7.1 Legge federale sull’inchiesta mascherata (LFIM)
In linea generale, la prassi di polizia distingue in Svizzera tre tipi di persone che possono fornire aiuto: il semplice informatore, la persona di fiducia e l’agente infiltrato. Queste tre categorie utilizzate anche dal Tribunale penale federale nel suo rapporto intermedio di sorveglianza20possono essere brevemente definite nel modo seguente:
• Informatore: persona che fornisce occasionalmente e di sua iniziativa informazioni alla polizia.
• Persona di fiducia: persona che, sotto controllo della polizia, è incaricata di raccoglie-re e trasmetteraccoglie-re informazioni.
• Agente infiltrato: persona che, nel quadro di una procedura penale e sotto falsa iden-tità, è incaricata di raccogliere prove in merito ad attività criminali.
Il termine di agente infiltrato è disciplinato nella legge federale del 20 giugno 2003 sull’inchiesta mascherata (LFIM, RS 312.8). Non si è proceduto a una definizione vera e propria che permetterebbe di fare una chiara distinzione tra le altre persone che posso-no fornire aiuto. Secondo il messaggio e i verbali delle commissioni, l’impiego degli in-formatori non rientra nella LFIM, anche se vengono indennizzati21. Contrariamente al messaggio che non menziona le persone di fiducia, i verbali delle commissioni indicano che il legislatore desiderava applicare la LFIM soltanto agli agenti infiltrati22. Inoltre dai verbali relativi alla LFIM risulta che il legislatore non voleva, con questa legge, vietare tutti gli altri metodi d’inchiesta23. Possiamo pertanto partire dal presupposto che la LFIM non esclude l’impiego di una persona di fiducia quale metodo d’inchiesta.
7.2 Necessità di una base legale formale specifica
Considerato che la LFIM non disciplina in modo esaustivo i metodi dell’inchiesta ma-scherata, l’ammissibilità dell’impiego di persone di fiducia dipende dalla necessità di
20 Rapporto intermedio di sorveglianza “Ramos” della Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale del 18.9.2006 concernente i metodi d’inchiesta del Ministero pubblico della Confederazione e della Polizia giudiziaria federale
21 FF 1998 3319, 3359; verbale della CAG CN sottocommissione del 18.12.2000, pag. 18 segg. e verbale della CGA CN del 9.5.2000 pag. 5 segg.
22 Cfr. il verbale della CGA CN del 9.5.2000, p. 5, che definisce così gli agenti infiltrati: “echten verdeckten Ermittler im Sinne von Polizeibeamten oder von Personen, die zwar nicht Polizisten sind, aber in einem Arbeitsverhältnis zur Polizei stehen”
23 Cfr. il verbale della CGA CN del 9.5.2000, p. 5 “Das andere regeln wir nicht, können aber nicht [...] sagen, was nicht geregelt ist, ist verboten.”
sporre, come per l’inchiesta mascherata, di una base legale speciale. Le autorità incari-cate del procedimento penale della Confederazione possono procedere a indagini fon-dandosi sull’articolo 3 della legge federale del 7 ottobre 1994 sugli Uffici centrali di poli-zia giudipoli-ziaria della Confederazione (LUC, RS 360) e sull’articolo 101 della legge federa-le sulla procedura penafedera-le (PP, RS 312.0). Attualmente tafedera-le disciplinamento generafedera-le della raccolta di informazioni di polizia giudiziaria include anche l’impiego di persone di fiducia.
Nel 2005, la Polizia giudiziaria federale ha proceduto alla verifica e alla modifica della sua direttiva del 1° luglio 2002 concernente il ricorso agli informatori e l’impiego di per-sone di fiducia. Il 1° gennaio 2006 in seno alla Polizia giudiziaria federale è stato pertan-to creapertan-to un commissariapertan-to “Centrale persone di fiducia”. Il 27 novembre 2006 sono stati approvati un documento di base e un rispettivo ordine di servizio interno alla PGF. Que-sto documento entrerà in vigore, non appena si concluderanno le discussioni attualmen-te in corso con il Minisattualmen-tero pubblico della Confederazione in merito al conattualmen-tenuto.
Contrariamente all’agente infiltrato, la persona di fiducia non deve dissimulare la sua vera identità, né infiltrarsi negli ambienti criminali. Il suo accesso alle informazioni si ba-sa sulle relazioni personali che intrattiene già con le persone oggetto delle indagini o sul suo contatto con gli ambienti criminali.
In linea generale, l’impiego di persone di fiducia nel contesto summenzionato costituisce una violazione dei diritti della personalità degli interessati che tuttavia, nella sua gravità, non è comparabile a quello causato dall’inchiesta mascherata. Non è pertanto necessa-ria una base legale formale specifica. Le norme di competenza generali della polizia in materia di indagini sono sufficienti per comprendere anche le attività legate alle persone di fiducia.
Tuttavia il termine di persona di fiducia resta poco chiaro, in particolare per quanto ri-guarda la sua differenza rispetto a quelle persone che, senza appartenere alla polizia, sono impiegate come persone di fiducia giusta l’articolo 5 LFIM. A seguito della similitu-dine con l’agente infiltrato, occorre basarsi sul fatto che la persona interessata rientri o meno nelle disposizioni della LFIM. Per mezzo dell’istruzione delle autorità competenti deve perciò essere garantito soprattutto il rispetto delle condizioni necessarie all’impiego di persone di fiducia.
Considerato che recentemente l’impiego di persone di fiducia è stato al centro delle di-scussioni non soltanto di esperti ma anche dell’opinione pubblica, bisogna tuttavia chie-dersi se non sia necessario intervenire. Nel quadro dell’inchiesta amministrativa del MPC del 15 settembre 2006, Rolf Lüthi, incaricato della questione, è giunto alla seguen-te conclusione: anche se l’impiego di persone di fiducia fosse permesso sotto il profilo dello stato di diritto, occorrerebbe stabilire in modo vincolante e il più presto possibile per quali mandati e a quali condizioni possono essere impiegate tali persone. L’attuale direttiva della PGF non contempla alcuna garanzia formale. Si tratta quindi di procedere a modifiche legislative o almeno di precisare l’attuale direttiva della PGF.
7.3 Varianti
La precisazione della direttiva esistente della PGF è già stata avviata, in quanto è una variante che può essere rapidamente realizzata. Le condizioni quadro sono state di-scusse, basandosi in particolare sulle raccomandazioni in merito all’intervento degli a-genti infiltrati ai sensi della LFIM della Conferenza della autorità inquirenti svizzere (CAIS) e sull’articolo 10 LFIM. In occasione di una seduta del 15 novembre 2006, il MPC e la PGF hanno deciso di affidare alla PGF l’elaborazione dell’ordine di servizio. Il 15 dicembre 2006 è stato deciso di impiegare un gruppo di lavoro composto di collaboratori del MPC e della PGF, a cui è stato affidato il seguente mandato:
• elaborare le direttive del MPC per la PGF che disciplinano i punti giuridici importanti per l’impiego di una persona di fiducia;
• elaborare un ordine di servizio interno a fedpol (sulla base di quello esistente) che definisce la realizzazione pratica dell’impiego di una persona di fiducia.
In caso di disciplinamento legale, va considerato che l’impiego di persone di fiducia non deve essere trattato separatamente, bensì deve costituire una fonte di conoscenza nel quadro della raccolta d’informazioni della polizia. Non sarebbe pertanto ragionevole re-golamentare isolatamente il settore delle persone di fiducia. Dal punto di vista della si-stematica del diritto, le soluzioni che consentono di colmare singole lacune non sono soddisfacenti e sono difficili da realizzare.
Sarebbe invece possibile integrare una regolamentazione nella revisione totale del dirit-to federale in materia di polizia già avviata. Come osservadirit-to nella risposta all’interpellanza Banga del 21 giugno 200624, il Consiglio federale ha già avviato il rinno-vo graduale del diritto federale in materia di polizia. In un primo tempo ha presentato alle Camere federali i messaggi concernenti la legge federale sui sistemi d’informazione di polizia della Confederazione25 e la legge federale sull’impiego della coercizione e delle misure di polizia nell’ambito di competenza della Confederazione26. In un secondo tem-po il catem-po del DFGP ha incaricato fedtem-pol di elaborare delle protem-poste finalizzate alla cre-azione di una legge sulla polizia della Confedercre-azione.
Occorre stabilire che la necessità di agire in materia legislativa s’imporrebbe nel mo-mento in cui l’impiego di persone di fiducia nei limiti summenzionati si rivelasse vieppiù inappropriato nella prassi (ad esempio in quanto le persone di fiducia, temendo rappre-saglie, sempre più spesso sono disposte ad agire soltanto sotto falsa identità). A seguito similitudine che ne risulta con gli agenti infiltrati ai sensi della LFIM, le persone di fiducia
24 IP Banga del 21.6.2006, 06.3285. Sicurezza interna: ordinamento costituzionale e ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel diritto in materia di polizia. L’interpellanza fa riferimento alla frammentazione dettata da ragioni storiche e alla concretizzazione talvolta insufficiente delle competenze d’intervento delle autorità di polizia della Confederazione.
25 FF 2006 4631
26 FF 2006 2327
dovrebbero essere impiegate sulla base della LFIM oppure l’impiego di privati disposti a fornire aiuto allo scopo della raccolta di informazioni dovrebbe essere completamente riesaminato e occorrerebbe introdurre una base legale formale appropriata.
7.4 Raccomandazione e misure
• Occorre proseguire e terminare il progetto già avviato dal MPC e dalla PGF, finaliz-zato a precisare l’impiego di persone di fiducia mediante delle direttive e un ordine di servizio.
• In vista della difficile distinzione, sia in teoria sia nella pratica, tra le persone di fiducia e gli agenti infiltrati, occorre garantire con una corrispondente istruzione che le con-dizioni necessarie legate all’intervento di agenti infiltrati e di persone di fiducia siano rispettate dai collaboratori del MPC e della PGF.
• Per ragioni legate alla sicurezza giuridica, deve essere creata una base legale for-male per l’impiego di persone di fiducia. Ciò dovrebbe avvenire preferibilmente nel quadro di una revisione totale del diritto federale in materia di polizia. In questo con-testo occorrerà tener conto di eventuali modifiche della procedura penale.