Indipendenza e responsabilità dei PME: la nomina e la revoca

L’indipendenza è una qualità imprescindibile della costituenda Procura, affinché possa adempiere ai suoi compiti ed usare i propri poteri senza indebite pressioni, ma in modo imparziale e nell’esclusivo rispetto della legalità, da intendersi sia in riferimento alle parti, nell’ambito del contraddittorio, sia nei confronti degli Stati Membri, delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione. Fin dalla prima proposta di una Procura europea nel Corpus juris e, poi, anche nel Libro verde e nelle Model Rules355, c’è sempre stata larga condivisione per la necessaria autonomia dell’organo inquirente da controbilanciarsi, però, con un efficace meccanismo di responsabilità tale da consentire «the […] democratic control of

an institution that would have a direct influence on the rights and freedoms of citizens»356.

Con l’inciso «la Procura europea è indipendente», si apre l’art. 5 della proposta in esame, che prosegue evidenziando come: «nell’esercizio delle sue funzioni la Procura europea, nella persona del procuratore europeo, dei suoi sostituti e del suo personale, dei delegati e del personale nazionale, non sollecita né accetta istruzioni da nessuna persona, Stato Membro, istituzione organo o organismo dell’Unione, i quali non devono cercare di influenzarla nell’assolvimento dei suoi compiti».

Una disposizione enfatica, che rischierebbe di rimanere lettera morta senza alcuna disciplina idonea a renderla davvero effettiva. A tale scopo suppliscono la previsione sull’obbligatorietà dell’azione penale357

, nonché gli artt. 8, 9 e 10 della proposta, dove viene regolata la nomina e la revoca del Procuratore europeo, dei

355 _{Cfr. Corpus juris, art. 18; Cfr. Libro verde, COM (2001) 715 final, par. 4.1.1.; cfr. art. 1, comma}

1, M.R. per cui «la Procura europea è indipendente sia nei confronti delle autorità nazionali che delle istituzioni della UE».

356 _{Cfr. M.Z}

WEIRS, The European Public Prosecutor’s Office, Intersentia, 2011, p. 373.

357

Già nel Libro verde si sottolineava come la creazione di una Procura europea, con la finalità di unificare e potenziare la tutela degli interessi finanziari comunitari, implicasse, quale contrappeso per la sua indipendenza, un esercizio dell’azione penale che fosse uniforme all’intero spazio giudiziario europeo, tale da lasciare margini di valutazione ai nuovi pubblici ministeri. Cfr. Libro verde, COM (2001) 715 final., par. 6.2.2.1.

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suoi Sostituti e dei procuratori europei Delegati. Fasi delicate, queste ultime, la cui disciplina non può non incidere sull’effettiva autonomia dell’organo.

A tale proposito, l’art. 8 dispone che il Prosecutor esercita le sue funzioni per un periodo di otto anni: una durata di gran lunga superiore a quella di una legislatura del Parlamento europeo o del mandato della Commissione che, assieme al carattere non rinnovabile del mandato, contribuirebbe ad accrescerne l’indipendenza cd. “esterna”358_{. Scartata l’ipotesi secondo cui il Procuratore}

dovrebbe essere selezionato sulla base di indicazioni provenienti dai vari Stati, la proposta prevede un primo intervento della Commissione, la quale forma una rosa di candidati tra coloro che hanno risposto al bando generale di un concorso all’uopo istituito, supportata dal parere non vincolante ma obbligatorio di un’apposita commissione 359

, seguito dalla decisione del Consiglio e del Parlamento europeo, che scelgono l’esperto da nominare360

.

Per quanto riguarda i Deputies, l’art. 9 prevede una procedura simile, ma la rosa dei candidati è formata senza l’intervento della suddetta commissione e con il necessario assenso del Public Prosecutor, ovvero del capo dell’ufficio di cui faranno parte.

358 _{Cfr. Libro verde, COM (2001) 715 final., p. 29, dove la Commissione proponeva un mandato di}

sei anni (anziché otto) anch’esso non rinnovabile a garanzia della indipendenza del procuratore europeo. V. anche art. 42 dello statuto della Corte Penale Internazionale, richiamato dalla stessa commissione nel Libro verde, dove Procuratore e Vice-Procuratori esercitano le loro funzioni in virtù di un mandato di nove anni, non rinnovabile per le stesse ragioni di autonomia.

359

La commissione è formata da sette esperti proveniente dagli alti gradi giudiziari dell’Unione e degli Stati aderenti e/o dal mondo accademico e dell’avvocatura, nonché dal presidente di Eurojust con il ruolo di osservatore.

360

Non mancano perplessità in merito alla scelta della Commissione che, pur garantendo l’indipendenza del vertice della Procura europea e dei suoi sostituti rispetto ad ogni altra istituzione dell’Unione o dei Paesi membri, ne affida la nomina (e come vedremo anche la revoca) al Consiglio, con approvazione del Parlamento europeo, che sono organi di natura squisitamente politica. Così i Dott. Filippo Spiezia e il Dott. Luis Rodrìguez Sol, nel loro intervento durante il Convegno CSDPE/OLAF su L’acquisizione della prova e le garanzie difensive nei procedimenti per i reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione europea, tenutosi il 22 gennaio 2014 presso il Palazzo di Giustizia di Milano. Tuttavia, si tratta di rilievi tipici da parte dei giuristi che operano in ordinamenti come quello italiano, per i quali una nomina così costruita, nonostante la rosa di candidati formata all’esito di un concorso indetto a livello europeo e l’intervento di sette esperti, non soddisferebbe i necessari requisiti d’indipendenza e di conseguenza, sarebbe pregiudizievole del principio di separazione dei poteri, fondante lo Stato di diritto. In tal modo è intervenuto La Spina al convegno La Procura europea. Un impegno per il semestre di Presidenza italiano, tenutosi lo scorso 19 maggio 2014 a Palazzo Montecitorio in Roma.

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La scelta dei Delegates è fatta invece dal Procuratore capo, in virtù di una lista di almeno tre candidati presentata dagli Stati aderenti, secondo i criteri indicati nell’art. 10. Essi sono nominati per un periodo rinnovabile di cinque anni, più breve e reiterabile rispetto al mandato del Prosecutor, al fine di consentire la loro specializzazione in materia di tutela degli interessi finanziari europei361.

Per quanto riguarda l’altra faccia della medaglia rispetto alla sopra esposta garanzia d’indipendenza, la rubrica dell’art. 5 parla specificamente di «obbligo di rendere conto» che grava sui PME in favore di una «good governance and a fair

administration of justice», scongiurandone, altresì, «an arbitrary use of prosecutorial powers»362.

Per le regole sulla responsabilità generale dell’ufficio, l’ultimo paragrafo dispone che il Procuratore europeo «risponde al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione delle attività generali, in particolare con la relazione annuale di cui all’art. 70», la quale viene trasmessa, oltre ai tre organi citati, anche ai parlamenti nazionali. Dalla norma richiamata, si evince l’ulteriore obbligo per il pubblico ministero di comparire ogni anno davanti al Parlamento, al Consiglio e, su richiesta, alla Commissione, per rendere conto delle proprie attività, analogamente a quanto previsto per i parlamenti nazionali, che potranno chiamare il Procuratore europeo o i Delegati a partecipare ad uno scambio di opinioni363.

Quid iuris, invece, per la valutazione dei singoli casi? L’art. 8, comma 4, dispone

le condizioni per la revoca del Prosecutor tra le quali figura (oltre all’ipotesi in cui «non risponda più alle condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni»), la destituzione per «colpa grave». In questo caso il Parlamento, il Consiglio e la Commissione potranno adire la Corte di giustizia che provvederà, eventualmente, alla revoca dell’incarico364

.

361 _{Per un’impostazione analoga, Cfr. Libro verde, COM (2001) 715 def., par. 4.2.1.1.} 362

Cfr. LIGETI–SIMONATO, The European Public Prosecutor’s Office. Towards a truly European prosecution service?, op. cit., p. 12.

363 _{Si accoglie parte dell’osservazione sollevata dalla Risoluzione sul Libro verde del Parlamento}

europeo, del marzo 2003, ove l’Assemblea di Strasburgo chiedeva che la Procura europea la tenesse informata sullo svolgimento dei lavori ed i progressi registrati. V. retro, par 4.2.1.

364 _{Meccanismo mutuato dalla proposta della Commissione per l’introduzione dell’art. 280-bis}

TCE, il quale prevedeva che, se il Procuratore europeo «cessa di soddisfare i requisiti necessari all’esercizio delle sue funzioni o se ha commessa una colpa grave, può essere destituito dalla

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Anche la revoca dei Deputies è disposta dai giudici di Lussemburgo, ma la proposta proviene dal Prosecutor, il quale provvede direttamente alla revoca dei

Delegates su iniziativa propria o delle autorità nazionali365.

Due disposizioni, queste, che sono conseguenza dell’architettura gerarchica dell’organo: mentre il Prosecutor e i Deputies sono eletti secondo una procedura foriera di un mandato forte e politicamente sostenuto (derivante dall’intervento del Consiglio e il necessario consenso del Parlamento europeo), i Delegates, come visto, sono nominati e revocati direttamente dal Procuratore capo, in ossequio alla struttura verticalizzata dell’ufficio.