La regolamentazione del settore idrico inizia nel 1865203, ma il primo
intervento normativo in Italia risale al 1933 dove, tramite un Regio Decreto, l’acqua viene dichiarata di proprietà dello stato. Ciò comportava l’autorizzazione e la concessione da parte dello stato per un qualsiasi utilizzo204.
Durante il boom economico, negli anni ’60, si inizia a pensare ad un riordino in tema di acquedotti per far fronte all’aumento della richiesta idrica. Nel 1976 si inizia a prestare attenzione all’ambiente ed è per questo che, con la legge Merli la quale si è occupata soprattutto di scarichi, si è affidato alle regioni la gestione dei piani di risanamento finanziando fognature e infrastrutture per la depurazione205.
Il primo intervento veramente rilevante, però, avviene nel 1994 con la legge Galli. Questa legge introduce per la prima volta la il concetto di “salvaguardia dell’acqua206” e introduce una gestione del servizio in
un’ottica più imprenditoriale.
Lo scopo di questa riforma può essere sintetizzato come: integrazione del servizio idrico integrato per raggiungere economie di scopo; sfruttare le economie di scala unendo più gestori; industrializzare il
202 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008.
P.41
203 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.6
204 http://www.gruppohera.it/gruppo/com_media/dossier_acqua/articoli/pagina27.html 205 http://www.gruppohera.it/gruppo/com_media/dossier_acqua/articoli/pagina27.html 206 http://www.gruppohera.it/gruppo/com_media/dossier_acqua/articoli/pagina27.html
63 settore e assicurare che le tariffe coprissero i costi correnti e di
investimento207.
Si può sostenere che l’obiettivo della legge Galli era quello di industrializzare e liberalizzare un settore che ancore era in mano ai comuni, al contrario di altri paesi che già avevano avviato il processo di industrializzazione. Negli anni precedenti alla legge Galli (in realtà fino al 2000) si contavano 7862 gestori idrici, anche di ridotte dimensioni, gestiti con un sistema pubblico e che non integravano le diverse fasi del ciclo dell’acqua208. Nello specifico, con la legge Galli
si istituisce il Servizio Idrico Integrato (SII): gli operatori devono gestire in maniera integrata il ciclo dell’acqua, quindi la captazione, adduzione e distribuzione, fognatura e depurazione delle acque reflue209. L’istituzione del SII è uno dei punti cardine della riforma.
L’obiettivo dichiarato era quello di “incentivare lo sviluppo di realtà imprenditoriali integrate verticalmente”210. Ciò per permettere di creare
realtà più grandi che avessero competenze e fondi per poter gestire in maniera più efficiente il servizio e pianificare gli investimenti necessari211. Infatti, l’industrializzazione ha incentivato fusioni e
aggregazioni tra le utilities proprio perché delle aziende di maggiori dimensioni hanno la possibilità di maggiori fondi per coprire i costi finanziari ed operativi212.
La legge Galli ha demandato alle regioni la definizione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) supervisionati da autorità pubbliche locali per i servizi idrici: Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale (AATO)213.
L’affidamento della gestione del Sistema Idrico Integrato poteva essere affidato a società private, a capitale misto o completamente pubbliche e tale affidamento deve avvenire tramite gare d’appalto indette
207 Lezione del Water Utility Management recuperabile presso: http://jmwater.ec.unipi.it/lezioni-e-seminari-
2017/
208 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008.
P.61.
209 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008.
P.61.
210 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008.
P.62
211 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008.
P.62
212 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.7
213 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
64 dall’AATO. Nel caso in cui fosse dato l’affidamento da parte
dell’AATO ad aziende con capitale completamente pubblico o dove la maggioranza del capitale fosse pubblica non vi era necessità di indire tali gare214.
La definizione delle ATO è avvenuta in maniera eterogenea, non sempre seguiva la coincidenza con i bacini idrografici o sub-bacini idrografici. Infatti, sono state costituite 91 ATO di cui alcune coincidevano con la regione stessa, altre con i confini provinciali, alcuni misti e altri completamente interprovinciali215.
La legge Galli definì un sistema tariffario che variava per ogni ATO che coprisse i costi operativi e gli investimenti necessari. Nel 1996 il Ministero dei lavori pubblici stabilì il Metodo Tariffario Normalizzato definendo le componenti di costo e di remunerazione da tenere in considerazione nella definizione della tariffa216.
La legge Galli, per quanto sia stata la maggiore riforma nell’ambito del settore idrico italiano, non ha dato degli standard da seguire per la gestione del servizio idrico, ma ha lasciato autonomia agli enti locali. Ciò ha comportato una marcata eterogeneità tra le regioni217.
Tra i problemi riscontrati nell’applicazione della riforma emergono i ritardi nella costituzione degli ATO; la mancata definizione di una convenzione o di un disciplinare regionale; piani d’ambito incapaci di descrivere in maniera idonea le reti, il che comportava piani di investimento e tariffe stabiliti in maniera non adeguata ed infine, il mantenimento dei gestori locali218.
Tutto questo porta a pensare come la legge Galli fosse una riforma che necessitava di ulteriori interventi normativi per poter essere applicata in modo efficiente e raggiungere gli obiettivi prefissati219.
Un’altra limitazione riscontrata nella riforma del 1994 era la mancanza di un’autorità di vigilanza per il servizio idrico che fosse indipendente.
214 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.7
215 Lezione del Water Utility Management del Prof. Pietro Milazzo del 26/04/2016.
216 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.7
217 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.7
218 Lezione del Water Utility Management del Prof. Pietro Milazzo del 26/04/2016.
219 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
65 Infatti, all’inizio la supervisione fu affidata al Ministero dei lavori
pubblici e successivamente alla Commissione Nazionale per la Vigilanza delle Risorse Idriche ( Co. N. Vi. Ri.), entrambe strettamente legate agli organi di governo220.
Nel 2000 fu emanata la Direttiva europea la quale introduceva due principi chiave: gli utenti serviti (di qualsiasi tipologia essi fossero) dovevano pagare i costi totali necessari per il servizio fornitogli e gli stati membri dovevano utilizzare metodi economici nella gestione delle proprie risorse idriche221.
Nei 20 anni successivi alla riforma gli obiettivi che si era posta la legge Galli non sono stati raggiunti e ci sono aree del paese che ancora non hanno un servizio idrico organizzato. Però ci sono stati sicuramente dei miglioramenti, infatti diverse aziende hanno integrato le diverse fasi del ciclo idrico ed altre sono diventate mutltiutility ovvero, oltre alla fornitura dell’acqua, provvedono anche al gas, energia elettrica e gestione dei rifiuti222.
Con la legge 152/2006 in Italia viene recepita la Direttiva europea 2000/60/CE223 la quale si fonda sul presupposto che la gestione
dell’acqua deve tener conto dei problemi economici, ecologici e sociali e l’obiettivo primario è quello di una gestione ed un uso sostenibile delle risorse idriche224. Con la legge 152/2006 vengono definiti nuovi
standard per l’organizzazione e il controllo del servizio idrico. Con l’emanazione di questa legge il servizio idrico viene organizzato in modo organico incorporando la riforma del 1994 definendo in modo uniforme i compiti dei vari soggetti istituzionali. Le AATO vengono definite in modo omogeneo seguendo i regolamenti regionali. La legge 152/2006 definisce, inoltre, i poteri e le responsabilità all’interno del
220 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.8
221 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.8
222 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.8
223 Lezione del Water Utility Management del Prof. Pietro Milazzo del 26/04/2016
224 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.1. Per attività sostenibili, secondo la Commissione mondiale per l’ambiente, si intendono quelle attività dove il bisogno delle generazioni presenti non comproma il bisogno delle generazioni future.
“Sustainable water: “the use of water that supports the ability of human society to endure and flourish into the
indefinite future without undermining the integrity of the hydrological cycle or the ecological systems that depend on it”. (p.55)
66 settore idrico e nello specifico: un’autorità nazionale che definisca il
metodo tariffario e la tipologia di contratti per l’erogazione del servizio e che monitori periodicamente l’implementazione delle regole in ogni area; un’autorità locale (AATO) è responsabile dei soggetti che gestiscono a livello locale i servizi; le società affidatarie sono responsabili della fornitura del servizio e dell’implementazione delle infrastrutture necessarie. Questi tre attori devono comunicare tra di loro attraverso documenti da emanare periodicamente: ogni AATO deve regolarmente stilare un piano che stimi il livello strutturale e organizzativo del servizio con i relativi interventi necessari per raggiungere gli standard qualitativi stabiliti a livello nazionale. Tale documento deve trovare riscontro in un business plan per ogni anno della licenza ed infine, entrambi devono essere revisionati e mandati periodicamente all’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (AEEGSI) per l’approvazione. Inoltre, vi è un terzo documento, la “carta dei servizi”, il quale definisce gli standard e gli indicatori di performance che l’autorità locale deve monitorare.225
Successivamente la legge n.4 del 2008 cambia la precedente legge 152/2006 per cercare di accorpare più gestori nella stessa ATO226.
Con la legge 133/2008 si rende obbligatoria la privatizzazione del 40% del capitale dei gestori del servizio idrico227. Ciò viene fatto perché si
considera la gestione privata più orientata verso l’efficienza rispetto ad una gestione interamente pubblica. Nessun gestore doveva rimanere completamente pubblico entro il dicembre 2011228.
Questo tentativo di privatizzazione parziale dei gestori idrici in Italia ha portato ad un dibattito tra i sostenitori della gestione privata vista come un miglioramento dell’efficienza e della qualità del servizio a fronte di una diminuzione delle tariffe, contro i sostenitori del servizio gestito da enti pubblici i quali sostenevano che i privati, non solo non avrebbero migliorato gli investimenti e la qualità, ma avrebbero anche solo pensato esclusivamente ai profitti. Inoltre, coloro i quali non
225 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. Pp.8-9.
226 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.9
227 Lezione della Prof.ssa Romano del Water Utility Management del 2/03/2017 recuperabile presso:
http://jmwater.ec.unipi.it/lezioni-e-seminari-2017/
228 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
67 sostenevano la privatizzazione criticavano anche il sistema tariffario
esistente che prevedeva un ritorno sugli investimenti pari al 7%229.
Questo dibattito sfociò poi nel referendum del 2011 con il quale venne bloccato il processo di privatizzazione cominciato la legge 133/2008 e abolì la regola del ritorno del 7% sugli investimenti stabilito nel Metodo Tariffario Normalizzato (MTN)230.
Successivamente sono stati effettuati ulteriori interventi normativi: la legge 42/2010 abroga le AATO e trasferisce i poteri alle regioni; la legge 214/2011 conferisce il potere di controllo sul servizio idrico integrato alla AAEGSI, la quale nel 2012 cambia il sistema tariffario dal Metodo Tariffario Normalizzato (MTN) al Metodo Tariffario Transitorio (MTT)231.
Oggi è in vigore il Metodo Tariffario Idrico (MTI) (periodo regolatorio 2016-2019)232.
Come si è potuto evincere da questa breve disanima sugli interventi normativi del SII l’attuale situazione è frutto di una serie di interventi iniziati con la riforma del 1994 ed in continua evoluzione.
Ad oggi la regolamentazione e il controllo del servizio idrico è affidata all’AEEGSI la quale ha come obiettivi da perseguire quello di garantire l’accesso al servizio in modo omogeneo in tutto il paese; la definizione di un metodo tariffario equo, trasparente e non discriminatorio; gestione del servizio idrico che garantisca “la promozione dell’efficienza e della concorrenza”233; ed l’implementazione della copertura dei costi totali
richiesta dall’Unione Europea e il rispetto del principio “chi inquina paga”234. “Il sistema tariffario deve inoltre armonizzare gli obiettivi
economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi
229 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.10
230 Lezione della Prof.ssa Romano del Water Utility Management del 2/03/2017 recuperabile presso:
http://jmwater.ec.unipi.it/lezioni-e-seminari-2017/
231 Lezione della Prof.ssa Romano del Water Utility Management del 2/03/2017 recuperabile presso:
http://jmwater.ec.unipi.it/lezioni-e-seminari-2017/
232 Lezione del Water Utility Management del 10/03/2017 recuperabile presso:
http://jmwater.ec.unipi.it/lezioni-e-seminari-2017/
233 Lezione del Water Utility Management del 10/03/2017 recuperabile presso:
http://jmwater.ec.unipi.it/lezioni-e-seminari-2017/
234 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
68 generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle
risorse”235.