La BCE come istituzione plurifunzionale e la «politicizzazio-

Si è sin qui osservato che la vigilanza unica europea viene a co- struirsi attorno al nuovo interesse sovranazionale alla stabilità finanzia- ria e, con esso, alla necessità di assicurare la sicurezza e la solidità degli

74 _{Cfr. il considerando n. 73 del regolamento SSM, ove si afferma che il «gruppo di}

esperti, e in particolare la sua composizione, dovrebbe garantire la risoluzione delle di- vergenze in modo equilibrato, nell’interesse dell’Unione nel suo complesso».

75 _L.B

INI SMAGHI, Monetary Policy and Supervision: moral hazard and conflicts of

interest?,in E.BARUCCI,M.MESSORI, op. it., p. 59. Sottolineano altresì l’opportunità di un coordinamento tra le due funzioni, P.CIOCCA (a cura di), La moneta e l’economia. Il

ruolo delle Banche centrali, Bologna, 1984, p. 47; T.BECK,D.GROS, Monetary Policy

and Banking Supervision: Coordination Instead of Separation, 286 CEPS Policy Brief

enti creditizi. Tale interesse, tuttavia, non «vive da solo», ma viene a raccordarsi con gli ulteriori interessi all’integrità del mercato bancario europeo, d’un lato, e alla stabilità dei prezzi, dall’altro, fungendo da nesso funzionale tra le due dimensioni76_.

Adottando tale prospettiva, possiamo dunque ritenere che l’attribuzione di compiti di vigilanza prudenziale alla BCE risponda all’esigenza di individuare una sede unitaria per il coordinamento e la sintesi di diversi interessi, tutti ormai di spessore sovranazionale77_.

Come avremo modo di verificare nel corso dell’indagine, la natura sistemica e complessa dell’interesse (rectius: degli interessi) da coordi- nare e tutelare giustifica l’allocazione sovranazionale delle relative fun- zioni, finendo per plasmare l’articolazione strutturale dei soggetti deci- sori, la conformazione dei processi decisionali, la natura e l’ampiezza della discrezionalità delle decisioni di vigilanza, i meccanismi di coope- razione tra i diversi attori e la necessità di approntare adeguati strumenti di tutela in favore dei privati amministrati.

In questi termini, dal nuovo ordine derivante dal diritto della crisi emerge una ridefinizione complessiva del ruolo e della posizione istitu- zionale della BCE, quale autorità garante della stabilità monetaria e fi-

76 _{L’interconnessione tra le tre dimensioni è resa palese dal considerando n. 2, rego-}

lamento SSM là dove afferma che «l’attuale crisi finanziaria ed economica ha mostrato che l’integrità della moneta unica e del mercato interno potrebbe essere minacciata dal- la frammentazione del settore finanziario». Su tale nesso, si v. anche G.DI PLINIO, Il

risparmio nella costituzione economica europea, cit., p. 1221 ss. per cui la costituzione

economica europea altro non sarebbe che la risultante di tre fattori a sé stanti, ma reci- procamente collegati: la Costituzione del mercato unico, la Costituzione monetaria e infine quella finanziaria. Più in generale, per la considerazione secondo cui le autorità indipendenti europee «contribuiscono a combinare, a temperare e a regolare istanze di- verse, assicurandone, in ultima analisi, l’equilibrio», al contempo assumendo una «ef- fettiva posizione di estraneità e di indifferenza rispetto agli interessi esterni che ne pos- sono condizionare le scelte finali», si v. C. FRANCHINI, Autonomia e indipendenza

nell’amministrazione europea, in Dir. amm., 2008, p. 94.

77 _{In tal senso, C.B}

UZZACCHI, Risparmio, credito e moneta, cit., p. 47 per la quale, con l’istituzione del SSM, credito e moneta risultano nuovamente riunificati «in seno ad un’unica istituzione secondo un progetto che la dottrina ha giudicato coerente con il carattere unitario del fenomeno “moneta-credito”, da ricondurre sempre alla dimensione della liquidità monetaria».

nanziaria dell’Eurozona78_{. Da «single mission authority» la BCE sta,}

cioè, gradualmente assumendo le vesti di una istituzione pluri- funzionale, investita della cura di una pluralità (coordinata) di interessi.

Le misure adottate dalla BCE per fronteggiare la crisi economico- sanitaria legata alla pandemia Covid-19 ci paiono, da ultimo, conferma- re tale evoluzione e rinsaldare ulteriormente il ruolo della BCE come istituzione garante della stabilità dell’Eurozona. L’avvio del nuovo pro- gramma di acquisto temporaneo di titoli del settore pubblico e privato legati alla pandemia (il c.d. Pandemic Emergency Purchase Program- me (PEPP)79 _{è stato invero accompagnato, sul fronte della vigilanza,}

dall’allentamento temporaneo dei requisiti prudenziali in materia di li- velli minimi di capitale e di liquidità, al fine di incentivare l’attività di finanziamento di famiglie e imprese e di assicurare la piena efficacia delle leve della politica monetaria.

D’altro canto, lo stesso Tribunale federale tedesco, nella ricordata sentenza sul PSPP, si è trovato (suo malgrado) ad ammettere che l’adozione di misure monetarie c.d. non convenzionali deve necessa- riamente risultare da una complessa attività ponderativa di interessi ete- rogenei, da condursi alla luce del principio di proporzionalità.

ACCHIA, Integrazione amministrativa e unione

bancaria, cit., p. 240, per il quale «l’autorità europea persegue di fatto una sorta di poli-

tica di stabilità finanziaria, bilanciandola con la politica di stabilità dei prezzi (…). Si apre in questa maniera la via alla possibilità di reinterpretare globalmente il ruolo della BCE, assegnando alla stessa una funzione di “regolatore di ultima istanza”». Sull’evoluzione del ruolo della BCE e sull’allargamento degli obiettivi delle banche centrali, cfr. altresì F.CAPRIGLIONE, Regolazione europea post-crisi e prospettive di

ricerca del diritto dell'economia: il difficile equilibrio tra politica e finanza, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2016, 2, p. 537 ss.; T.BEUKERS, The New ECB and its relationship

with the Eurozone Member States: Between Central Bank Independence and Central Bank Intervention, in Common Market Law Rev., 2013, 50, pp. 1579–1620. Sul punto,

cfr. altresì M.P.CHITI, La crisi del debito sovrano e le sue influenze per la governance

europea, cit., ove si mette bene in luce come la BCE sia stata investita di un ruolo di

«supplenza istituzionale», sia in quanto «legittimata dallo stato di necessità, sia in via formale».

79 _{Decisione 2020/440 della BCE, del 24 marzo 2020 su un programma temporaneo}

di acquisto per l’emergenza pandemica (BCE/2020/17), con il commento di R.SMITS,

The European Central Bank’s pandemic bazooka: mandate fulfilment in extraordinary times, in www.eulawlive.com.

Tale evoluzione – che segna il definitivo «squarcio» del velo della pretesa neutralità e dell’indipendenza funzionale della BCE – mette be- ne in luce la natura immancabilmente «politica» delle decisioni della BCE e l’aumentata discrezionalità delle sue scelte80_.

A una dimensione eminentemente tecnica delle scelte effettuate dall’istituzione di Francoforte si assomma cioè, secondo diverse inten- sità, un’attività discrezionale di comparazione di una pluralità di inte- ressi, pubblici e privati.

Ciò solleva, per un verso, pressanti esigenze di tutela dei destinatari dell’azione della BCE e, per altro verso, inasprisce ulteriormente l’annoso tema – qui, evidentemente, solo accennato – della legittima- zione democratica delle autorità indipendenti, della perimetrazione del- la discrezionalità loro conferita e, in definitiva, della ricerca di un giu- sto equilibrio tra indipendenza e accountability81_.

5. L’ambito applicativo del regolamento SSM. L’accentramento della