Rapporto di attuazione Il perseguimento penale a livello federale
Progetto Efficienza 2
16 aprile 2007
Al fine di agevolare la lettura del presente rapporto si è optato per l’uso del maschile per designare sia uomini che donne.
Indice
1. SINTESI E PROPOSTE ...5
2. INTRODUZIONE ...7
2.1 SITUAZIONE DI PARTENZA E MISSIONE...7
2.2 ORGANIZZAZIONE DEL PROGETTO E METODO DI LAVORO...8
3. ATTUAZIONE DEL MODELLO “CONCENTRAZIONE DELLE FORZE” ...10
3.1 ANALISI, PRINCIPI E OBIETTIVI...10
3.2 STRATEGIA...11
3.2.1 Reati prioritari della strategia MPC/fedpol...12
3.2.2 Minacce prioritarie ...13
3.2.3 Procedimenti prioritari...13
3.2.4 Verifica periodica della strategia ...14
3.2.5 Controllo dei procedimenti...14
3.2.6 Delega dei procedimenti d’intesa con i Cantoni ...14
3.2.7 Profilo dei collaboratori, formazione e perfezionamento ...15
3.3 VALUTAZIONE DEL CAPO PROGETTO E MISURE...15
3.3.1 Attuazione della strategia tramite lo SMO PG...15
3.3.2 Strategia: la particolarità degli incidenti aerei...16
3.3.3 Misure ...16
4. GESTIRE I PROCEDIMENTI COME SE FOSSERO DEI PROGETTI ...18
4.1 SISTEMA ATTUALE E DEFINIZIONE DEGLI OBIETTIVI...18
4.2 SVOLGIMENTO DEI PROCEDIMENTI GESTITI COME PROGETTI...18
4.3 NUOVI STRUMENTI DI DIREZIONE...20
4.3.1 Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG)...20
4.3.2 SMO PG ampliato (comitato operativo MPC/PGF) ...20
4.3.3 Coordinamento dei controlli interni...21
4.4 VALUTAZIONE DEL CAPO PROGETTO E MISURE...21
4.4.1 Punto di partenza: analisi della situazione e allegato ...21
4.4.2 Conseguenze dell’orientamento iniziale...22
4.4.3 Misure ...23
5. RIASSETTO DELLE STRUTTURE ORGANIZZATIVE...24
5.1 SITUAZIONE DI PARTENZA...24
5.2 RIASSETTO DELLA STRUTTURA ORGANIZZATIVA DEL MPC ...24
5.2.1 L’attuale struttura organizzativa ...24
5.2.2 La nuova struttura organizzativa ...25
5.3 RIASSETTO DELLA STRUTTURA ORGANIZZATIVA DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA FEDERALE...29
5.3.1 L’attuale struttura organizzativa ...29
5.3.2 Misure di ottimizzazione della struttura organizzativa e dei processi...31
5.4 VALUTAZIONE DEL CAPO PROGETTO...32
5.4.1 Principi ...32
5.4.2 MPC...33
5.4.3 PGF ...33
5.4.4 Misure ...33
5.5 CENTRALIZZAZIONE DEI SETTORI DEGLI ESPERTI FINANZIARI...34
5.5.1 Situazione di partenza ...34
5.5.2 Possibili soluzioni ...35
5.5.3 Struttura organizzativa del CCEF ...36
5.5.4 Misure ...36
6. QUESTIONI PARTICOLARI ... 37
6.1 FUNZIONE DI COORDINAMENTO DELLA CONFEDERAZIONE... 37
6.1.1 Obiettivi e mandato di base ... 37
6.1.2 Situazione attuale e varianti per l’ulteriore modo di procedere ... 38
6.1.3 Raccomandazioni e misure ... 39
6.2 COLLOCAZIONE DELL’UFFICIO DI COMUNICAZIONE IN MATERIA DI RICICLAGGIO DI DENARO (MROS) ... 39
6.2.1 Situazione di partenza e dibattito... 39
6.2.2 Raccomandazioni e misure ... 41
6.3 COLLOCAZIONE DELL’ASSISTENZA GIUDIZIARIA... 41
6.3.1 Situazione di partenza e dibattito... 41
6.3.2 Raccomandazioni e misure ... 42
7. IMPIEGO DI PERSONE DI FIDUCIA ... 44
7.1 LEGGE FEDERALE SULL’INCHIESTA MASCHERATA (LFIM) ... 44
7.2 NECESSITÀ DI UNA BASE LEGALE FORMALE SPECIFICA... 44
7.3 VARIANTI... 46
7.4 RACCOMANDAZIONE E MISURE... 47
8. ISTRUZIONE PREPARATORIA E UFFICIO DEI GIUDICI ISTRUTTORI FEDERALI... 48
8.1 OTTIMIZZAZIONE DELLE SOVRAPPOSIZIONI UGI-MPC/PGF ... 48
8.2. PIANIFICAZIONE DEGLI EFFETTI DELL’ENTRATA IN VIGORE DEL NUOVO CODICE DI DIRITTO PROCESSUALE (CPP) 48 8.2.1 Progetto “Trasformazione UGI” ... 48
8.2.2 Effetti del Progetto Efficienza sulla nuova LOA ... 50
8.3 RACCOMANDAZIONE E MISURE... 50
9. BUDGET ... 51
9.1 SITUAZIONE... 51
9.2 VARIANTI E RELATIVA VALUTAZIONE... 52
9.3 VALUTAZIONE E RACCOMANDAZIONI DA PARTE DEL CAPO PROGETTO... 57
10. CATALOGO DELLE MISURE ... 59
11. CONCLUSIONI E RINGRAZIAMENTO DEL CAPO PROGETTO ... 61
12. ALLEGATI ... 62
12.1BUDGET: POSSIBILI VARIANTI (TABELLE)... 62
12.2PRECISAZIONI PGF: STRATEGIA D’OTTIMIZZAZIONE DELLA PGF GIÀ ATTUATA O DA ATTUARE... 66
1. Sintesi e proposte
Per poter attuare il modello “Concentrazione delle forze” elaborato per il perseguimento penale a livello federale occorre adottare le misure seguenti.
• La strategia pianificata dal Ministero pubblico della Confederazione (MPC) e dall’Ufficio federale di polizia (fedpol) deve essere attuata. Tale strategia prevede che le forze siano concentrate sui procedimenti onerosi e complessi avviati nell’ambito di reati ben specifici1. Uno Stato maggiore operativo del Procuratore ge- nerale della Confederazione (SMO PG) esaminerà tutti i nuovi procedimenti, al fine di verificarne la conformità alla strategia. Nel caso in cui non siano conformi, i proce- dimenti saranno condotti a livello cantonale, previo accordo del Cantone interessato.
I casi più semplici saranno delegati sistematicamente e i procedimenti in corso con- trollati periodicamente, al fine di stabilire se una condanna sia prevedibile o se, in caso contrario, è necessario sospendere il procedimento penale.
• I procedimenti saranno condotti come progetti. Il procuratore responsabile del pro- cedimento dirigerà il progetto assumendosene la responsabilità.
• La filosofia “Il procedimento penale gestito come progetto” deve essere realizza- ta. Secondo questo approccio, lo SMO PG ampliato (composto da rappresentanti delle direzioni del MPC e della Polizia giudiziaria federale (PGF)) ha, in quanto orga- no direttivo, la competenza esclusiva di assegnare, ai procedimenti conformi alla strategia, le forze di polizia disponibili, permettendo di sfruttare in modo ottimale le risorse del MPC e della PGF.
• Le strutture organizzative e gli organigrammi del MPC e della PGF saranno ra- zionalizzati. Il MPC funzionerà come pubblico ministero cui competerà la direzione tecnica e la responsabilità dei procedimenti. La PGF si assumerà la responsabilità d’intervento nel settore della polizia. Al fine di rendere operative le nuove procedure e le nuove strutture organizzative, adattare la descrizione dei posti di lavoro e prose- guire la razionalizzazione dell’organizzazione, è necessario avvalersi di una consu- lenza esterna.
• La revisione contabile (MPC, PGF, UGI) dovrà essere centralizzata nel MPC (crea- zione di un centro di competenze).
• Con le risorse di cui dispone oggi e nell’ottica di fornire una prestazione di base, la PGF dovrà continuare a garantire la funzione di coordinamento svolta dalla Con- federazione nella repressione dei reati penali intercantonali (concordati di polizia) e/o internazionali commessi in serie o in banda.
1Terrorismo, finanziamento del terrorismo, crimine organizzato, criminalità economica, assistenza giudiziaria, prolife- razione/esplosivi/armi/legge sul controllo dei beni a duplice impiego, riciclaggio di denaro segnalato dall’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS), corruzione in Svizzera, violazioni del segreto d’ufficio.
• Anche in futuro, l’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS) continuerà ad essere insediato presso fedpol, così come la divisione assi- stenza giudiziaria sarà insediata presso l’Ufficio federale di giustizia (UFG) e il MPC. La cooperazione tra l’UFG e il MPC in materia di assistenza giudiziaria sarà migliorata apportando un cambiamento adeguato al modo di procedere.
• Per motivi di certezza giuridica, occorrerà creare una base legale formale che disci- plini l’intervento delle persone di fiducia. Idealmente, ciò dovrebbe avvenire nell’ambito di una revisione totale del diritto federale in materia di polizia e tenendo conto degli eventuali adattamenti del codice di procedura penale svizzero.
• Le risorse dell’UGI, che sarà integrato nel MPC (risorse/posti/personale), saranno reinvestite nel MPC e permetteranno di passare in modo più efficace al nuovo codi- ce di procedura penale federale e di dare un nuovo orientamento al perseguimento penale a livello federale (attuazione della strategia, accento sulla criminalità econo- mica).
• Dal 2008, il perseguimento penale a livello federale dovrà essere dotato di un bu- dget complessivo di 103 milioni di franchi (corrispondente all’organico complessi- vo del 2006, posti attribuiti e vacanti). Nell’ambito dei normali calcoli sul budget del Dipartimento federale di giustizia e polizia (ad es. provvedimenti salariali, progetti in particolare nel settore informatico), questo importo dovrà essere preventivato per gli anni 2008-2011.
2. Introduzione
2.1 Situazione di partenza e missione
L’analisi della situazione del Progetto Efficienza (rapporto Uster del 2006), richiesto dal Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP), giunge alla conclusione che il procedimento penale a livello federale, nell’ambito delle nuove competenze assunte dal- la Confederazione, funziona bene, ma potrebbe essere ottimizzato da diversi punti di vista con interventi mirati. Le raccomandazioni formulate nel rapporto sono riassunte qui di seguito2:
• abolire quanto prima l’istruttoria e assegnare al settore delle indagini le risorse ri- sparmiate dalla soppressione dell’Ufficio dei giudici istruttori federali (UGI),
• concentrare le forze delle autorità inquirenti della Confederazione sui casi onerosi e complessi in specifici settori previsti dalla legge (facendo della repressione della cri- minalità economica una nuova priorità),
• gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti rientranti in un quadro strategico superiore (le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e dell’Ufficio federale di polizia/Polizia giudiziaria federale definiranno congiuntamente i procedimenti da trattare e le risorse da assegnare),
• adattare la struttura e l’organizzazione al fine di realizzare le trasformazioni proposte e ottimizzare la situazione attuale.
Il 15 dicembre 2006, su richiesta del DFGP, il Consiglio federale ha stabilito che i lavori volti a strutturare il futuro perseguimento penale a livello federale devono poggiare sui principi del modello 2 descritto nel rapporto Uster, secondo il quale i Cantoni continue- ranno ad essere, in linea di massima, le autorità competenti per il perseguimento pena- le. La Confederazione interverrà esclusivamente in determinati settori nell’ambito di casi onerosi e complessi. In questo modo si garantisce che nel procedimento penale “le per- sone giuste facciano correttamente le cose giuste”. Secondo questo modello, inoltre, l’UGI non sarà abolito immediatamente, bensì, con ogni probabilità il 1° gennaio 2009, quando entrerà in vigore il nuovo Codice di procedura penale svizzero.
In qualità di responsabile di progetto, Hanspeter Uster è stato incaricato dal DFGP di procedere all’analisi della situazione del Progetto Efficienza e di dirigere il progetto Effi- cienza 2. L’incarico include la gestione dell’organizzazione del progetto, la redazione di un rapporto dettagliato contenente le proposte relative al futuro modo di procedere (fase I), l’elaborazione di diverse varianti del futuro budget Efficienza (quale parte del rapporto dettagliato della fase I), nonché l’attuazione delle proposte approvate (fase II).
2Analisi della situazione del Progetto Efficienza (Rapporto Uster, 2006), capitolo 1.5 (Raccomandazioni), pagina 7/8 (disponibile in tedesco e francese)
Secondo l’incarico conferito i lavori devono tenere conto non solo delle raccomandazioni formulate nell’analisi della situazione del Progetto Efficienza, bensì anche di quelle con- tenute nell’inchiesta amministrativa sul Ministero pubblico della Confederazione (rappor- to Lüthi, 2006). Nel rapporto dettagliato, il DFGP ha chiesto di trattare, in particolare, i punti seguenti3:
• il modello “Concentrazione delle forze” (elaborare una strategia delle autorità inqui- renti della Confederazione, definire le condizioni quadro necessarie alla Confedera- zione per assumere la funzione di coordinamento, risolvere altre questioni, quali l’insediamento dell’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro e della divisione assistenza giudiziaria),
• la gestione dei procedimenti penali come se fossero dei progetti (sin dall’inizio ac- cordo sulle risorse, assegnazione e gestione delle risorse MPC/fedpol/PGF),
• la razionalizzazione delle strutture organizzative del MPC e di fedpol/PGF (processi semplici, abolizione di alcuni livelli gerarchici, fusione di alcuni servizi ad es. centra- lizzando il Centro di competenze Esperti finanziari o raggruppando alcuni settori, come quello giuridico, di stato maggiore o di supporto),
• la creazione delle basi necessarie all’intervento delle persone di fiducia,
• l’ottimizzazione delle interfacce MPC/UGI/fedpol,
• le possibili ripercussioni dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale svizzero (abolizione dell’Ufficio dei giudici istruttori federali).
Le proposte approvate del rapporto dettagliato saranno attuate nella fase II entro la fine del 2007 (fase di attuazione).
2.2 Organizzazione del progetto e metodo di lavoro
Per redigere il presente rapporto, il capo progetto si è basato sui pareri scritti e sui do- cumenti elaborati dal MPC, da fedpol e dall’UGI da un lato, e riprendendo le conclusioni di colloqui bilaterali, interviste e presentazioni dall’altro.
I documenti (a volte convergenti, a volte divergenti) redatti dal MPC, da fedpol e dall’UGI sono stati dibattuti dalla Commissione di progetto e consolidati nei limiti del possibile. I dibattiti e le conclusioni della Commissione, riunitasi tra il gennaio e l’aprile del 2007
3Incarico del responsabile del progetto del 15.12.2006, pagina 1
complessivamente otto volte, tengono conto delle conoscenze e delle esperienze matu- rate dai diversi membri che la compongono.
Il 6 marzo 2007 si è tenuta una riunione ai vertici del MPC, di fedpol e dell’UGI con l’obiettivo di informare e promuovere uno scambio di idee (domande e risposte) sull’incarico, l’orientamento e l’avanzamento dei lavori.
L’organizzazione del progetto è la seguente:
Responsabile del progetto
• Walter Eberle, segretario generale, Dipartimento federale di giustizia e polizia Capo progetto
• Hanspeter Uster, ex consigliere di Stato, Zugo Commissione di progetto
• Michel-André Fels, responsabile a.i. del Ministero pubblico della Confederazione, Berna
• Jean-Luc Vez, direttore dell’Ufficio federale di polizia, Berna
• Jürg Zinglé, capo dell’Ufficio dei giudici istruttori federali, Berna
• Rudolf Wyss, vicedirettore dell’Ufficio federale di giustizia, Berna
• Andreas Brunner, primo procuratore pubblico, Zurigo
Ospiti e specialisti intervenuti alle sessioni della Commissione di progetto
• Hans Baumgartner, giudice istruttore federale, Berna
• Kurt Blöchlinger, capo della Polizia giudiziaria federale, Berna
• Nicoletta della Valle, direttrice supplente dell’Ufficio federale di polizia, Berna
• Lucienne Fauquex, procuratrice federale presso il Ministero pubblico della Confe- derazione, Zurigo
• Claude Nicati, procuratore generale supplente della Confederazione, Berna
• Alex Staub, presidente del Tribunale penale federale, Bellinzona Segretariato del progetto
• Hans-Peter Wetter, segretariato del progetto Efficienza 2, Berna
3. Attuazione del modello “Concentrazione delle forze”
3.1 Analisi, principi e obiettivi
Il perseguimento penale in Svizzera compete ai Cantoni, salvo i casi in cui la giurisdi- zione federale non sia espressamente prevista dalla legge4. La competenza della Con- federazione è sancita dagli articoli 336 e 337 del Codice penale (CP, ex art. 340 e 340bis), nonché da una serie di leggi federali (ad es. la legge sul materiale bellico) nell’ambito delle quali è prevista la giurisdizione federale.
Il perseguimento penale a livello federale, come quello a livello cantonale, sottostà al diritto (massima ufficiale5, principio della legalità6) e deve garantire ai cittadini la sicurez- za facendo luce sui reati.
Il perseguimento penale a livello federale è caratterizzato da rapporti stretti con i Cantoni e con i Paesi stranieri. La nuova giurisdizione federale entrata in vigore il 1° gennaio 2002 di cui all’art. 337 CP è prevista per i reati sanciti dall’art. 260ter CP (partecipare ad un’organizzazione criminale o sostenere un’organizzazione criminale), per i crimini per- petrati da un’organizzazione criminale, per il riciclaggio di denaro, per la carente diligen- za in operazioni finanziarie, per ampie parti del diritto penale sulla corruzione e per il finanziamento del terrorismo, “se commessi prevalentemente all’estero, oppure, in più Cantoni e senza riferimento prevalente in uno di essi”.
La giurisdizione federale è inoltre prevista per i reati di criminalità economica, se le sud- dette condizioni sono soddisfatte e se nessun Cantone si occupa del caso o se un Can- tone ha chiesto alla Confederazione di occuparsene. Ai sensi dell’art. 17 della legge fe- derale sull’assistenza internazionale in materia penale (AIMP), l’esecuzione dell’assistenza giudiziaria internazionale fornita nell’ambito di procedimenti stranieri compete alle autorità inquirenti della Confederazione, qualora i fatti esposti nella richie- sta soddisfino le esigenze definite per la giurisdizione federale.
In base all’analisi della situazione del progetto Efficienza (rapporto Uster) e all’incarico conferito dal DFGP, i principi e gli obiettivi da perseguire nell’ambito del perseguimen- to penale a livello federale risultano essere i seguenti. La Confederazione dovrà:
• condurre in modo più coerente i procedimenti penali d’importanza nazionale o inter- nazionale,
4 Art. 123 della Costituzione federale [Cst.; RS 101], art. 336 e 337 del Codice penale [CP; RS 311.0].
5 Secondo la massima ufficiale, il perseguimento penale spetta allo Stato e le autorità penali devono esercitare d’ufficio la pretesa punitiva dello stesso (cfr. tra gli altri Schmid, Strafprozessrecht, n. 81 ss.).
6 Secondo il principio della legalità, le autorità inquirenti sono tenute ad avviare un procedimento ogniqualvolta vengano a conoscenza di indizi che permettano di presumere che sia stato commesso un reato e sussistano i pre- supposti processuali (cfr. fra gli altri, Schmid, op. cit., n. 95 ss.)
• ridurre il numero, ancora elevato, dei procedimenti non complessi dei quali si occu- pa, favorendo quelli più complessi,
• focalizzarsi anche sui grossi procedimenti avviati nel settore della criminalità econo- mica; promuovere, oltre alle proprie competenze obbligatorie, soprattutto in ambiti fi- nanziari complessi (riciclaggio di denaro, stupefacenti, criminalità organizzata ecc.), anche le proprie competenze facoltative,
• per quanto concerne il crimine organizzato, accertarsi che a livello federale vengano trattati esclusivamente i procedimenti nei quali esistono indizi concreti di crimine or- ganizzato; in caso contrario, i procedimenti (ad es. violazione della LStup) dovranno essere delegati, quanto prima, ai Cantoni oppure trattati direttamente da questi7.
Da quanto sopra esposto, emerge che in futuro le autorità inquirenti della Confederazio- ne non dovranno più mirare a condurre tutte le indagini possibili, bensì concentrarsi e- sclusivamente sui procedimenti onerosi e/o complessi per i quali sono necessari contatti internazionali, risorse specifiche, nonché conoscenze tecniche e linguistiche.
La Confederazione dovrà quindi concertare e coordinare le proprie azioni con i Can- toni. Questa cooperazione dovrà essere resa più semplice, più rapida e più diretta. A tal fine non vi dovranno più essere contestazioni quanto al foro competente e i procedimen- ti dovranno essere assegnati o riassegnati, senza inutili complicazioni, in funzione degli indizi raccolti e dell’economia del procedimento. Se in un procedimento avviato a livello cantonale dovesse emergere che l’autorità competente è la Confederazione, il procedi- mento dovrà essere trasmesso alle autorità federali. Al contrario, se la Confederazione non è più l’autorità competente, il procedimento dovrà essere trasmesso alle autorità cantonali. Vige il principio do ut des. È quindi essenziale che la Confederazione e i Can- toni si informino reciprocamente per tempo, al fine di poter coordinare le proprie azioni.
3.2 Strategia
Nell’ambito dei lavori del progetto, il MPC e fedpol hanno elaborato congiuntamente la strategia descritta qui di seguito incentrata su un sistema di priorità a due livelli. Il primo livello di priorità riguarda i tipi di reati che possono essere perseguiti a livello fede- rale, mentre nel secondo livello vengono valutati singolarmente i procedimenti da con- durre.
Per quanto concerne le competenze obbligatorie classiche, anche in futuro i casi minori (“reati di massa”, quali moneta falsa in piccole quantità, delitti minori commessi con l’ausilio di esplosivi ecc.) saranno sistematicamente delegati ai Cantoni o, una volta en-
7La prassi giudiziaria pone requisiti particolarmente elevati per il crimine organizzato (DTF 6S.229/2005 20.7.2005)
trato in vigore il nuovo Codice di procedura penale svizzero, definiti con decreto d’accusa8.
Nell’ambito delle nuove competenze obbligatorie, occorrerà decidere rapidamente se il procedimento in questione deve essere condotto a livello federale, con quale priorità e con quali risorse, oppure se il procedimento deve essere sospeso. Le risorse ricavate dalla razionalizzazione saranno utilizzate per condurre i procedimenti in particolare nell’ambito delle nuove competenze facoltative (criminalità economica).
Lo stesso vale per le indagini condotte autonomamente dalla polizia prima che il proce- dimento sia avviato (accertamenti preliminari). Dopo aver indagato per un mese sui pro- cedimenti, la PGF li trasmetterà al MPC. Lo Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG, cfr. capitolo 4.3) valuterà poi se gli accertamenti preliminari proce- dono nella direzione giusta e se vi sono sufficienti elementi per ritenere che i procedi- menti siano perseguiti a livello federale e quindi aprire, ulteriormente, l’indagine prelimi- nare di polizia giudiziaria.
3.2.1 Reati prioritari della strategia MPC/fedpol
Sulla base delle esperienze maturate e delle attuali minacce, il MPC e fedpol hanno sti- lato l’elenco seguente dei reati prioritari.
Terrorismo, finanziamento del terrorismo
Crimine organizzato connesso alla tratta di esseri umani e al traffico di migranti, agli stupefacenti, nonché i casi misti di riciclaggio di denaro, corruzione, ecc.
Criminalità economica rientrante nelle competenze obbligatorie (riciclaggio di de- naro, corruzione) e nell’ottica delle competenze facoltative della Confederazione Assistenza giudiziaria passiva e i relativi procedimenti penali di competenza fe- derale
Proliferazione/esplosivi/armi/legge sul controllo dei beni a duplice impiego Riciclaggio di denaro in seguito a comunicazioni MROS
Corruzione in Svizzera
Incidenti aerei
Violazione del segreto d’ufficio
Occorre qui sottolineare che le categorie di reato sopraindicate non possono far altro che sovrapporsi. Ciò accade spesso con il crimine organizzato e la criminalità economi- ca, ma anche con la corruzione e il riciclaggio di denaro che possono sovrapporsi al crimine organizzato e/o alla criminalità economica.
8Anche nell’ambito delle nuove competenze, i procedimenti potranno essere definiti in parte con un decreto di con- danna.
Priorità
La strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol non prende in considera- zione la cibercriminalità (la criminalità in rete e su Internet) evocata nell’analisi della si- tuazione del Progetto Efficienza e nel documento elaborato dal Consiglio federale. Il termine “criminalità su Internet” utilizzato nel rapporto Uster fa riferimento alla “punibilità dei fornitori di servizi (provider)” e agli “insegnamenti tratti dall’operazione Genesis” (mo- zioni del consigliere di Stato Thomas Pfisterer e dell’ex-consigliera nazionale Regine Aeppli). Poiché l’elaborazione di un relativo progetto di legge è stata attualmente accan- tonata, la Confederazione, non disponendo della base giuridica necessaria, non può perseguire la criminalità in rete nell’ambito delle proprie competenze. Ciò nonostante non è escluso, che, sulla base dell’attuale legislazione, la Confederazione possa svolge- re una funzione di coordinamento (cfr. capitolo 6.1).
3.2.2 Minacce prioritarie
L’ordine delle priorità in funzione del tipo di reato, esposto nel capitolo 3.2.1, può essere modificato in seguito al manifestarsi di nuovi eventi o all’improvviso cambiamento delle minacce incombenti. Un reato considerato come una priorità “marginale” può così diven- tare una priorità “centrale”. In questo senso, nel perseguimento penale occorre far prova di grande flessibilità (minacce prioritarie). Spetta allo SMO PG decidere quali cambia- menti apportare all’ordine delle priorità.
centrale Terrorismo, finanziamento del terrorismo Crimine organizzato
Criminalità economica
periferica Assistenza giudiziaria passiva
Proliferazione/esplosivi/armi/legge sul controllo dei beni a duplice impiego
Riciclaggio di denaro
marginale Corruzione in Svizzera
Incidenti aerei
Violazione del segreto d’ufficio
3.2.3 Procedimenti prioritari
Prima che, qualora sussistano dei dubbi, il procedimento sia trasmesso ad un procurato- re, lo SMO PG esamina in modo approfondito il caso al fine di stabilire quale sia l’autorità competente (Confederazione o Cantone) e quale sia la portata del procedimen-
Priorität Priorità PrioritàPrioritàPriorità
to (ripercussioni sulla sicurezza, sulla società ecc.). Questo esame e la conseguente decisione (secondo la quale ad es. il procedimento deve essere perseguito a livello fe- derale perché vi sono sufficienti indizi dell’esistenza di un’organizzazione criminale, della partecipazione a un’organizzazione criminale o del sostegno a un’organizzazione crimi- nale) dovranno avvenire rapidamente.
Un altro elemento necessario per realizzare la strategia elaborata dal MPC e da fedpol (gestione delle risorse) è la creazione di un servizio centrale a livello delle direzioni del MPC e della PGF (SMO PG ampliato, cfr. capitolo 4.3) che stabilisca quali sono i proce- dimenti prioritari.
3.2.4 Verifica periodica della strategia
Le priorità fissate nell’ambito della strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol devono essere verificate periodicamente (p. es. ogni quattro anni in concomitan- za con il cambio di legislatura) e, se del caso, essere adattate in funzione delle nuove minacce incombenti. La portata delle attività delle autorità inquirenti nell’ambito di queste priorità (ovvero il numero di procedimenti che possono essere condotti) dipende, non da ultimo, dai mezzi necessari e previsti a tal fine (budget). Risulta pertanto opportuno pre- sentare alle autorità politiche (Dipartimento, Consiglio federale) le priorità strategiche in materia penale alfine di ottenerne l’appoggio.
3.2.5 Controllo dei procedimenti
Un altro elemento essenziale della suddetta strategia consiste nel controllo regolare e sistematico (almeno ogni semestre), da parte della direzione del MPC, dei procedimenti in corso sulla base dei rapporti redatti sui casi e sui progetti. Sulla base di tali controlli e in funzione dell’avanzamento dei procedimenti, nonché delle probabilità di pronunciare una condanna, si deciderà quali procedimenti portare avanti e quali sospendere.
3.2.6 Delega dei procedimenti d’intesa con i Cantoni
I procedimenti dovranno essere trasmessi quanto prima dalla Confederazione ai Canto- ni, e viceversa, al fine di ridurre al minimo il tempo necessario per studiare il fascicolo, eliminare eventuali doppioni e condurre in modo efficace i procedimenti. Le relative mo- dalità dovranno essere definite di concerto con i Cantoni e con le autorità inquirenti can- tonali. Gli accordi sul foro conclusi fra la Confederazione e i Cantoni vanno mantenuti, poiché permettono di evitare un emendamento di legge, ai sensi del principio della per- petuatio fori, secondo il quale il foro non può essere modificato in un momento poco propizio dal punto di vista dell’economia del procedimento.
I rapporti con i Cantoni devono essere buoni. Le modalità di cooperazione possono es- sere definite nell’ambito di working agreement, ma soprattutto anche da una raccoman- dazione emanata dalla Conferenza delle autorità inquirenti svizzere (CAPS) che stabili- sca le regole generali degli accordi e della collaborazione in questo settore. Questo pun- to dovrà essere trattato nella fase II (fase di attuazione) tenendo presente che, promuo- vendo l’attività investigativa della Confederazione, si può evitare di sovraccaricare di lavoro i Cantoni. Visto che la strategia e la sua realizzazione riguardano anche i Canto- ni, è opportuno che il DFGP li consulti, in modo appropriato, sul contenuto del presente progetto, ad es. tramite gli organi della Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipar- timenti cantonali di giustizia e polizia (CCDGP) e della CAPS.
3.2.7 Profilo dei collaboratori, formazione e perfezionamento
La Confederazione continuerà a esercitare e sviluppare la propria funzione di centro di competenze nel settore delle priorità centrali. A tal fine, sarà necessario promuovere la formazione e il perfezionamento professionale dei collaboratori, ponendo l’accento sulla gestione di progetti, la revisione contabile e la criminologia economica. I procedimenti dovranno essere condotti in modo specializzato nell’ambito delle priorità periferiche e in modo efficiente nell’ambito delle priorità marginali. Le assunzioni dovranno orientarsi alle priorità della strategia. Il MPC e la PGF elaboreranno un programma di formazione e di perfezionamento professionale per tutti collaboratori nella fase II (fase di attuazio- ne).
3.3 Valutazione del capo progetto e misure
3.3.1 Attuazione della strategia tramite lo SMO PG
L’attuazione della strategia presentata sommariamente nei capitoli precedenti dovrà es- sere definita nel dettaglio nella fase II sia da un punto di vista dei procedimenti, sia da un punto di vista dell’organizzazione (cfr. anche capitolo 4).
Nell’analisi della situazione del Progetto Efficienza (pag. 44s., 5.4.2), il comitato del pro- getto ha sottolineato che la strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol costituisce la base per analizzare e valutare in modo sicuro e mirato in termini di priorità gli elementi per avviare i nuovi procedimenti.
Per evitare che lo SMO PG ampliato venga indirettamente a conoscenza dell’esistenza di un procedimento solo successivamente, ossia al momento dell’assegnazione delle risorse, è necessario che lo SMO PG analizzi tutti i casi, non solo quelli fonte di dubbi. In quest’ottica, risulta pertanto necessario riesaminare e definire nel dettaglio lo svolgimen- to dei procedimenti gestiti come se fossero dei progetti (cfr. capitolo 4.2).
3.3.2 Strategia: la particolarità degli incidenti aerei
Nell’ottica del modello “Concentrazione delle forze”, l’analisi della situazione del Proget- to Efficienza prevede che in futuro gli incidenti aerei competano ai Cantoni. Tuttavia, nella strategia elaborata congiuntamente dal MPC e da fedpol, gli incidenti aerei figura- no, anche se con poca rilevanza, nell’elenco delle priorità.
Conformemente all’articolo 98 della legge federale sulla navigazione aerea (LNA), “i rea- ti commessi a bordo di un aeromobile soggiacciono alla giurisdizione penale federale”.
Prima che il perseguimento penale a livello federale fosse sviluppato, la maggior parte delle indagini penali e delle decisioni giudiziarie era delegata ai Cantoni oppure, in pre- senza di grossi casi, affidata a dei giudici istruttori cantonali che agivano in veste di giu- dici istruttori federali straordinari. Anche se l’Ufficio d’inchiesta sugli incidenti aerei prefe- rirebbe avere un solo interlocutore, conformemente alla strategia, le risorse della Confe- derazione devono essere utilizzate per i procedimenti realmente onerosi e complessi rientranti nelle nuove competenze della Confederazione. Ciò significa che la Confedera- zione si deve occupare di questo tipo di procedimenti soltanto se l’entità e la portata dei casi è tale che in passato avrebbe giustificato l’intervento di un giudice istruttore federale straordinario.
A ciò si aggiungono i casi che non possono essere attribuiti a nessun Cantone, in virtù del principio della bandiera, secondo il quale spetta alla Confederazione perseguire i reati commessi a bordo di un aeromobile immatricolato in Svizzera, indipendentemente dal luogo dove i reati sono stati perpetrati (ad es. su un aereo svizzero in un aeroporto estero). Eccezioni a parte, anche in questo settore è necessario concentrare le risorse.
Casi come quello che finirà prossimamente dinnanzi al Tribunale penale federale con- cernente un contenzioso fra due parapendisti (NZZ am Sonntag dell’8 aprile 2007) non rientrano nelle priorità del perseguimento penale a livello federale.
3.3.3 Misure
Per poter attuare la strategia elaborata dal MPC e da fedpol sono necessari diversi re- quisiti e provvedimenti.
A livello superiore occorre:
• decidere la strategia MPC/fedpol, DFGP, Consiglio federale
• verificare periodicamente la strategia e, se necessario, modificarla (priorità).
A livello dei procedimenti occorre:
• gestire i procedimenti come se fossero dei progetti,
• creare le strutture necessarie (SMO PG, SMO PG ampliato),
• utilizzare in modo mirato gli strumenti esistenti (decisione di non luogo a procedere, decisione di apertura, decisione di sospensione),
• svolgere in modo efficiente da un punto di vista amministrativo i procedimenti penali come progetti,
• verificare i procedimenti almeno ogni semestre,
• cooperare con i Cantoni (emanare una raccomandazione della CAIS, concludere operating working agreement per la composizione interna di eventuali conflitti sul fo- ro).
A livello del personale occorre:
• continuare ad assumere personale qualificato che possa essere perfezionato in mo- do da coprire i bisogni specifici sopra menzionati,
• elaborare un programma di formazione e di perfezionamento professionale MPC/PGF.
A livello della cooperazione con i Cantoni occorre:
• interpellare i Cantoni sugli aspetti del presente rapporto che li riguardano; ciò è com- pito del DFGP.
4. Gestire i procedimenti come se fossero dei progetti
4.1 Sistema attuale e definizione degli obiettivi
Fino a oggi la pianificazione e la definizione della strategia da utilizzare, ossia la valuta- zione dell’urgenza e dell’importanza del caso, era competenza del procuratore federale responsabile del procedimento. A tal fine, si avvaleva del modello “I procedimenti penali come progetti” e delle direttive interne per la pianificazione dei procedimenti. Da questo modo di procedere che, in funzione delle conoscenze e delle esperienze dei procuratori, veniva applicato con maggiore o minore successo, è risultato mancare un elemento chiave, ovvero una gestione globale (direzione) dei progetti secondo una strategia co- mune (cfr. capitolo 3.2.1) che tenga conto delle risorse disponibili.
Infatti, solo una gestione globale e centralizzata dei procedimenti consentirà di utilizzare in modo ottimale le risorse disponibili e permetterà al MPC di disporre di un quadro ge- nerale delle risorse utilizzate dalla PGF. Attualmente, il procuratore responsabile del procedimento non sa come si posiziona il procedimento di cui è responsabile rispetto agli altri e quali risorse della PGF possono essere assegnate al procedimento. Nella ge- stione dei procedimenti risulta pertanto essenziale poter stabilire quali sono le priorità delle indagini, quali risorse possono essere assegnate al procedimento e quale impor- tanza riveste il procedimento.
Il modello “I procedimenti penali come progetti” attualmente applicato va pertanto com- pletato, affinché le risorse possano essere utilizzate in tutti i settori (ad es. anche in quello dell’assistenza giudiziaria passiva) conformemente alla strategia, in modo mirato e di concerto con i partner. A tal fine occorre avvalersi degli strumenti già esistenti, quali il modello a tre livelli della CAIS e della CCDGP per l’acquisizione dei documenti bancari ecc.
4.2 Svolgimento dei procedimenti gestiti come progetti
Per poter gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti occorre razionalizza- re, snellire e armonizzare ulteriormente lo svolgimento dei procedimenti. Le competenze vanno assegnate in modo chiaro e le responsabilità in modo diretto. Il MPC è respon- sabile dei procedimenti e la PGF degli interventi. I responsabili delle altre fasi rap- presentano un plusvalore nello svolgimento dei procedimenti.
Lo Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG, cfr. cap. 4.3) istituito il 1° gennaio 2007 dal MPC, garantisce che le priorità definite nella strategia siano osser- vate e realizzate in tutti i settori. Da un punto di vista cronologico dello svolgimento del procedimento, ciò avviene una prima volta all’inizio, al momento della fissazione del foro da parte dello SMO PG ampliato (cfr. cap. 4.3.1; denunce di privati, di autorità svizzere o straniere, casi poco chiari), e, una seconda volta, dopo che la proposta di progetto (as-
segnazione delle risorse) elaborata dal procuratore responsabile del procedimento è stata presentata allo SMO PG ampliato (cfr. cap. 4.3.2). Se questi decide che le risorse richieste sono disponibili, la PGF le assegna al procedimento. Il procuratore è così nelle condizioni di poter lavorare in modo autonomo come responsabile del procedimento e del progetto disponendo di un accesso diretto alle risorse di polizia assegnate definiti- vamente al suo progetto. Una volte assegnate a un procedimento, infatti, le risorse non possono più essere revocate senza l’accordo del procuratore responsabile del progetto (sono fatte salve altre decisioni dello SMO PG).
La direzione del MPC controlla periodicamente e sistematicamente (almeno ogni seme- stre) tutti i procedimenti in corso al fine di stabilire, sulla base del loro avanzamento e in funzione delle probabilità di una condanna, quali procedimenti portare avanti, con quali risorse e quali procedimenti invece sospendere.
Lo svolgimento dei progetti gestiti come progetti è schematizzato nel grafico seguente.
Proposta di progetto sì Informazione, denuncia, foro competente, indagine
preliminare, assistenza giudiziaria
MPC
Comitato operativo
Procuratore responsabile del procedimento
PGF – uff. capo inchiesta
Comitato operativo ampliato
Gestione del procedimento
con risorse
Coll. spec. o capo commissariato
no no
Procedimento come progetto Decisione procuratore
federale
no
sospensione Procedimento penale gestito come progetto
Direzione (MPC):
- competenza federale -priorità in base al tipo
di reato - controllo
Direzione (MPC/PGF):
-priorità in base al tipo di reato - risorse
Gestione del progetto (PF):
-responsabile procedimento (MPC) -responsabile intervento
(PGF) Chiara
competenza federale
Intesa con il Cantone
Comunicazione denuncia/interrogatorio
4.3 Nuovi strumenti di direzione
L’organo direttivo si situa al livello più alto (procuratore generale della Confederazione) ed è composto dallo Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG) e da un comitato operativo MPC/PGF (SMO PG ampliato).
4.3.1 Stato maggiore operativo del Procuratore generale (SMO PG)
In collaborazione con lo SMO PG ampliato, lo SMO PG garantisce l’attuazione della strategia (cfr. cap. 3.2.1).
Inoltre, lo SMO PG è:
• l’interlocutore competente dei collaboratori del MPC, della PGF e del SAP9 per le questioni inerenti agli accertamenti preliminari in corso presso la PGF e alle opera- zioni in corso presso il SAP;
• l’interlocutore competente dei collaboratori del MPC e della PGF per le questioni re- lative all’intervento di agenti infiltrati, persone di fiducia e informatori. Conformemente alla legge federale sull’inchiesta mascherata (LFIM), la competenza decisionale spet- ta al procuratore responsabile delle indagini.
Lo SMO PG non è una vera e propria entità organizzativa; è composto da procuratori esperti che periodicamente si riuniscono sotto la direzione del Procuratore generale supplente per valutare la conformità dei procedimenti alla strategia. Tutti i membri dello SMO PG gestiscono i propri procedimenti, che rappresentano il grosso della loro attività.
4.3.2 SMO PG ampliato (comitato operativo MPC/PGF)
Lo SMO PG ampliato esamina le proposte di progetto elaborate dai procuratori respon- sabili dei procedimenti. È composto dal procuratore generale supplente, da un altro membro dello SMO PG proveniente dal MPC, dall’ufficiale capo inchiesta e dal capo divisione coordinatore II della PGF.
Se lo SMO PG ritiene che il procedimento è conforme alla strategia, se la PGF dispone delle risorse necessarie e se l’incarico conferito alla PGF soddisfa le esigenze interne, lo SMO PG ampliato assegna le risorse con le quali condurre il procedimento. Un collabo- ratore principale della polizia (o il direttore del commissariato se si tratta di un procedi- mento particolarmente vasto) affiancherà il procuratore responsabile del procedimento durante tutto il procedimento. Effettuerà essenzialmente delle indagini e avrà il compito
9Servizio di analisi e prevenzione (fedpol)
di gestire all’interno della PGF le risorse di personale assegnate al procedimento (ad es.
far intervenire degli investigatori in determinate operazioni).
Qualora le risorse necessarie non siano disponibili, il procuratore responsabile del pro- cedimento non potrà sospendere il procedimento (qualora quest’ultimo non possa esse- re delegato), poiché, conformemente alla massima ufficiale, il procedimento deve essere portato avanti sin tanto che sussistono sufficienti indizi di reato. Il procuratore dovrà ini- zialmente condurre il procedimento senza le risorse di polizia e, successivamente, pre- sentare una nuova richiesta. Occorre qui sottolineare che le risorse in termini di capacità lavorativa del procuratore non saranno sfruttate in modo ottimale, se questi dovrà effet- tuare personalmente le indagini di polizia.
Gli accertamenti preliminari effettuati dalla PGF, durante il mese successivo alla regi- strazione nel controllo interno (che avviene il giorno in cui il caso è segnalato) devono essere imperativamente comunicati allo SMO PG sottoforma di rapporto scritto conte- nente una descrizione dettagliata dei fatti, degli accertamenti e delle indagini ancora da effettuare, nonché delle risorse che saranno probabilmente necessarie.
4.3.3 Coordinamento dei controlli interni
Quanto sopra esposto non è possibile se, nei limiti previsti dalla legge, i singoli controlli interni del MPC e della PGF non vengono coordinati fra loro, ciò che oggi manifesta- mente non è ancora il caso. Questo compito di coordinamento potrebbe essere svolto dallo SMO PG o dallo SMO PG ampliato.
4.4 Valutazione del capo progetto e misure
4.4.1 Punto di partenza: analisi della situazione e allegato
Nell’ambito dell’analisi della situazione del Progetto Efficienza si è dibattuto su come organizzare al meglio la gestione dei procedimenti penali al fine di ottenere una collabo- razione più stretta e più efficace. Il Comitato del progetto ha respinto categoricamente l’assegnazione definitiva di parti della PGF al MPC. I progetti presentati nell’ambito della strategia dovranno invece essere autorizzati in quanto commitment dalle direzioni del MPC e della PGF, per quel che concerne l’oggetto del procedimento, l’assegnazione delle risorse finanziarie e di personale ai partner e i servizi esterni, nonché lo scadenzia- rio e le tappe decisive del procedimento.
Nella lettera del 27 settembre 2006 indirizzata al Segretario generale del DFGP e alle- gata all’analisi della situazione del Progetto Efficienza, il sottoscritto, all’epoca in veste di presidente del Comitato del progetto “Analisi della situazione”, ha precisato quanto se- gue:
“Dall’analisi da noi effettuata è tuttavia emerso che le risorse devono essere gestite e pianificate mag- giormente a livello delle direzioni. Come indicato più volte nel nostro rapporto, le risorse di personale da assegnare al procedimento non possono essere sempre pianificate come dovrebbero, poiché la PGF può averne bisogno in altri settori, per altre operazioni o per altri procedimenti. Ciò è fonte di continue discus- sioni sull’utilizzo delle risorse tra il procuratore che si occupa del procedimenti e i responsabili della PGF.
A causa della forte gerarchizzazione, soprattutto della PGF, prendere delle decisioni sulle risorse risulta essere un’impresa lunga e complessa che pregiudica l’efficienza.
Pertanto, aggiungendo, e non sostituendo, il modello “Gestire i procedimenti come se fossero dei proget- ti” al modello “I procedimenti penali come progetti” proponiamo quanto segue.
Le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e di fedpol/PGF devono innanzitutto elaborare una strategia comune sugli obiettivi da perseguire a medio termine e sull’orientamento da dare al perse- guimento penale della Confederazione. Sulla base di tale strategia decideranno, poi, caso per caso, quali procedimenti complessi competono realmente alla Confederazione. Sempre insieme, le direzioni del Mini- stero pubblico della Confederazione e della PGF decideranno, caso per caso, quali risorse (finanziarie e di personale) assegnare definitivamente al procedimento. Ciò comporta ovviamente anche l’assegnazione di investigatori della PGF ai singoli procedimenti.
Il modello "Gestire i procedimenti penali come se fossero dei progetti " potrà essere applicato con suc- cesso solo se le direzioni del Ministero pubblico della Confederazione e di fedpol/PGF si assumeranno le proprie responsabilità e si concerteranno prima di prendere delle decisioni sulla strategia e sulle risorse.
(…)
Il Comitato del progetto è convinto che tali misure permetteranno di aumentare l’efficienza e l’efficacia, non da ultimo perché le energie non verranno più sprecate in fastidiose discussioni sulle priorità e sull’utilizzo delle risorse. (…)
Questa lettera è stata ripresa in quanto allegato all’Analisi della situazione.
4.4.2 Conseguenze dell’orientamento iniziale
Secondo quanto esposto nei capitoli 4.2 e 4.3.1, i partecipanti al progetto, ovvero il MPC e la PGF, prevedono di verificare la conformità dei procedimenti alla strategia solo se sor- gono dubbi al riguardo. Tuttavia, secondo quanto menzionato nel capitolo 3.3 e sulla base dell’analisi della situazione del Progetto Efficienza, lo SMO PG deve esaminare tutti i casi al fine di ottenere un quadro generale di tutti i procedimenti. Ciò è indispensa- bile per poter garantire la strategia ed effettuare un controllo periodico e sistematico dei procedimenti in corso. Lo SMO PG, che sarà presieduto dal procuratore generale sup- plente della Confederazione, se non addirittura dal procuratore generale stesso della Confederazione, dovrà aver sede il più vicino possibile al Procuratore generale della Confederazione.
La questione della delimitazione dei compiti dello SMO PG ampliato e della PGF deve essere approfondita ulteriormente. Nella fase II occorrerà in particolare definire se l’assegnazione delle risorse deve avvenire in una o due fasi (in un primo tempo
l’assegnazione di un collaboratore principale della polizia che, in un secondo tempo, insieme al suo superiore gerarchico, si occuperà di gestire all’interno della PGF le risor- se di personale messe a disposizione – cfr. cap. 4.3.2). Sulla base di quanto esposto nell’analisi della situazione del Progetto Efficienza e nel suo allegato in merito al fatto che le risorse devono essere gestite congiuntamente, la gestione a due livelli non può essere presa in considerazione. Occorre quindi rielaborare e affinare i processi della fase II.
4.4.3 Misure
Per condurre e svolgere senza difficoltà i procedimenti penali come progetti occorre:
• istituire i nuovi organi direttivi (SMO PG, SMO PG ampliato) definendone i compiti, le strutture organizzative, il funzionamento, le competenze e le responsabilità,
• redigere un documento dettagliato sulle modalità di funzionamento; definire nel det- taglio lo svolgimento dei procedimenti gestiti come se fossero dei progetti, affinché il MPC e la PGF possano decidere congiuntamente su come assegnare e gestire le ri- sorse,
• migliorare la comunicazione interna della nuova “filosofia” e promuovere la formazio- ne professionale (ad es. dei procuratori responsabili dei procedimenti sulla gestione dei progetti, all’interno della PGF),
• coordinare i controlli interni del MPC e della PGF,
• avvalersi di una consulenza esterna nella fase II per attuare il modello “Gestire i pro- cedimenti penali come se fossero dei progetti”.
5. Riassetto delle strutture organizzative
5.1 Situazione di partenza
In base al mandato conferito dal SG DFGP, il riassetto delle strutture organizzative MPC e fedpol/PGF deve essere effettuato mediante processi semplici, stralciando alcuni livelli gerarchici e raggruppando alcuni servizi (per esempio centralizzando il Centro di compe- tenze Esperti finanziari o raggruppando alcuni settori, come quello giuridico, di stato maggiore o di supporto).
Nell’ambito dei lavori di progetto sono stati esaminati vari documenti contenenti le pro- poste del MPC e di fedpol. Essi hanno presentato delle misure già applicate nelle unità organizzative e altri provvedimenti che potrebbero essere realizzati. Nel corso dei dibat- titi si è cercato di determinare la fattibilità e l’efficacia di tali misure e di ottimizzarle ulte- riormente. I rapporti del MPC e della PGF sono riportati ai punti 5.2 e 5.3. La valutazione del responsabile del progetto è riportata al punto 5.4.
5.2 Riassetto della struttura organizzativa del MPC
5.2.1 L’attuale struttura organizzativa
L’attuale struttura del Ministero pubblico della Confederazione – che comporta quattro livelli gerarchici – non è uniforme. Mentre un settore specializzato (Indagine e accusa II) è diretto dal livello intermedio dei responsabili delle filiali, in altri settori specializzati le cose stanno diversamente (Indagine e accusa I e Assistenza giudiziaria). L’attuale ripar- tizione funziona anche se – nella fase iniziale – si è rivelata piuttosto pesante (attribu- zione dei casi a livello amministrativo interno in base alle competenze o creazione di team interdipartimentali) a causa della natura interdisciplinare dei casi (solo qualche raro caso è di competenza esclusiva di un unico dipartimento).
I casi vengono trattati da team fissi composti di norma da un procuratore federale che ne assume la direzione, da un procuratore federale supplente o da un procuratore federale assistente e da un verbalista. Anche il procuratore federale supplente svolge autono- mamente delle indagini di polizia giudiziaria, mentre il procuratore federale assistente è un collaboratore giuridico non abilitato a disporre misure coercitive. Il concetto di promo- zione del Ministero pubblico della Confederazione prevede che il procuratore federale assistente o supplente debba essere promosso al livello superiore in caso di prestazioni soddisfacenti.
I giuristi, con le loro conoscenze specifiche, sono insediati presso lo stato maggiore del dipartimento dei Servizi (un procuratore federale, l’assistente legale del procuratore fe- derale, l’assistente legale del procuratore supplente, il capo del Servizio giuridico e un
giurista); essi eseguono incarichi in stretta collaborazione con quelli del settore operati- vo. Tra essi ricorderemo il reporting, il monitoraggio delle sentenze (monitoring) a van- taggio della gestione del procedimento o l’organizzazione della Conferenza dei procura- tori mirante a favorire lo scambio di conoscenze e d’informazioni (unità di dottrina).
(Organigramm aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes entfernt)
5.2.2 La nuova struttura organizzativa
Quando si è parlato di razionalizzare l’attuale struttura organizzativa, sono state prese in considerazione principalmente due varianti: la prima – più limitata – poneva l’accento su una nuova ripartizione dei compiti (maggiore importanza dei responsabili delle filiali a scapito dei responsabili dei settori) e l’altra – di più vasta portata - rinunciava a questo livello gerarchico intermedio e snelliva e riorientava la struttura organizzativa nel suo insieme (iter e responsabilità più diretti).
I settori Direzione, Indagine/Accusa, Supporto operativo e Intendenza sono chiaramente delimitati. La direzione dei procedimenti individuali è di competenza del procuratore fe- derale. Un altro elemento essenziale del futuro organigramma presentato dal Ministero pubblico della Confederazione è lo strumento che sarà incaricato della gestione centrale dei procedimenti e di definizione delle priorità dei procedimenti (stato maggiore operati- vo del Procuratore federale); questo elemento viene incontro alle esigenze del piano
“Gestione del procedimento penale gestito come progetto“. Il collegamento con i centri specializzati costituiti dal Personale e le Finanze del SG DFGP sarà posto sotto la dire- zione del responsabile del Supporto operativo (Servizi) allo scopo di sollevare il Procura- tore generale da questa incombenza.
La nuova struttura organizzativa corrisponde alla classica struttura dei ministeri pub- blici delle autorità cantonali di perseguimento penale basata innanzitutto sull’aspetto operativo della funzione (trattamento dei casi). Essa segna la fine della fase progettuale e e di sviluppo avviata nel 2001 e prende in considerazione le esigenze specifiche a li- vello federale: un costante controllo della strategia criminale, la gestione comune delle risorse MPC-PGF e le interfacce con i Cantoni. A tale scopo esistono organi di gestione appositamente concepiti.
• Direzione e responsabilità funzionali dirette
La direzione funzionale passerà direttamente dal Procuratore generale ai procuratori federali capo. Dopo il riassetto, la Direzione conterà solo tre persone (il Procuratore generale, il Procuratore generale supplente e il responsabile del Supporto). Se sarà necessario si ricorrerà ad altre persone caso per caso e ad hoc. Il Procuratore gene- rale supplente sarà a capo dello stato maggiore operativo del Procuratore generale e direttamente subordinato a quest’ultimo. In tal modo il Ministero pubblico della Con- federazione sarà posto sotto l’unica responsabilità del Procuratore generale. Ai pro- curatori federali spetterà l’intera responsabilità funzionale dei procedimenti eseguiti.
Essi saranno direttamente responsabili delle conseguenti attività di comunicazione ai media (informazioni tecniche).
Procuratore generale della Confederazione
CP SG DFGP Personale, finanze
Stato maggiore operativo del PG (dir. : PG suppl.)
Procu- ratore federale capo
Team di procurato- ri Ass.
giudiziaria e relativi procedi- menti Capo
Servizi
Capo
Revsione contabile
Procura- tore federale capo Berna II
Team di procura- tori Terrori- smo, CrOrg, CrEco, riciclaggio
Procura- tore federale capo Losanna
Team di procura- tori, CriEco, CrOrg, riciclag- gio
Procura- tore federale capo Lugano
Team di procura- tori, CriEco, CrOrg, riciclaggio Procura-
tore federale capo Berna I
Team di procuratori Reati spec. 336, terrorismo corruzione
Procura- tore federale capo Zurigo
Team di procura- tori, CriEco, CrOrg, riciclag- gio Ambito direzionale
Intendenza Supporto
operativo Indagini e accusa ; assistenza giudiziaria
• La radiazione di livelli gerarchici e di funzioni
Si rinuncerà al posto di secondo supplente del Procuratore generale. L’unico sup- plente del Procuratore generale sarà un supplente dotato di mansioni direttive che gli saranno attribuite in maniera permanente: in particolare dirigerà lo SMO PG, stru- mento centrale della direzione dei procedimenti penali considerati come progetti, di cui sarà membro. Egli dirigerà dei procedimenti penali in veste di responsabile di progetto, come il Procuratore generale e i suoi colleghi dei Cantoni (procuratori ge- nerali, primi procuratori). Si farà a meno anche della funzione di portavoce del Mini- stero pubblico della Confederazione (comunicazione esterna)10. Le relazioni con i media saranno centralizzate al Servizio stampa di fedpol e il materiale verrà fornito dai responsabili dei procedimenti. Il livello gerarchico costituto dal responsabile di settore sarà eliminato senza essere sostituito (soppressione dei settori IAI/AGCI e IAII). La funzione di responsabile di filiale verrà soppressa per essere sostituita da quella di procuratore capo prevista nel nuovo Codice di procedura penale federale.
• Abbandono degli attuali meccanismi di promozione
Le direttive attuali prevedono un passaggio automatico da Procuratore federale assi- stente a Procuratore federale passando dalla funzione di Procuratore federale sup- plente in caso di prestazioni soddisfacenti. Questo avanzamento regolare nel corso della carriera porta a un costante aumento del numero di procuratori federali, mentre il tasso di fluttuazione dell’organico resta basso. Pertanto si rinuncerà a questo a- vanzamento di carriera automatico. Per avere una promozione sarà necessario can- didarsi a un posto resosi vacante. Tuttavia sarà possibile una promozione indipen- dente dalla funzione nell’ambito di ogni funzione (da assistente II a assistente I nell’ambito della funzione di Procuratore federale assistente o da Procuratore federa- le istruttore a Procuratore federale istruttore e accusatore nell’ambito della funzione di Procuratore federale) al fine di conservare i collaboratori più validi e di motivarli.
• Centralizzazione del Centro di competenze esperti finanziari cfr. punto 5.5
• Unificazione della direzione e del supporto alle procedure
Le conoscenze specifiche in materia legale e di procedimento penale attualmente di- sponibili presso il settore Servizi verranno sfruttate in maniera più diretta a vantaggio dei procedimenti e incorporate allo stato maggiore operativo del Procuratore genera- le. Vi faranno parte la direzione del Settore Servizi (Procuratore federale membro dello SMO PG), il Servizio giuridico (monitoring delle sentenze) e il reporting dei pro- cedimenti, nonché la Cancelleria centrale (registrazione dei casi). In tal modo le atti- vità in stretto rapporto con le procedure potranno essere consultate da un unico uffi- cio e nella linea diretta della procedura. Questo consentirà una migliore informazione reciproca, un’unità di dottrina nell’uso delle informazioni così ottenute nonché lo svi- luppo e la gestione del controlling.
10Sarà necessario affrontare in maniera globale la questione dell’impiego futuro di questo posto e prendere una deci- sione.
• Riassetto dell’intendenza
Oltre alle attività di direzione dei procedimenti e del loro supporto, il settore Servizi si limiterà ai processi accessori e amministrativi, vale a dire gli affari del Dipartimento, del Consiglio federale e del Parlamento, la logistica e i servizi linguistici. Il responsa- bile del settore sarà responsabile del collegamento con i centri specializzati Persona- le e Finanze al fine di sollevare il Procuratore generale da questa incombenza.
• Centralizzazione del supporto informatico del settore Servizi
L’attuale supporto informatico non è organizzato in maniera uniforme (sistema Juris al MPC, gestione dell’integrazione informatica alla SG DFGP, help desk all’UFIT e al CSI DFGP) ; il MPC considera la dotazione in parte insufficiente (il responsabile dell’integrazione si suddivide tra il MPC e la Commissione federale delle case da gioco, con una percentuale del 60:40). Lo sviluppo e la gestione degli applicativi ri- chiesti per elaborare le grandi quantità di dati dei procedimenti complessi di grande entità (criminalità economica) presuppongono una dotazione di prestazioni informati- che strettamente legate tra loro e rapidamente accessibili. Per questa ragione è ne- cessario riunire in seno al settore Servizi i compiti relativi alla gestione dell’integrazione informatica11, all’applicativo Juris e alla gestione dei progetti.
Il nuovo organigramma del MPC comprende le funzioni riportate nella tabella sottostan- te, anche se la centralizzazione degli esperti finanziari e dell’informatica non vi figurano ancora. Le cifre relative ai posti indicano l’organico attuale; esse riflettono gli avanza- menti previsti in seno alle funzioni prese in considerazione. Questa struttura organizzati- va non implica alcun costo supplementare rispetto alla situazione attuale.
Quantità Funzione
Settore operativo (Indagine e accusa; assistenza giudiziaria) 1,0 Procuratore generale
1,0 Procuratore generale supplente 6,0 Procuratori federali capo
19,9 Procuratori federali Indagine e istruzione 16,0 Procuratori federali Indagine
7,8 Procuratori federali assistenti I 2,0 Procuratori federali assistenti II 23,4 Verbalisti
Supporto operativo (esperti finanziari MPC) 1,0 Responsabile
4,0 Esperti economici e finanziari 4,5 Analisti economici e finanziari 0,5 Segretari
Supporto alla Direzione
1,0 Responsabile (Procuratore federale) 2,8 Assistenza (legale o no)
Supporto a livello operativo
8,6 Servizi specializzati (servizio legale, comunicazione, servizi linguistici ecc.) 11,0 Cancelleria (gestione degli incarti, riproduzione e scanning, logistica ecc.) 110,5 In totale (competenze classiche e nuove competenze)
2,0 Correzione dell’organico; posti esterni senza ripercussioni finanziarie sul MPC 112,5 Totale dell’organico MPC
11Interfaccia con il SG DFGP
