CAPITOLO II : LA STRATEGIA COMUNITARIA NELLA GESTIONE DEL
4. IL SISTEMA DI CONTROLLO SUGLI OPERATORI
Con la legge finanziaria del 2007169 viene prevista la realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti per la prevenzione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata nell’ambito dell’illecito smaltimento dei rifiuti.
Il successivo Decreto Legislativo n. 4, del 16 gennaio 2008, ha stabilito l’obbligo, senza ulteriori oneri per la finanza pubblica, di installare ed utilizzare apparecchiature elettroniche per le categorie dei soggetti già obbligati alla predisposizione della documentazione cartacea in materia di rifiuti speciali.
Tali interventi normativi si rendevano necessari al fine di dare esecuzione alla Direttiva UE 2008/98/CE, che richiedeva l’adozione da parte degli Stati membri, di misure volte a garantire la tracciabilità dei rifiuti pericolosi dalla
168 Tra le funzioni trasferite dalla l.r. 25 del 2008 rientrano in particolare le autorizzazioni per
la realizzazione ed esercizio degli impianti di gestione rifiuti.
169 Legge n. 296 del 27 Dicembre 2006, art. 1, comma 1116 prevede uno stanziamento non
115 produzione alla destinazione finale: il nostro Paese risulta essere stato il primo170 all’interno della Comunità Europea a muoversi in tale direzione. Le finalità a cui si cercava di rispondere consistevano nella semplificazione delle procedure di trasmissione e raccolta delle informazioni su produzione, detenzione, trasporto e smaltimento dei rifiuti, tramite l’informatizzazione. Quest’ultima sarebbe stata ottenuta mediante il ricorso all’utilizzo di dispositivi elettronici idonei a consentire la trasmissione dei dati, a firmare elettronicamente le informazioni fornite, memorizzandole sul dispositivo. Inoltre, l’installazione di tale apparecchiatura su ogni veicolo adibito al trasporto rifiuti, rendeva possibile monitorare tutto il percorso effettuato, grazie ad una semplice chiavetta usb o ad un localizzatore.
La disciplina madre del sistema Sistri (Sistema di controllo della tracciabilità rifiuti) è prevista dal Decreto Legislativo n. 152 del 2006, al quale si affiancano i provvedimenti legislativi successivi171 che ne disegnano il campo di applicazione temporale e il funzionamento: a livello regolamentare il D.M. Ambiente dell’8 giugno 2016, che contiene le “Nuove disposizioni relative al
funzionamento e all’ottimizzazione del sistema di tracciabilità dei rifiuti”,
170 Su www.sistri.it.
171 Decreto Legislativo n. 205 del 3 Dicembre 2010 ha modificato la normativa contenuta
nel Testo Unico ambientale al fine di coordinare la normativa italiana SISTRI con quella europea. Il Decreto Legislativo n. 101 del 2013 ha modificato il Codice dell’ambiente sostituendo l’art. 188-ter, co. 1, 2, 3 con l’art. 11, che prevede l’obbligatorietà del sistema per enti e imprese produttori iniziali, gestori e trasportatori di rifiuti speciali pericolosi, per altre categorie contemplate, e la volontarietà negli altri casi.
116 abrogativo e sostitutivo del precedente D.M. n. 52 del 2011(cd. Testo unico Sistri).
Questo intervento regolamentare ha introdotto una procedura semplificata nella tempistica di comunicazione dei dati a partire dagli operatori e includendo altri oneri172 o altri soggetti all’interno della categoria degli obbligati.
Da un’indagine173
effettuata dalla Corte dei Conti è emerso, a seguito delle verifiche semestrali sul Sistri, che nonostante l’esito positivo dell’esame di dicembre 2013, sulla diretta utilizzabilità del georeferenziazione174 degli automezzi, la valenza certificatoria del tracciamento informatico per l’imputazione agli operatori della movimentazione e trattamento dei rifiuti, a causa delle troppe modifiche al suo funzionamento, ha subito una complessiva decrescita delle potenzialità che aveva in origine.
Per quanto riguarda l’aspetto della tracciabilità, il fatto che la registrazione dei percorsi avverrà offline piuttosto che in tempo reale frustra notevolmente le posizioni assunte dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e dal Corpo Forestale dello Stato, che sostengono l’indispensabilità della
172
Art. 1, co.1, lett. d) prevede l’installazione di un “Dispositivo elettronico per l’accesso in sicurezza al Sistri (dispositivo usb) o il dispositivo da installarsi sui veicoli di trasporto dei rifiuti avente la funzione di monitorare il percorso effettuato dal veicolo durante il trasporto (black box)”.
173 Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello
Stato, Il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, Deliberazione n. 4/2016/G del 7 Giugno 2016.
117 visualizzazione in diretta, quale strumento di controllo e sicurezza molto più efficace.
Inoltre, avere complessivamente gestito la vicenda mediante l’adozione reiterata di disposizioni normative ripetutamente recanti esenzioni talvolta sul profilo soggettivo degli obbligati e talvolta sulle tipologie di rifiuti, appare un tentativo di comporre un conflitto di interessi tra le imprese e non risponde al principio di buona amministrazione.
Nonostante i limiti apportati in termini di esenzioni per gli obbligati e ridotta operatività, l’esito dell’esame risulta essere esecutivo e coerente con gli obiettivi della Direttiva comunitaria 2008/98/CE.
Gli artt. 191-193 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale espresso dalla Corte di Giustizia, fissano il principio secondo cui le sue disposizioni non pregiudicano la libertà degli Stati membri di mantenere o adottare misure di protezione ambientale ancora più rigorose, purché compatibili con il Trattato stesso.
Poiché l’art. 288 dello stesso Trattato prevede che la direttiva vincoli gli Stati dell’Unione Europea solo relativamente al risultato da raggiungere, lasciando agli organi nazionali libertà circa forma e mezzi, è evidente che quando viene scelto tale mezzo l’intento è quello di introdurre uno strumento normativo flessibile, maggiormente accorto nel preservare l’autonomia decisionale degli Stati membri e gli ordinamenti nazionali.
118 Proprio la gravità della situazione italiana nel settore rifiuti (testimoniata da molteplici fattori, quali ad esempio i numerosi casi di commissariamento straordinario per emergenze di varia natura) può essere considerata quale “circostanza eccezionale” che consente il superamento dei livelli minimi di regolazione richiesti dalla Direttiva 2008/98/CE che non impone espressamente (a parte per la categoria dei rifiuti pericolosi) il livello di tutela ottenibile mediante l’ausilio dei sistemi informatici come di SISTRI.
Questa argomentazione per la Corte dei Conti175 non può essere condivisa poiché la Direttiva in questione non solo richiede la tracciabilità dei rifiuti pericolosi senza alcuna esenzione di sorta, ma la decisione di non avvalersi dello strumento informatico risulterebbe del tutto anacronistico in considerazione del fatto che il suo utilizzo rende effettivo e sicuro il monitoraggio delle scorie. E tale effetto di tracciabilità per l’utenza costituisce poi l’adempimento di un obbligo, prescindendo da ogni forma di consenso da parte dei destinatari.
Con l’istituzione del “Sistema nazionale a rete per la protezione
dell’ambiente”176, di cui fanno parte l’ ISPRA177
e le varie Agenzie regionali
175 Corte dei Conti, deliberazione n. 4/2016/G.
176 Legge n. 132 del 28 Giugno 2016, “Istituzione del sistema nazionale a rete per la
protezione dell’ambiente”.
177 ISPRA (Istituto Superiore per la Ricerca ambientale) è stato istituito con Legge n. 133
del 2008, di conversione del Decreto Legge n. 112 del 25 giugno 2008. L’ISPRA è un ente pubblico di ricerca, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia tecnica, scientifica, organizzativa, finanziaria, gestionale, amministrativa, patrimoniale e contabile, sottoposto alla vigilanza del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Il Ministro si avvale dell’Istituto nell'esercizio delle proprie attribuzioni, impartendo le direttive generali per il perseguimento dei compiti istituzionali. Fermo
119 per l’ambiente (Arpa)178
si traducono a livello statale gli obiettivi comunitari dello sviluppo sostenibile, della salvaguardia e della promozione della qualità dell’ambiente, applicando concretamente il principio del “chi inquina paga”. A partire dal 14 gennaio 2017, infatti, hanno acquisito effettività tutte le attività del “Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente” (SNPA), dopo la larghissima maggioranza registratasi in Parlamento nell’approvazione della Legge n. 132 del 2016.
Il SNPA non può essere semplicemente considerato come la sommatoria dei 22 enti autonomi ed indipendenti (Ispra e le Agenzie ambientali regionali e delle province autonome), quanto piuttosto come un vero e proprio Sistema a rete, con un’identità separata e differente rispetto a quella dei suoi componenti. La Legge179 difatti attribuisce a quest’Ente compiti fondamentali quali, fra gli altri180, il monitoraggio generale dello stato dell’ambiente, il controllo delle restando lo svolgimento dei compiti, servizi e attività assegnati all’Istituto ai sensi della legislazione vigente, nell’ambito delle predette direttive sono altresì indicate le priorità relative agli ulteriori compiti, al fine del prioritario svolgimento delle funzioni di supporto al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
178
Le ARPA (Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale) sono state istituite con Legge n. 61 del 21 Gennaio 1994 e sono frutto della nuova concezione della materia ambientale, essenzialmente volta alla migliore armonizzazione fra le istituzioni statali e quelle territoriali, rinnovando gli ambiti di competenza. La legge 61/1994 mostra tutta la sua portata innovativa modificando le competenze ambientali amministrative che erano già trattenute dalle Province dalle Regioni, definendo una nuova demarcazione tra le materie ambientali rispetto a quelle propriamente sanitarie. Coerentemente con la volontà popolare e in controtendenza rispetto alla legge 833/1978, che invece tendeva ad un accentramento nel Servizio sanitario nazionale tutte le competenze connesse alla salute dell'uomo.
179
Art. 3, legge n. 132 del 2016 “Funzioni del Sistema nazionale”.
180 Art. 3, lett. d), attività di supporto alle attività statali e regionali nei procedimenti nei
quali si renda necessaria l’individuazione, la descrizione e la quantificazione del danno ambientale; lett. g), collaborazione con le istituzioni scolastiche e universitarie per la predisposizione e l’attuazione dei programmi di educazione ambientale; lett. h),
120 fonti e dei fattori di inquinamento e l’attività di ricerca finalizzata al sostegno delle proprie attività.
Inoltre il SNPA ha importanti funzioni di supporto tecnico-scientifico per le attività svolte da dagli enti statali, regionali e locali (più in generale per tutti i soggetti che abbiano funzioni attive in campo ambientale) e il correlato compito di divulgazione scientifica dei dati ambientali che raccoglierà, costituenti la fonte ufficiale in tale ambito.
Attraverso il Consiglio181 del SNPA, il Sistema esprime il proprio parere vincolante sui provvedimenti del Governo di natura tecnica in materia ambientale, segnalando poi al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, l’opportunità di interventi anche legislativi per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile, riduzione del consumo di suolo, salvaguardia dell’ambiente e tutela delle risorse naturali.
La Legge n. 132 del 2016, al fine di garantire efficacia ed omogeneità all’azione di controllo pubblico della qualità dell’ambiente, istituisce182
i LEPTA (Livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali) che partecipazione, anche attraverso azioni di integrazione dei sistemi conoscitivi, ai sistemi nazionali e regionali preposti agli interventi di protezione civile; lett. i), attività istruttoria per il rilascio di autorizzazioni e irrogazione di sanzioni; lett. m), funzioni di supporto tecnico per le procedure di certificazione della qualità ecologica dei prodotti e sistemi di certificazione; lett. n), funzioni di valutazione comparative di modelli e strutture organizzative per il raggiungimento di migliori livelli prestazionali.
181 Su www.ispraambiente.gov.it.
121 costituiscono il livello minimo omogeneo su tutto il territorio nazionale delle attività che il Sistema è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria.
Tale nuovo sistema intende favorire la cooperazione, la collaborazione e lo sviluppo dei temi di interesse condiviso dei 22 soggetti componenti creando uno spazio comune di confronto e discussione per un’azione coordinata.
5. LA CONCORRENZA TRA L’OPERATORE PRIVATO E