La responsabilità dello Stato tra diritto europeo e diritto nazionale
2. Si è detto che l’immunità del Potere legislativo difficilmente poteva essere scalfita dall’interno mediante strumenti di diritto nazionale, ma solo dall’esterno e
così è stato.
Infatti, si deve all’Unione europea (sentenza Francovich, 19 novembre 1991, C-6/90 e C-9/90) la previsione di una responsabilità dello Stato anche per fatto del legislatore e anche per omissione legislativa.
La parziale cessione di sovranità operata dall’Italia in favore dell’Unione (tramite la porta dell’art. 11 Cost., cui si è aggiunta quella dell’art. 117) ha determinato una trasformazione profonda dell’ordinamento nazionale e l’irruzione in esso del diritto comunitario (anzi, euro-unitario), inteso non solo come diritto primario (v. Trattato
6 C. Mortati, Appunti per uno studio sui rimedi giurisdizionali contro comportamenti omissivi del legislatore, in Foro it., 1970, V, 153.
7 C. Vitta, Tendenze moderne sulla responsabilità dello stato in diritto interno. Una prospettiva comparatistica, citato da E. Calzolaio, L’illecito dello Stato tra diritto comunitario e diritto interno. Una prospettiva compa-ratistica, 2004, 14.
sul funzionamento dell’Unione Europea-TFUE) e derivato (prevalentemente da re-golamenti e direttive), ma anche come principi generali, quali espressi dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e “dai diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamen-tali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri” (art. 6 Tratta-to sull’Unione Europea, TUE). E’ una vicenda troppo nota per essere qui ripercorsa;
è necessario un cenno preliminare al ruolo del giudice nazionale quale organo dell’U-nione.
L’applicazione corretta del diritto europeo, da parte delle autorità nazionali, co-stituisce uno specifico obbligo dello Stato, in quanto responsabile all’esterno dell’a-zione di tutti gli enti che compongono la Repubblica italiana (art. 114 Cost.); gli Stati possono essere chiamati a risponderne davanti alla Corte di giustizia, su inizia-tiva della Commissione o di altro Stato membro, ai sensi degli artt. 258 ss. TFUE (procedura di infrazione); essi sono tenuti ad adottare “ogni misura di carattere gene-rale o particolare, atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione” (art. 4 TUE).
Il Trattato dispone che “gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali neces-sari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione” (art. 19 TUE). In virtù del principio dell’autonomia procedurale degli Stati8, essi sono competenti a stabilire detti rimedi, ma allo stesso tempo sono tenu-ti a farlo, al fine di stabilire una tutela giurisdizionale effettenu-tiva nei settori di compe-tenza del diritto dell’Unione.
Sono rimedi conformativi, demolitori e risarcitori.
Quelli conformativi consistono nell’interpretazione delle norme di diritto nazio-nale (anche costituzionali), in modo funzionazio-nale allo scopo di garantire la piena effi-cacia del diritto europeo (cioè il perseguimento del risultato, cd. effetto utile, in at-tuazione dell’obbligo di leale cooperazione degli Stati ex art. 4, comma 3, TUE)9; ciò vale soprattutto quando la norma europea non sia direttamente applicabile, per-ché non autoesecutiva, e tuttavia essa è idonea ad orientare l’interpretazione del di-ritto nazionale10 e, in tal senso, è utilizzabile dal giudice per risolvere le controversie
8 Tra le altre, v. Corte giust. UE, 24 settembre 2002, C-255/00.
9 Corte giust. UE, 4 luglio 2006, C-212/04, p. 111: “Il principio di interpretazione conforme richiede […] che i giudici nazionali facciano tutto quanto compete loro, prendendo in considerazione il diritto interno nella sua interezza e applicando i metodi di interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena effi-cacia della direttiva di cui trattasi e pervenire ad una soluzione conforme alla finalità perseguita da quest’ultima”.
Corte giust., 15 aprile 2008, C-268/06, p. 99: “L’esigenza di un’interpretazione conforme del diritto naziona-le è infatti inerente al sistema del Trattato CE, in quanto permette al giudice nazionanaziona-le di assicurare […] la piena efficacia delle norme comunitarie”.
10 Si parla di “valore normativo indiretto”, v. A. Di Majo, Diritto dell’Unione europea e tutele nazionali. La re-sponsabilità civile degli Stati, in Europa e diritto privato, 2014, 311.
(anche nei rapporti orizzontali tra privati)11; l’unico limite è di non poter attribuire a una direttiva che ne sia priva gli effetti propri di un regolamento, così creando impropri obblighi a carico dei privati12.
Vi è poi lo strumento del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE13 (v. in-fra), che è un obbligo per gli organi giurisdizionali di ultimo grado (art. 267 TFUE).
Dove non arriva il rimedio conformativo, perché una interpretazione conforme non è possibile14, arriva il rimedio demolitorio, costituito dalla disapplicazione delle disposizioni, anche costituzionali15, che risultino in contrasto con il diritto comuni-tario e ciò in virtù del primato di quest’ultimo16. Questo strumento è particolar-mente delicato quando la norma interna risulti contrastante con i principi generali richiamati dall’art. 6 TUE e si arresta in presenza di principi costituzionali inviola-bili del diritto nazionale (è la extrema ratio dei cd. controlimiti17).
L’obbligo di disapplicazione (oltre che di interpretazione conforme) compete an-che alla Pubblica amministrazione18 e non solo ai giudici.
11 Il diritto europeo, specie derivato (si pensi alle direttive), non è fonte di effetti diretti di tipo orizzontale.
Corte giust. UE, 15 gennaio 2014, C-176/12: “per consolidata giurisprudenza, anche una disposizione chiara, precisa ed incondizionata di una direttiva volta a conferire diritti o a imporre obblighi ai singoli non puo essere applicata in quanto tale nell’ambito di una controversia intercorrente esclusivamente tra privati (v. sentenze Pfeiffer e a., cit., punto 109, nonche del 19 gennaio 2010, Kucukdeveci, C-555/07, Racc. pag. I-365, punto 46)”.
12 Corte giust. UE, 4 luglio 1994, C-91-92, p. 24-25; 19 gennaio 2010, C-555/07, p. 45-46, e, soprattutto, 5 ottobre 2004, C-397/01 e 403/01 (p. 104-106, 119-120).
13 V. Corte cost. n. 75/2012 e Corte di giustizia, 6 ottobre 1982, C-283/81: il giudice di ultima istanza ha l’obbligo di operare il rinvio, a meno che non si tratti di una interpretazione consolidata e in termini o di una norma comunitaria che non lascia adito a dubbi interpretativi.
14 Secondo Corte giust. UE, 4 luglio 2006, C-212/04, p. 110, “l’obbligo per il giudice nazionale di fare riferi-mento al contenuto di una direttiva nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme pertinenti del suo diritto nazionale trova limiti nei principi generali del diritto, in particolare in quelli di certezza del diritto e di non re-troattività, e non può servire da fondamento ad un’interpretazione contra legem del diritto nazionale (v., per analogia, sentenza 16 giugno 2005, causa C105/03, p. 44 e 47)”.
15 Secondo Corte giust. UE, 8 settembre 2010, C-409/06, “è inammissibile che norme di diritto nazionale, quand’anche di rango costituzionale, possano menomare l’unità e l’efficacia del diritto dell’Unione”.
16 Si segnala che la Corte cost. n. 28/2010 ha ritenuto soggetta al controllo di conformità al diritto UE, ai sensi degli artt. 11 e 117 Cost. e, quindi, di costituzionalità, una legge nazionale contrastante con una di-rettiva priva di efficacia diretta e non recepita. La Corte di giust. UE (sent. 22 giugno 2010, C-188 e 189/10, e 11 settembre 2014, C-112/13) ha ritenuto che, pur essendo i giudici nazionali liberi di introdur-re un giudizio incidentale di costituzionalità, sono anche liberi di: “a) sottoporintrodur-re alla Corte (UE), in qualun-que fase del procedimento e finanche al termine del giudizio di costituzionalità, qualsiasi qualun-questione pregiudiziale a loro giudizio; b) adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei di-ritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, e c) disapplicare, al termine di un siffatto procedimento incidentale, la disposizione legislativa nazionale in questione ove la ritengano contraria al diritto dell’Unione”.
17 A. Bernardi (a cura di), I controlimiti, primato delle norme europee e difesa dei principi costituzionali, 2017.
V., nel caso Taricco, la recente ordinanza della Corte cost. n. 24/2017 di rinvio pregiudiziale alla Corte UE.
18 Corte giust. UE, 22 giugno 1988, C-103/88; 29 aprile 1999, C-224/97, p. 30-33.
3. Il terzo strumento è quello risarcitorio, in ragione della responsabilità degli