Quando si tratta l’argomento del settore idrico bisogna tenere in considerazione l’importanza che riveste la risorsa idrica per la vita dell’uomo e quindi il diritto di tutti i cittadini, senza alcuna discriminazione geografica o di reddito, di accedere ad una risorsa così fondamentale; l’interesse di raggiungere elevati standard qualitativi dell’acqua ad uso potabile; ed infine la consapevolezza dell’impatto che hanno le scelte effettuate nel settore idrico a livello economico, sociale, ambientale e per la realizzazione delle politiche urbanistiche168.
La risorsa idrica risente particolarmente dell’aumento della popolazione, dell’urbanizzazione e dei cambiamenti climatici, quindi sarebbe necessario bilanciare l’aumento della domanda con la protezione dell’ambiente. Per poter migliorare l’utilizzo di tale risorsa si potrebbero utilizzare le tariffe accompagnate da campagne di sensibilizzazione per la riduzione del consumo dell’acqua. Tale riduzione non comporterebbe solo benefici a livello economico, ma anche a livello sociale ed ambientale169.
Il servizio idrico integrato rientra tra le public utilities reali in quanto è supportato da una struttura reticolare strettamente necessaria alla sua fornitura170, infatti ciascuna rete serve esclusivamente una determinata
area171. Si tratta di un “fallimento del mercato” poiché ogni azienda
opera in condizioni di monopolio naturale172 in considerazione della
unicità della rete dell’acquedotto e della fognatura. La presenza di un
168 Riccaboni A. (a cura di) Acqua: fra incidenza sociale e ed efficienza gestionale. Il Ponte Editore, 2003. P.326 169 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.56
170 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008. P.
40.
171 Riccaboni A. (a cura di) Acqua: fra incidenza sociale e ed efficienza gestionale. Il Ponte Editore, 2003. P.324 172 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008. P.
40. “Un monopolio si crea a causa della necessità di un investimento iniziale di portata significativa e di una struttura produttiva che gode di economie di scala, così da rendere l’andamento dei costi decrescente per infinite unità produttive e, quindi, spingere verso la presenza di un unico operatore anziché molti (Kahn 1998)”. P.40
56 monopolio naturale è dovuta a “elevati costi fissi e indesiderabilità di
duplicarli, bassi costi marginali: in un siffatto assetto la configurazione di mercato ottimale è quella di una sola impresa produttrice, il monopolista appunto173”. Proprio per tale motivo, in questo settore non
si può incentivare una concorrenza all’interno del mercato stesso, bensì una concorrenza per poter entrare nel mercato attraverso l’affidamento effettuato mediante gara. Questa tipologia di affidamento, però, non garantisce la certezza della scelta migliore in assoluto, in quanto si tratta di affidamenti di 25-30 anni, quindi prevedere le performance così a lungo termine al momento dell’affidamento non è possibile174.
Le public utilities reali sono caratterizzate anche per il particolare andamento della domanda, la quale tende ad aumentare nel momento di minore disponibilità delle risorse. Inoltre, tali risorse sono considerate beni fondamentali dalla collettività e non vi è intermediazione nella fornitura175.
Il servizio idrico, inoltre, dipende dalla specificità territoriale sulla quale si trova ad operare e, al contrario di altre utilities reali, non può essere gestito secondo modelli competitivi. Infatti, quando all’inizio degli anni novanta comincia un periodo di liberalizzazione e successiva privatizzazione delle altre utilities per incrementarne l’efficienza, per il servizio idrico integrato ciò non avviene ma vengono utilizzati diversi modelli gestionali e organizzativi che variano da paese a paese176.
Il settore idrico in Italia si contraddistingue per la frammentazione gestionale (verticale e orizzontale), carenze negli impianti e nelle infrastrutture, necessità di investimenti e ampi margini di miglioramento dei risultati operativi ed economici177. A ciò si associano
le peculiari caratteristiche idrogeologiche e climatiche della penisola che influenzano in modo rilevante la disponibilità e la distribuzione delle risorse idriche nel nostro paese178.
173 Contributo n.80: Acqua - Concorrenza nella vendita di acqua: opportunità o forzatura?, aprile 2017. P.3 174 Riccaboni A. (a cura di) Acqua: fra incidenza sociale e ed efficienza gestionale. Il Ponte Editore, 2003. P. 325 175 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008. Pp.
40-41.
176 Senn L. (a cura di) Le imprese del settore idrico in Italia: una analisi di benchmarking. FrancoAngeli, 2008.
P.41
177 Gilardoni A., Marangoni A. Il settore idrico italiano. Strategie e modelli di business. FrancoAngeli, 2004. P. 9 178 Fonte: quadro di sintesi effettuato dall’ISTAT in occasione della giornata dell’acqua istituita dall’ONU e
reperibile presso:
https://www.istat.it/it/files/2017/03/Focus_acque.pdf?title=Le+statistiche+dell%E2%80%99Istat+sull%E2%80% 99acqua+-+22%2Fmar%2F2017+-+Testo+integrale+e+nota+metodologica.pdf
57 Un’altra caratteristica di tale settore è la complessità delle attività che
compongono il servizio idrico integrato il quale, proprio per tale motivo, richiede input, conoscenze, competenze e tecnologie differenti per ogni attività del servizio. Inoltre, la complessa gestione di tale servizio richiede forti capacità innovative e imprenditoriali179.
Infine, bisogna menzionare la presenza di interessi pubblici all’interno di questo settore, sia a livello di collettività che a livello locale180.
Le aziende del settore idrico, come tutte le local utilities che offrono un servizio di interesse economico-generale, sono tenute ad assicurare l’equilibrio economico finanziario garantendo anche gli investimenti necessari181.
Il settore idrico è un settore capital intensive, ovvero richiede ingenti capitali ma, allo stesso tempo, è un settore a bassa redditività182.
Necessita di ingenti investimenti per l’adeguamento delle infrastrutture e per questo risulta più indebitato rispetto agli altri settori, oltre ad avere un ROI inferiore rispetto agli altri comparti. Sempre considerandolo in relazione agli altri settori è stato valutato che il settore idrico presenta un rapporto di Ebitda sui ricavi maggiore rispetto agli altri comparti in quanto ha un Capex (investimenti il linea capitale) maggiore dell’Opex (spese operative)183.
Questi investimenti di cui si sta parlando, oltre all’adeguamento delle infrastrutture, sono necessari per poter intervenire a livello ambientale ed economico visti i costi elevati dell’adduzione, potabilizzazione e depurazione: sono necessari interventi per rinnovare le reti acquedottistiche e fognarie, oltre alla costruzione di nuovi impianti di depurazione184. L’inadeguatezza delle infrastrutture delle infrastrutture
è dimostrato dall’insufficiente trattamento delle acque reflue, alto livello di perdite di rete, interruzione dei servizi e acqua non potabile185.
179 Riccaboni A. (a cura di) Acqua: fra incidenza sociale e ed efficienza gestionale. Il Ponte Editore, 2003. P.325 180 Riccaboni A. (a cura di) Acqua: fra incidenza sociale e ed efficienza gestionale. Il Ponte Editore, 2003. P.325 181 Fonte: La gestione industriale del servizio idrico: scenari di crescita. Special report reperibile su
http://www.ilsole24ore.com/pdf2010/Editrice/ILSOLE24ORE/ILSOLE24ORE/Online/_Oggetti_Embedded/Docu menti/2016/05/25/Ricerca-Settore-Idrico.pdf
182 https://www.autorita.energia.it/allegati/audizioni/pubbliche/13-idrico/Althesys.pdf 183 https://www.autorita.energia.it/allegati/audizioni/pubbliche/13-idrico/Althesys.pdf 184 http://www.althesys.com/sviluppo-di-conoscenze/ricerche-e-studi/lidrico-a-una-svolta/
185 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
58 Secondo i dati riportati dal “Rapporto annuale sullo stato dei servizi e
sull’attività svolta” pubblicato dall’ Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (AEEGSI) nel 2017 i maggiori investimenti sono necessari principalmente nei servizi di depurazione e fognatura, i quali sono oggetto di infrazioni europee186. Infatti, per diversi anni l’Unione
Europea ha imposto degli standard per la qualità, l’efficienza, profittabilità e tutela dell’ambiente che l’Italia non può raggiungere con il sistema di infrastrutture di cui è dotata187.
Riuscire ad attrarre investimenti privati potrebbe essere una soluzione, ma ciò non avviene poiché il quadro normativo italiano ha subìto molte modifiche ed è considerato ancora instabile, anche se molto meno rispetto al passato. Oltre a ciò ci sarebbe la necessità di doversi rapportare con le forze politiche che detengono nella maggior parte dei casi il capitale dei gestori188. Inoltre, gli investitori privati sono
disincentivati anche dalla massiccia presenza di sunk cost che rappresentano la maggior parte dei costi totali, oltre ad un ritardo sul ritorno degli investimenti e alla consapevolezza che i costi sostenuti verranno recuperati solo dopo diversi anni189. Si può ragionevolmente
sostenere, però, che il conferimento del mandato di regolazione all’AEEGSI ha permesso di creare un miglior clima di fiducia per gli investimenti190.
Oltre alle motivazioni esplicitate precedentemente circa le motivazioni che sfiduciano investimenti nel settore idrico italiano da parte di investitori privati, vi sono altri rischi che aleggiano sul settore, tra i quali si possono menzionare191:
• Rischi operativi legati ai volumi, ai costi operativi e alla morosità. Tali rischi sono stati parzialmente neutralizzati dal nuovo metodo tariffario per quanto riguarda i costi esogeni e il rischio volume, oltre ad aver stabilito ex ante le modalità di calcolo e di aggiornamento dei costi
186 Fonte: RELAZIONE ANNUALE SULLO STATO DEI SERVIZI E SULL’ATTIVITÀ SVOLTA dell’AEEGSI. P.285
187 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.37
188 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.6
189 Guerrini A., Romano G., Water Management in Italy. Governance, Performance and Sustainability. Springer
Verlag, 2014. P.18
190 Fonte: Contributo n.74: Acqua - Idrico e finanza: è vero amore?, gennaio 2017 elaborato dal laboratorio
ref.ricerche.
191 La classificazione che segue è stata estrapolata da: Contributo n.74: Acqua - Idrico e finanza: è vero amore?, gennaio 2017 elaborato dal laboratorio ref.ricerche.
59 operativi endogeni e del costo del capitale. Inoltre, il nuovo metodo
tariffario riesce anche a mitigare parzialmente il rischio morosità in quanto ci sono zone dove questo supera la misura massima riconosciuta in tariffa.
• Rischi legati alla fine delle concessioni e relativi subentri. Anche questo rischio è stato parzialmente mitigato tramite la quantificazione e riconoscimento del valore residuo del capitale al termine della concessione o in caso di cessazione anticipata.
• Rischi normativi. Tali rischi sono legati, come già detto in precedenza, all’instabilità del sistema normativo e ai continui cambiamenti. • Rischi di governance. Riguardano la presenza di governance
multilivello, al contrario delle altre utilities. Infatti, la regolazione a livello nazionale è emanata dall’AEEGSI, ma l’attuazione a livello locale è gestita dagli Enti di governo d’ambito (EGA). In questo caso ci si trova di fronte ad una situazione di incertezza circa le funzioni di indirizzo, gestione e controllo del servizio che destabilizza eventuali investitori.
Ad oggi le prestazioni del settore idrico italiano sono ancora ben lontane dai migliori parametri internazionali192. Per poter raggiungere le
prestazioni delle altre realtà europee servono, per l’appunto, entrate che non possono essere garantite dalle sole tariffe e quindi sarebbe necessario il ricorso alla finanza193.
La mancanza di investimenti è la principale causa della presenza di un’elevata percentuale di perdite di rete, interruzioni di acqua in molte aree del Mezzogiorno e le sanzioni dovute al mancato adeguamento alle direttive europee per la dotazione dei centri abitati di reti fognarie e depuratori194.
Gli investimenti programmati per il quadriennio 2016-2019 evidenziano proprio la necessità di interventi sui servizi di depurazione e fognatura che da soli coprono il 65% degli investimenti programmati (rispettivamente 37% depurazione e 30% fognatura)195.
192 http://www.althesys.com/sviluppo-di-conoscenze/ricerche-e-studi/lidrico-a-una-svolta/
193 Fonte: Contributo n.74: Acqua - Idrico e finanza: è vero amore?, gennaio 2017 elaborato dal laboratorio
ref.ricerche.
194 Fonte:
https://www.arpae.it/cms3/documenti/_cerca_doc/ecoscienza/ecoscienza2016_6/Ecoscienza6_2016.pdf. P.52
60
Figura 1Distribuzione degli investimenti programmati Periodo 2016-2019.
I problemi relativi a questi due servizi per la depurazione sono da ricercarsi nell’assenza di tale servizio in alcune aree del paese, oltre alla presenza di piccoli impianti non tecnologicamente avanzati a fronte della bassa presenza di impianti di maggiori dimensioni e conseguentemente maggiormente avanzati dal punto di vista tecnologico196.
Per quanto riguarda la fognatura invece, il problema è da ricercarsi nella necessità di raggiungere tutte le aree del paese oltre a delle infrastrutture vecchie e non adeguate. Infatti, in Italia vi è una presenza del 73% di reti miste e solo il 27% presenta una separazione per acque nere. Questa caratteristica è collegata alla presenza di reti fognarie vecchie quindi nate, in origine, miste e mai modificate nel tempo197.
Infine, la rete acquedottistica richiede interventi a livello di infrastrutture in quanto le reti, anche in questo caso, sono vecchie ed inadeguate il che spiega la presenza elevata di perdite di rete198 (pari
circa al 38,2%199).
196 Fonte: RELAZIONE ANNUALE SULLO STATO DEI SERVIZI E SULL’ATTIVITÀ SVOLTA dell’AEEGSI. P.286 e p. 295 197 Fonte: RELAZIONE ANNUALE SULLO STATO DEI SERVIZI E SULL’ATTIVITÀ SVOLTA dell’AEEGSI. P.286 e p.293 198 Fonte: RELAZIONE ANNUALE SULLO STATO DEI SERVIZI E SULL’ATTIVITÀ SVOLTA dell’AEEGSI. Pp.286-287 199 Fonte: Statistiche ISTAT relative al 2015 pubblicate per la giornata mondiale dell’acqua.
61
Figura 2Criticità che evidenziano il maggiore fabbisogno di investimenti
Nonostante il quadro presentato non sia particolarmente positivo l’Althesys ha condotto uno studio sul sistema idrico italiano evidenziando come nel paese vi siano anche delle eccellenze. Nello specifico lo studio analizza il gap che c’è tra la media nazionale e questi gestori particolarmente efficienti sulla base di parametri quali: le tariffe più basse rispetto a quelle della media nazionale; le perdite di rete inferiori (ad oggi le perdite delle reti a livello di media nazionale si aggirano intorno al 40% anche se vi sono differenze da regione a regione, ma anche a livello europeo); gli interventi programmati; l’incidenza degli interventi sull’inquinamento ecc…200. Se tutti i gestori
italiani seguissero le best practice messe in atto da queste eccellenze si stima che entro il 2020 si potrebbero ottenere benefici per circa 25,6 miliardi di euro201.
I diversi modelli gestionali dipendono dalla Pubblica Amministrazione che gestisce indirettamente il servizio attraverso enti locali. Questi
200 Per un approfondimento dei dati e della ricerca si rimanda al sito: http://www.althesys.com/sviluppo-di-
conoscenze/ricerche-e-studi/lidrico-a-una-svolta/
62 ultimi utilizzano una tipologia di gestione “in economia” o “in house”
tramite la quale è possibile avere un controllo indiretto attraverso il mantenimento della proprietà, totale o parziale, delle imprese costituite appositamente secondo forme di diritto privato e a questo soggette. In Italia questa tipologia di gestione viene applicata secondo la Legge 36/94 (Legge Galli)202 ora sostituita dal cosiddetto Codice
dell’Ambiente.
Nel paragrafo seguente verranno analizzati i vari interventi normativi nel settore.