonea certificazione rilasciata dagli Enti delegati alla ri- scossione dei contributi associativi, ovvero da soggetti terzi equivalenti (v. in tal senso la l. r. Abruzzo n. 23 del 2009 e la l.r. Lazio n. 7 del 1998); ma anche sostegno alle imprese in caso di eventi straordinari, o, ancora, sostegno alla diffu- sione di metodi produttivi compatibili “con i più avanzati metodi di tutela e salvaguardia ambientale e in materia di sicurezza” (articolo 45 della legge n. 3 del 2003 Regione Li- guria).
Non sono lasciate alla legislazione nazionale nemmeno le imprese agricole, che hanno visto un sostegno analogamen-
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te agli altri settori imprenditoriali. Alcune disposizioni re- gionali prevedono, infatti, aiuti, incentivi e agevolazioni per gli investimenti fissi, vale a dire quelli diretti alla crea- zione di un nuovo stabilimento, all’ampliamento, all’ammodernamento, alla ristrutturazione, alla riattivazio- ne ed alla delocalizzazione degli impianti produttivi.
Un esempio in tal senso, può rinvenirsi nella legge della Regione Lazio n. 5 del 2008, la quale disciplina gli interven- ti regionali a sostegno dell’internazionalizzazione delle P.M.I., attraverso contributi a fondo perduto, affermando, anche qui, la misura minima e quella massima della som- ma oggetto di contributo, stabilendo inoltre che il progetto imprenditoriale da presentare contenga almeno due tipo- logie di intervento, tra le sette previste.
Lo stesso dicasi per la tematica del microcredito che coin- volge gli aiuti e le agevolazioni per l’accesso al credito nei confronti – oltre che di lavoratori autonomi, e di liberi pro- fessionisti – di Microimprese (definite dall’art.2, par. 3 dell’Allegato I al Reg. CE n. 800/2008, vale a dire “un’impresa che occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo e/o un totale di bilancio annuo non supe- riore a 2 milioni di euro”). Anche per quanto riguarda la concreta articolazione delle disposizioni legislative in que- sto settore, si sono riscontrati interventi di natura sostan- zialmente analoga, inerenti l’accesso al credito, e le altre agevolazioni dirette alle imprese. Gli atti regionali (in spe- cie, le fonti secondarie) definiscono gli interventi e, cioè – accanto ai finanziamenti (e le loro entità), stabilendo la ci- fra massima, (e, talvolta anche quella minima), o, in alter- nativa, la percentuale rispetto alla spesa, nonché la durata
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massima dei medesimi finanziamenti – fondi appositi, spe- cie per soggetti con problemi di liquidità; i settori, e le stes- se spese ammissibili, e i casi di esclusione; nonché, ancora, gli strumenti regionali approntati a tali scopi.
La governance multilivello guarda, infine, ai recenti e conti- nui approdi derivanti dall’istituzione europea che, tramite la B.C.E., sta cercando di disciplinare un’unione bancaria unitaria.
Come più volte sottolineato, le spinte europee verso una tutela del risparmiatore/piccolo investitore, si pensi alle succitate norme sulla trasparenza, sulla tutela del consu- matore ed in generale l’equilibrio finanziario, hanno un in- dirizzo diverso rispetto all’incoraggiamento prescritto dall’art. 47 Cost.: ciò a cui punta l’U.E. è, sic et sempliciter, una stabilità del mercato interno. A contrario, la norma co- stituzionale interna non mira solo a tale, seppur fondamen- tale, valore, la finalità più volte richiamata è altresì quella di protezione di un soggetto considerato debole rispetto al- la gogna dei mercati finanziari ed alla logica concorrenzia- le. In seno all’U.E., tramite l’azione del soggetto bancario principale, accanto al governo della moneta appare ora an- che quello del settore del credito, con chiare ripercussioni nei confronti del risparmio ed un depauperamento dei po- teri riconosciuti alla Banca d’Italia. Si tenga conto, purtut- tavia che l’art. 123 T.F.U.E. vieta la concessione di finan- ziamenti diretti da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni sta- tali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri
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organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o del- le banche centrali nazionali. L’U.E. si limita, dunque, a rila- sciare garanzie agli Stati membri, senza poter erogare fi- nanza diretta e ruolo centrale in questo senso è svolto dal proprio braccio destro, il Fondo europeo per gli investi- menti.
Questi ha la legittimazione a sottoscrivere non solo con gli Stati membri, ma direttamente con gli istituti bancari inter- ni, convenzioni contrattuali con cui disciplinare il rilascio di determinate e particolari garanzie o controgaranzie152.
In questa sede si intende solo sottolineare come il momento storico in cui stiamo vivendo non influenzi a tal punto da considerare il ruolo della B.C.E. e, più in generale, dell’U.E. come un convitato di pietra, bensì sia uno stimolo ad una lungimirante tutela del risparmio che non protegga solo il soggetto debole risparmiatore ma guardi altresì alla stabili- tà dei mercati finanziari, legati anch’essi alla tutela costitu- zionalmente riconosciuta dall’art. 47 Cost.
152 Si pensi al settore dell’innovatività da un punto di vista tecnologico o
anche solo del processo produttivo delle aziende, è il progetto perseguito tramite il c.d. Horizon 2020 che si pone l’obiettivo di un sostegno alla ricerca e all’innovazione nel campo della scienza, coadiuvando altresì le aziende innovative a migliorare la competitività europea, creando posti di lavoro e contribuendo a uno standard di vita migliore.
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C
ONCLUSIONI
«Pur confermando la resilienza del sistema bancario (e cioè la
capacità di assorbimento degli shock) e la sua complessiva solidi- tà, [la sesta commissione permanente] ritiene che esistano critici- tà che rischiano di determinare una contagiosa fragilità del si- stema: la quale cosa, unita alla sua strategicità rispetto all’economia reale costituisce la vera questione che sta di fronte al legislatore. La ripresa di redditività in percentuali adeguate è stimata molto debole; i processi di aggregazione e rafforzamento patrimoniale sono ancora in corso; l’attività creditizia è al mo- mento poco profittevole poiché assorbe molto capitale nonostante le operazioni straordinarie di mercato della BCE; i tassi di inte- resse per il finanziamento presso la BCE sono negativi; gli inve- stimenti necessari a riorganizzare la gestione per ridurre costi operativi sono ingenti.
L’economia italiana ha assoluto bisogno di intermediari finanzia- ri solidi, patrimonializzati, efficienti e orientati al mercato, ma nello stesso tempo il finanziatore principale del sistema e cioè il
risparmiatore deve potersi fidare della banca e degli organi di vigilanza.
Quindi, alla prospettiva dell’efficienza e della stabilità si sovrap- pone, per essere forse anche prevalente, quella della tutela effet-
tiva del risparmio, che passa dalla gestione corretta, da com-
portamenti non opportunistici, dalla trasparenza assoluta e
dall’informazione chiara e precisa sui rischi» (grassetti ag-
giunti).
Le parole sono tratte dal Documento Conclusivo approva- to, in data 09/02/2017, dalla sesta commissione permanente
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sull’indagine conoscitiva “sulle condizioni del sistema ban- cario e finanziario italiano e la tutela del risparmio, anche con riferimento alla vigilanza, la risoluzione delle crisi e la garanzia dei depositi europee”: si è voluto porre rilievo tali affermazioni in quanto sintetizzano il filo rosso che ha permeato l’intero presente lavoro.
Si è tentato, cioè, attraverso un approfondimento del pro- cesso ermeneutico condotto sulla norma costituzionale che esplicitamente tutela il risparmio, il riferimento è all’art. 47 Cost., di porre un legame innanzitutto tra norme costitu- zionali ed in particolar modo, tra gli articoli 41, 47 e 81 Cost., per poi specificare quanto della triade di norme pos- sa rinvenirsi nella prassi bancaria e come l’influenza pub- blica ormai, inevitabilmente, molto penetrante, abbia age- volato l’accesso al credito da parte di soggetti deboli, quale,
in primis, il comparto retail, formato dai risparmiato-
ri/investitori privati, accanto al mondo molto più ampio e maggiormente esposto al rischio, del corporate, delle piccole e medie imprese.
La prova cui è attualmente sottoposto il nostro Paese e, per ciò stesso, la legislazione statale e locale, si rinviene, invero, nel misurare la propria “resilienza”, la capacità, scilicet, di adattarsi ad eventi traumatici prolungatisi per un non bre- ve periodo di tempo. Nel linguaggio bancario si fa spesso riferimento a questo termine per testare la prontezza di una banca a “rialzarsi” da una ormai permanente diffusio- ne del credito deteriorato.
Principiando dal rapporto tra le tre norme costituzionali sopra richiamate, si è osservato, nello svolgersi del presen- te lavoro, come, benché l’art. 47 Cost. sia la norma di rife-
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rimento per la tutela del risparmio e, si sottolinea, abbia una formulazione originale sconosciuta a molti dei Paesi europei, non possa essere solipsisticamente considerato. Si è proceduto, dunque, ad un’analisi dei rapporti intercor- renti innanzitutto con la libertà di iniziativa economica privata: l’art. 47 Cost. potrebbe essere interpretato come una specificazione della libertà citata di cui all’art. 41 Cost. In particolare, nell’art. 41 Cost. si individuerebbe una fun- zione sociale dell’imprenditore in quanto ‘organizzatore’, non necessariamente proprietario, dei mezzi produttivi. Sarebbero gli azionisti legati al controllo societario ed iden- tificabili con la classe imprenditoriale ad essere senz’altro sussumibili nella fattispecie della libera iniziativa economi- ca, specificata sotto il suo profilo “sociale” dall’art. 47 Cost. afferente, a contrario, al semplice investimento azionario, scollegato dall’influenza operativa sugli affari dell’impresa. Preme significare, in altre parole, che l’art. 47 Cost. sia atto a tutelare sic et simpliciter i piccoli investitori, esclusi dal controllo dell’impresa e attenti al proprio risparmio perso- nale.
L’assoluta genericità dell’art. 47 Cost. discenderebbe dall’indisponibilità dell’Assemblea costituente ad accoglie- re gli emendamenti di Luigi Einaudi e di altri esponenti moderati nel senso di una esplicita protezione della stabili- tà della moneta, dalla quale sarebbe derivato un incolore compromesso concretatosi nell’affermazione ‘abbastanza ovvia’ per cui la Costituzione tutela il risparmio e il credito. La posizione secondo cui l’art. 47 Cost. fornirebbe una ‘co- pertura costituzionale’ alle normative in materia di sorve- glianza sui mercati finanziari a tutela dell’investitore sa-
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rebbe parimenti destituita di fondamento giacché anche in assenza di una norma costituzionale sul punto il diritto del Parlamento di regolamentare un settore di preminente in- teresse pubblico sussiste per ragioni intrinseche alla strut- tura fondamentale dei regimi democratici pluriclasse con- temporanei.
Come già riferito, parte dell’art. 47, secondo comma, è da ritenersi superata dalla normativa comunitaria in tema di contenimento degli aiuti di Stato alle imprese; per quanto concerne invece altre norme dei Trattati europei diretta- mente incidenti sulla tutela del risparmio, è da notare l’assenza di prescrizioni che autorizzino esplicitamente l’Unione europea ad intraprendere azioni a tutela del ri- sparmiatore.
Concludendo sul punto la dottrina ha argutamente osser- vato come l’art. 41 Cost. non debba riferirsi all’economia nazionale nel suo complesso, ma solo all’imprenditoria pubblica e privata e perciò solo una componente dell’economia, dipendente dall’equilibrio macroeconomico, perseguito appunto dall’art. 47 tramite la tutela della stabi- lità monetaria.
È valorizzando il legame tra l’articolo 47 e l’articolo 81 Cost., inoltre, che si può comprendere come sia necessaria un’ottimizzazione della spesa pubblica al fine di sviluppa- re le misure costituzionali macroeconomiche, tutelando, di conseguenza, i singoli diritti economici. La procedura di approvazione del bilancio e delle singole leggi di spesa, u- nitamente al controllo della Corte dei conti sugli enti pub- blici e privati, generano una continua ricerca dell’accesso a maggiori risorse disponibili (che derivino da nuovi tributi,
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da una tassazione maggiormente pressante o da entrate pa- trimoniali di vario genere, come, ad esempio, la cessione dei beni pubblici).
Nell’affrontare il problema, si è citato un Autore, Di Ga- spare (cfr. Cap. I, par 3), il quale sostiene che non potendo lo Stato ricorrere al sistema dell’indebitamento, giacché ogni legge che «importi nuove o maggiori spese deve indi- care i mezzi per farvi fronte» ne consegue come il bilancio dello Stato debba risultare in pareggio “sostanziale” at- tuando una continua ricerca “politica” di impiego delle ri- sorse disponibili al fine di non gravare sul risparmio dei cittadini o comunque di una parte sostanziale di essi. Es- sendo l’indebitamento, per sua stessa definizione, una spe- sa, non può, di conseguenza, considerarsi un mezzo per far fronte ad una spesa con altre spese. Ecco come l’art. 81 Cost. risulta fortemente legato alla norma costituzionale di tutela di ogni attività finanziaria, non solo come moneta e come credito, ma altresì come mercato assicurativo e mobi- liare; dato che le politiche di bilancio pubbliche hanno l’obiettivo di prevenire gli squilibri macroeconomici. L’introduzione del vincolo macroeconomico di sostanziale pareggio del bilancio in Costituzione, derivata dalle spinte riformiste europee, imposto dal c.d. Fiscal Compact, ovve- rosia il Patto di bilancio europeo (formalmente, Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione eco- nomica e monetaria, un accordo approvato con un trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 dei 28 stati membri dell’Unione europea ed entrato in vigore il 1º gennaio 2013) ha favorito un rafforzamento dell’idea che il debito pubbli- co non sia solo “affare” di coloro che erediteranno l’attuale
Tutela del risparmio e attività bancaria 124
situazione e debba essere calmierato anche con una miglio- re gestione del risparmio sia pubblico che privato.
La norma costituzionale che tutela il risparmio funge, dun- que, da contrappeso alla disposizione sul pareggio di bi- lancio: ogniqualvolta in cui lo Stato immette liquidità per coadiuvare i risparmiatori ed arginare le tante sofferenze bancarie, si indebita ed ad allo Stato non possono applicar- si logiche economiche di stampo aziendale e dunque logi- che proprie della microeconomia; esso, infatti immette mo- neta contando sul suo passivo, al contrario di un’impresa privata che crea risparmio facendo attivo.
Lo Stato è dunque il soggetto che è tenuto a regolamentare, oltreché tutelare ed incoraggiare, le principali variabili mi- croeconomiche, attraverso la tutela del risparmio, ma è an- che lo stesso che deve controllare che i vincoli macroeco- nomici influiscano in maniera coerente sulla finanza pub- blica.
Potendo considerarsi la politica monetaria ormai (quasi) esclusivo appannaggio dell’Unione europea e, in particola- re, della Banca centrale europea che coadiuva le banche nazionali tramite il già citato Sistema Europeo delle Banche Centrali (S.E.B.C.), residua in capo ai parlamenti degli Stati membri sicuramente la politica finanziaria, oltreché quella di bilancio di cui all’art. 81 Cost.
Anche nei rapporti tra art. 47 e 81 Cost. si rinviene una pe- culiarità propria dell’intero disegno costituzionale: quella di collegare le disposizioni economiche ad un’utilità di tipo “sociale”, in cui la separazione tra Stato e mercato non è netta.
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