A parte l’art. 11 sul divieto di aggressione, la nostra Costituzione discipli-na solo il fenomeno “guerra” dettando due disposizioni che subordidiscipli-nano
3 Si veda il capitolo di Azzurra Meringolo in questo volume.
4 Vedi da ultimo l’interrogazione del 28 giugno 2016 di De Pietro e altri: Atto Senato n. 3-02973, http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=Sindisp&leg=17&
id=981640.
le operazioni belliche all’autorizzazione delle Camere, che conferiscono al governo i poteri necessari (art. 78), e alla dichiarazione di guerra da parte del presidente della Repubblica (art. 87, comma 9). Non sono invece disciplinate le operazioni belliche che non possono essere tecnicamente definite “guerra” e per lungo tempo si è discusso se l’invio di forze armate all’estero necessitasse l’autorizzazione parlamentare.
Le incertezze legislative sono state fugate, almeno nella maggior parte dei casi, dall’approvazione, dopo un dibattuto annoso, della legge orga-nica che disciplina l’invio delle missioni militari all’estero. Si tratta della legge n. 145 del 21 luglio 2016, entrata in vigore il 31 dicembre 20165. In base alla legge la violenza bellica è oggi distinta in due categorie: la guerra e le missioni che comportano l’uso della forza, ma non sono tecnicamente definibili come guerra.
La legge individua la tipologia di missioni, i principi generali da osserva-re e detta disposizioni circa il procedimento da seguiosserva-re. Le missioni, sia di peace-keeping che di peace-enforcement, cui la legge si riferisce, sono in pri-mo luogo quelle delle Nazioni unite, ma anche le missioni istituite nell’am-bito delle organizzazioni internazionali di cui l’Italia è membro, comprese quelle dell’unione europea. La Nato non è espressamente menzionata, ma è ovviamente inclusa. La disposizione include anche le missioni istituite in conformità al diritto internazionale che ricomprendono, a nostro parere, le cosiddette “coalizioni di volenterosi”, nonché le missioni “finalizzate ad eccezionali interventi umanitari”. È ulteriormente specificato che l’invio di personale fuori dal territorio nazionale possa aver luogo in ottemperanza di obblighi di alleanze, o ad accordi internazionali o intergovernativi, o per eccezionali interventi umanitari, purché l’impiego avvenga nel rispetto del-la legalità internazionale e delle disposizioni e finalità costituzionali.
La legge pone poi dei paletti volti a scongiurare una deriva interven-tista. Le missioni devono avvenire nel quadro del rispetto: a) dei prin-cipi stabiliti dall’art. 11 della Costituzione; b) del diritto internazionale generale; c) del diritto internazionale umanitario, d) del diritto penale internazionale.
Quanto al procedimento per la partecipazione alle missioni interna-zionali, viene reso centrale il ruolo del parlamento, razionalizzando una prassi, qualche volta in verità disattesa, che faceva precedere l’invio del contingente militare all’estero da una discussione parlamentare. In
re-5 Legge 21 luglio 2016, n. 145: Disposizioni concernenti la partecipazione dell’Italia alle mis-sioni internazionali, http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2016;145.
altà, spesso la ratifica parlamentare avveniva a posteriori, in occasione della conversione in legge del decreto-legge di finanziamento della mis-sione. L’iter disegnato dalla legge 145/2016 è il seguente: la partecipa-zione alle missioni militari è deliberata dal Consiglio dei ministri, previa comunicazione al presidente della Repubblica ed eventuale convocazione del Consiglio supremo di difesa. La delibera del Consiglio dei ministri vie-ne trasmessa alle Camere che, con appositi atti di indirizzo, autorizzano ovvero negano l’autorizzazione. L’autorizzazione può essere sottoposta a condizioni, ad esempio con la formulazione di caveat per quanto riguarda le modalità della nostra partecipazione. Il parlamento è quindi sempre coinvolto e senza il suo assenso la missione non può essere effettuata.
Da rammentare che la legge 145/2016 è applicabile non solo alle mis-sioni che si svolgono in un quadro multilaterale, ma anche alle singole operazioni, ad esempio l’invio di una missione navale a protezione del naviglio commerciale battente bandiera italiana, come avvenne duran-te l’ultima fase della guerra Iran-Iraq. Per espressa previsione (art. 1, 2° comma) la legge in esame è applicabile anche all’invio di asset di natura militare (ad esempio l’invio nel 2014 di materiale bellico alle milizie cur-de in Iraq in lotta contro l’Isis) o civile (ad esempio l’ospedale da campo inviato a Misurata nel 2016, peraltro protetto da un nucleo di paracaduti-sti). La legge inoltre dichiara applicabile il codice militare di pace, tranne che il governo intenda applicare quello di guerra a una singola missione e sempre che vi sia l’assenso delle Camere.
Finora, la legge 145/2016 è stata applicata in tre occasioni: la prima ha riguardato la proroga alla nostra partecipazione alle missioni inter-nazionali (gennaio 2017)6; la seconda, la partecipazione dell’Italia alla missione in supporto della guardia costiera libica (luglio 2017)7; la ter-za, il rinnovo della nostra partecipazione alle missioni internazionali, con l’aggiunta di una nuova missione di assistenza e supporto in Libia e di una missione militare in Niger (dicembre 2017)8. Il giudizio sulla legge in
6 Deliberazione del Consiglio dei ministri in merito alla partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali, adottata il 14 gennaio 2017, http://www.senato.it/leg/17/Bgt/
Schede/docnonleg/33725.htm.
7 Deliberazione del Consiglio dei ministri in ordine alla partecipazione dell’Italia a mis-sioni internazionali, adottata il 28 luglio 2017, http://www.senato.it/leg/17/Bgt/Schede/
ProcANL/ProcANLscheda38846.htm.
8 Deliberazione del Consiglio dei ministri in merito alla partecipazione dell’Italia a missioni internazionali da avviare nell’anno 2018, adottata il 28 dicembre 2017, http://
www.senato.it/leg/17/Bgt/Schede/docnonleg/35496.htm.
esame è tutto sommato positivo, quantunque abbia imbrigliato l’azione governativa in un settore vitale. Critiche, su singoli punti, le abbiamo già espresse altrove9. Un giudizio definitivo potrà essere dato solo dopo un esame della prassi di applicazione10.