L’alto commissario sulle minoranze nazionali.

Nel 1992 al fine di rafforzare l’impegno della Osce di contribuire a risolvere i problemi che coinvolgono le minoranze e che potrebbero condurre a tensioni e conflitti a discapito della pace e sicurezza europea, viene istituita la figura dell’Alto commissario sulle minoranze nazionali (Acmn).

La sua funzione principale è quella di individuare una situazione di conflittualità, ancora in fase iniziale, in relazione a questioni concernenti minoranze nazionali assicurando un preallarme ( early warning) e se il caso un’azione tempestiva ( early action) se a suo giudizio ciò possa mettere in pericolo la pace, la stabilità e le relazioni tra gli stati.

Il suo mandato, tende quindi da un lato a prevenire e ridurre quelle tensioni che potrebbero creare un contesto per un ampio conflitto nell’area Osce, minacciandone la pace e la stabilità, e dall’altro segnalare all’Organizzazione che tali tensioni, essendosi aggravate al punto tale da

125 _{Carta di Parigi per una nuova Europa, Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa}

non potere essere contenute con i mezzi a sua disposizione, potrebbero

trasformarsi in un conflitto imminente.126

A questo duplice compito corrisponde una diversa intensità di azione dell’Acmn come strumento di diplomazia preventiva.

Nell’ambito del primo, infatti, l’Acmn, valutando in modo assolutamente discrezionale il grado di pericolosità della tensione, può liberamente decidere sull’opportunità di un suo intervento, non dovendo richiedere l’approvazione dello Stato interessato che diversamente potrebbe pregiudicare la tempestività della sua azione.

Se riterrà opportuno intervenire, il suo coinvolgimento avrà natura confidenziale e sarà assolutamente imparziale.

Con riferimento al secondo compito, una volta emesso il preallarme un ulteriore intervento dell’Acmn dipende dalla volontà degli organi politici.

Per lo svolgimento della sua azione dispone sostanzialmente di tre strumenti.

Innanzitutto è previsto che egli possa acquisire tutte le informazioni riguardanti le questioni relative alle minoranze nazionali e il ruolo delle parti in queste coinvolti da qualsiasi fonte.

In secondo luogo, nel corso delle indagini può recarsi in loco dopo avere consultato il presidente in carica e informato lo Stato interessato in merito allo scopo a cui è diretto la visita.

Tali visite gli permettono di accertare direttamente la situazione e di discutere la questione con le parti cercando di promuovere il dialogo, la fiducia e la cooperazione fra loro proponendo iniziali soluzioni all’autorità governative e ai gruppi interessati.

126 _{K. DRZEWICKI, The Enlargement of the European Union and the OSCE High Commissioner} on National Minorities in M. WELLER (Ed.), The Protection of Minorities in the Wider Europe ,

Infine, per svolgere nel modo migliore la sua missione l’Acmn può richiedere l’assistenza di esperti che abbiano una competenza pertinente in materie specifiche e su cui si richiedono indagini specializzati.

Gli esperti saranno scelti con l’assistenza dell’Odhir, ossia dell’ufficio per l’istituzioni democratiche e i diritti dell’uomo che dovrà altresì fornire all’alto commissario il suo supporto in campo logistico, amministrativo e finanziario.

Inoltre il ruolo istituzionale svolto dal commissario risulta rafforzato dalla pratica da quest’ultimo seguita di redigere delle raccomandazioni

generali 127che vertono sui temi più ricorrenti che ha dovuto affrontare nel

corso dell’espletamento del suo mandato.

Nonostante l’assenza di vincolatività giuridica essi sono stati

considerati strumenti di soft law128 e sono stati accolti favorevolmente dagli

stati che in alcuni casi hanno fatto ad esse esplicito riferimento quando hanno adottato delle leggi che riguardassero le minoranze.

A completamento della disamina relativa alla figura di dell’Acmn si evidenziano i limiti oggettivi che incontra la sua attività.

La sua competenza è in primis esclusa per ciò che concerne questioni relative a minoranze nazionali in situazioni che comportino azioni organizzate di terrorismo.

Previsione criticabile in quanto in assenza di una definizione consolidata di terrorismo risulta piuttosto difficile individuare quali gruppi

minoritari abbiano un background terroristico.129

127 _{Si segnalano a tal proposito: la Raccomandazione dell’Aja del 1996 concernente i diritti}

all’istruzione delle minoranze nazionali; raccomandazioni di Oslo del 1998, relative ai diritti linguistici delle minoranze nazionali; raccomandazioni di Lund del 1999 sull’effettiva partecipazione delle minoranze nazionali alla vita pubblica; raccomandazione sui Rom del 2000.

128 _{R. HOFMAN, The Future of Minority Issues in the Council of Europe and the Organization for} Security and Cooperation in Europe” in M. WELLER (Ed.), The Protection op.cit., p.210. 129 _{H.-J HEINTZE, “Minority Issues in Western Europe and the OSCE High Commissioner on}

Altresì l’Acmn non è competente a conoscere sui ricorsi individuali in considerazione della sua posizione di “early warning” nonostante il fatto che la proponibilità di tali ricorsi aumenterebbe la consapevolezza della situazione dei gruppi minoritari.

Il fatto che l’alto commissario sia un alto commissario sulle minoranze e non per le minoranze, impedisce di considerarlo un ombusdam che agisce solo per conto delle minoranze e di ritenerlo alla stregua di uno strumento

di prevenzione di conflitti concernenti le minoranze. 130

L’ultimo profilo critico da analizzare relativamente alla figura dell’Acmn è quello relativo alla sua posizione all’interno dell’Osce, in considerazione del fatto che nonostante il commissario goda di uno status di indipendenza, fa comunque parte dell’organizzazione e tale partecipazione al corpo intergovernativo comporterebbe alcune restrizione sul modus

operandi dell’alto commissario131.