La normazione dell’Unione Europea in materia di rifiuti è organizzata in diversi livelli, che da differenti punti di vista affrontano e disciplinano il tema.
22 Un primo gruppo di interventi è rappresentato dalla legislazione orizzontale, che ha il compito di stabilire il quadro di riferimento generale per la gestione dei rifiuti fornendo le definizioni fondamentali in materia, i principi a cui ispirarsi, e le finalità da raggiungere.
In questo quadro appena delineato, rientra senza dubbio la “Direttiva rifiuti”37, le cui misure si applicano a qualsiasi sostanza o oggetto di cui il detentore si disfi o su cui verta l’obbligo di disfarsi secondo quanto previsto dalla normativa nazionale.
Restano invece esclusi effluenti gassosi, rifiuti radioattivi, minerali, agricoli, materiali esplosivi in disuso, carcasse di animali o acque di scarico, poiché oggetti di regolamentazione specifica comunitaria38
La direttiva si occupa in primo luogo di definire concetti basilari come le nozioni di rifiuto, recupero, smaltimento, fissando inoltre gli obblighi per una corretta gestione.
Sarà onere degli Stati membri predisporre ed elaborare veri e propri piani gestionali ed organizzativi, mentre gli operatori del settore (principalmente enti o imprese) dovranno ottemperare alle procedure di registrazione e autorizzazione previste.
37 Direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 Aprile 2006, che ha
sostituito la Direttiva 1975/442/CEE.
38 Ad esempio, Direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 Maggio 1999, concernente il
trattamento delle acque reflue urbane o la Direttiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 4 Dicembre del 2000, sull’incenerimento dei rifiuti e in particolare delle carcasse di animali.
23 La direttiva si preoccupa poi di fissare i principi fondamentali quali l’obbligo di trattamento dei rifiuti evitando danni per l’ambiente o la salute umana ed il corollario “chi inquina paga”, ovvero che i costi dello smaltimento si riversino sul detentore attuale, su quello precedente o infine sul produttore del prodotto- causa.
Gli Stati appartenenti alla Comunità dovranno informare la Commissione delle misure che intendono adottare per il raggiungimento degli obiettivi prefissati nella direttiva, la quale a sua volta coinvolgerà gli altri Stati membri ed il Comitato così come previsto dalla decisione 1999/468/CE 39.
La Direttiva 12/0640 sottolinea inoltre che una disparità nella legislazione degli Stati membri può incidere sulla protezione dell’ambiente e ha ricadute dirette sul funzionamento del mercato interno; pertanto ogni regolamentazione del settore deve sempre assicurare adeguata tutela della salute umana e dell’ambiente in ogni fase che potenzialmente potrebbe recare nocumento (raccolta, trasporto, trattamento, ammasso e deposito dei rifiuti). Alla legislazione nazionale sarà quindi richiesto prima di tutto di adottare misure che permettano di compiere un’efficace azione di prevenzione o
39 Decisione 1999/468/CE, Art.3, rubricato “Procedura consultiva”, “La commissione è assistita da un Comitato consultivo composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione. Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato esprime il parere sul progetto entro un termine che il presidente può stabilire in funzione dell'urgenza della questione in esame, procedendo eventualmente a votazione. Il parere è messo a verbale; inoltre, ciascuno Stato membro ha il diritto di chiedere che la sua posizione sia messa a verbale. La Commissione tiene in massima considerazione il parere del comitato. Essa lo informa del modo in cui ha tenuto conto del parere”.
24 riduzione della quantità di rifiuti prodotti, l’impiego o lo sviluppo di tecnologie pulite che generino un risparmio di risorse naturali e che permettano l’eliminazione delle sostanze pericolose discriminandole da quelle che possono essere oggetto di recupero.
Di incentivare inoltre in tutte le fasi di progettazione, fabbricazione, uso o smaltimento di qualsiasi tipo di prodotto, la tecnica che assicuri la minor produzione di rifiuti possibile o in alternativa la minore pericolosità dello stesso.
Rivestono poi particolare importanza le metodiche di riciclo, reimpiego e riutilizzo, da doversi attuare rigorosamente senza rischi per la salute umana o per l’ambiente, che permettono la creazione di materie prime secondarie o la produzione di energia.
Per la fase di smaltimento invece, è necessaria la creazione di una rete di impianti che utilizzino le tecnologie più progredite, considerando anche l’aspetto economico.
Resta assolutamente vietata qualsiasi condotta di abbandono, scarico o smaltimento incontrollato dei rifiuti.
Ulteriori ed importanti sviluppi per la normativa comunitaria si sono avuti nel mese di giugno 2008, con la cd. “Nuova Direttiva Rifiuti”41
.
25 Il Parlamento Europeo, infatti, ha ritenuto necessario provvedere ad una revisione della Direttiva 2006/12/CE al fine di delineare con chiarezza alcuni concetti basilari della disciplina circoscrivendo in particolare le definizioni di rifiuto, di recupero e di smaltimento.
In tale intervento viene fortemente enfatizzato l’aspetto della prevenzione del rifiuto, grazie ad un mutato approccio che tiene in considerazione l’intero ciclo di vita del rifiuto e non una sola fase dello stesso; viene inoltre razionalizzata ed aumentata la tutela del territorio mediante la riduzione dell’impatto ambientale globale di tutte le fasi di produzione e gestione.
Restano esclusi i medesimi ambiti della normazione precedente, ai quali vanno aggiunti il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale, escavato durante l’attività di estrazione.
Cambia sostanzialmente, con la Direttiva 2008/98/CE, la politica ambientale, che ora viene rivolta verso le opzioni migliori (perché maggiormente ecologiche): la priorità assoluta consiste in primis nel risparmio di risorse, nel favorire la prevenzione dei rifiuti rispetto a qualsiasi forma di trattamento ma anche nel potenziamento del concetto di riuso e di riciclaggio piuttosto che in quello di valorizzazione energetica.
Questa serie di considerazioni vanno a comporre una vero e proprio criterio gerarchico rispetto alle varie opzioni dal punto di vista della politica ambientale e della politica dei rifiuti.
26 Al primo posto troviamo quindi la prevenzione, seguita dal riutilizzo e dal riciclaggio e non dal recupero, che invece si riferisce al recupero di energia, mediante qualsiasi altra operazione che consenta la sostituzione utile del rifiuto ad altro materiale (infatti in tema di incenerimento rifiuti solidi urbani la Direttiva precisa che la relativa attività potrà essere considerata attività di recupero soltanto qualora rispetti un criterio di efficienza energetica e gli Stati non dovrebbero promuovere comunque questo tipo di azione).
Particolare disvalore viene attribuito invece dalla Direttiva allo smaltimento, poiché tra tutte le opzioni possibili, questa risulta essere senza dubbio quella ecologicamente meno vantaggiosa.
Nell’attuare la soluzione che implichi il “miglior risultato ambientale complessivo”, si dovranno tenere in debito conto il principio di precauzione42
e di sostenibilità ambientale, oltre che i requisiti di fattibilità tecnica e l’aspetto economico complessivo (praticabilità economica e l’insieme degli impatti sociali, economici, sanitari e ambientali).
Sono fissati termini finali per il raggiungimento degli obiettivi fissati: gli Stati membri entro il 2020 dovranno adottare le misure necessarie affinché la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di carta, metallo, plastica e vetro aumenti per lo meno del 50% in termini di peso mentre per altri materiali
42 Emerso durante la Conferenza dell’Ambiente e lo Sviluppo delle Nazioni Unite (Earth
Summit), fu definito: “Al fine di proteggere l'ambiente, un approccio cautelativo dovrebbe essere ampiamente utilizzato dagli Stati in funzione delle proprie capacità. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l'assenza di una piena certezza scientifica non deve costituire un motivo per differire l'adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale”.
27 (come rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi) tale aumento dovrà essere del 70%. Spetterà poi alla Commissione Europea stabilire le norme di dettaglio per l’attuazione e il calcolo del raggiungimento di tali obiettivi con un riesame operato al fine di verificarne l’andamento ed eventualmente prevederne un rafforzamento.
Gli Stati membri dovranno ottemperare a un obbligo di documentazione, inviando ogni tre anni una relazione in merito ai risultati conseguiti o qualora questi non fossero stati raggiunti, a esplicare le ragioni e le soluzioni per porvi rimedio.
A tutta questa serie di disposizioni generali, si affiancano una serie di norme che trattano invece di temi specifici: si considerano isolatamente o flussi di materiali, o specifiche operazioni di trattamento.
Esempi del primo tipo possono essere le norme riguardanti lo smaltimento del oli usati o quella dei veicoli fuori uso, mentre regolamentazione delle discariche dei rifiuti o sull’incenerimento esempi del secondo.