Separazione e coordinamento nell’assetto organizzativo e

A livello organizzativo, la separazione tra le due attività è stata rea- lizzata attraverso la creazione, in seno alla stessa BCE, di una nuova struttura deputata allo svolgimento dei compiti di vigilanza68_{. Al Consi-}

glio di vigilanza, strutturalmente distinto dagli organi decisionali della BCE, compete la preparazione e l’approvazione delle decisioni in mate- ria di vigilanza bancaria. Esso, tuttavia, non dispone del potere di adot- tare formalmente l’atto dal momento che, ai sensi dell’art. 129 TFUE, gli unici organi dotati di poteri decisionali sono il Consiglio direttivo e il Comitato esecutivo. Per tale motivo il regolamento SSM attribuisce il

marks on the PSPP Decision of the German Constitutional Court, in Verfassungsblog,

06.05.2020. In tema, si leggano inoltre i diversi contributi raccolti in Riv. it. dir. pubbl.

comunit., fasc. 3-4, 2020.

67 _{Sent. BverfG, 5 maggio 2020, cit., spec. parr. 165 ss. Cfr. inoltre il par. 139, ove}

si afferma che «The fact that the ESCB has no mandate for economic or social policy

decisions, even when using monetary policy instruments, does not rule out taking into account, in the proportionality assessment (…), the effects that a programme for the purchase of government bonds has on, for example, public debt, personal savings, pen- sion and retirement schemes, real estate prices and the keeping afloat of economically unviable companies, and – in an overall assessment and appraisal – weighing these effects against the monetary policy objective».

68 _{Sul punto, cfr. la citata pronuncia del BverfG, 30 luglio 2019 sull’Unione banca-}

ria, par. 201, ove si sostiene che l’istituzione del Consiglio di vigilanza non contrasti con gli artt. 129(1) e 141(1) TFUE in quanto il nuovo organo interno serve a separare le due funzioni e ad assicurare che la BCE adempia ai propri compiti di vigilanza nel ri- spetto degli obiettivi di politica monetaria.

potere di adottare formalmente gli atti di vigilanza della BCE al Consi- glio direttivo, secondo un procedimento di «non-obiezione»69_.

La valutazione degli interessi inerenti alla funzione di vigilanza è in tal modo riservata al Consiglio di vigilanza, mentre al Consiglio diretti- vo spetta essenzialmente di verificare la compatibilità, o meno, del pro- getto di decisione rispetto agli obiettivi di politica monetaria. Qualora il Consiglio direttivo non sollevi alcun rilievo entro il breve termine di dieci giorni lavorativi, la decisione si considera adottata; se invece si oppone al progetto, comunica il proprio dissenso al Consiglio di vigi- lanza, fornendo un’adeguata motivazione che faccia particolare riferi- mento alle questioni di politica monetaria eventualmente coinvolte70_{. Il}

Consiglio direttivo peraltro non può procedere unilateralmente alla mo- difica del progetto di decisione, potendo solamente rinviare la questione all’organo titolare del potere decisionale sostanziale per l’approvazione di un nuovo progetto di decisione71_.

69 _{Art. 26(8), regolamento SSM. Occorre altresì precisare che, ai sensi della deci-}

sione (UE) 2017/933 della BCE, il Consiglio direttivo può delegare poteri decisionali ai capi di unità operative della BCE, adottando una decisione di delega secondo la proce- dura di non obiezione. Cfr., in proposito, le decisioni di delega in relazione alle decisio- ni in materia di professionalità e onorabilità, decisione (UE) 2017/935, e alle modifiche della significatività dei soggetti vigilati, decisione (UE) 2017/934. In tali ambiti, d’altronde, meno probabile appare il conflitto con gli obiettivi della politica monetaria e, di conseguenza, meno pressante l’esigenza di un coinvolgimento del Consiglio diret- tivo.

70 _{Com’è stato persuasivamente rilevato da R.D’A}

MBROSIO, La stabilità finanziaria

tra gli obiettivi della legislazione dell'Unione su mercati finanziari, Sevif e Unione bancaria, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 2017, p. 1469 ss., «il riferimento a ragioni “in

particolare” di politica monetaria pone il problema se vi siano, oltre a queste ultime, ulteriori questioni opponibili e se, tra queste possano annoverarsi proprio le ragioni di stabilità finanziaria. In tale contesto, la stabilità finanziaria potrebbe assurgere a obietti- vo di vigilanza la cui valutazione finale sarebbe rimessa al Consiglio direttivo».

71 _{Regole parzialmente diverse sono stabilite per l’adozione degli strumenti macro-}

prudenziali di cui all’art. 5, regolamento SSM. In tali ipotesi, il Consiglio direttivo può modificare autonomamente il contenuto del progetto di decisione e, là dove il Consiglio di vigilanza rimanga inerte, può adottare il provvedimento finale in assenza di una pro- posta dell’organo di vigilanza. Tale potere sembra trovare ragione nella più stretta con- nessione sussistente tra vigilanza macroprudenziale e politica monetaria.

Sulla scorta delle osservazioni in precedenza formulate, ci sembra allora corretto ritenere che tale scansione procedimentale costituisca una soluzione di compromesso in grado di mantenere sul piano orga- nizzativo la distinzione tra gli organi deputati all’esercizio delle due funzioni e, al contempo, di realizzare su quello funzionale il coordina- mento tra diversi interessi.

In quest’ottica, la struttura del procedimento decisionale, lungi dall’inverare una rigida separazione tra i due momenti funzionali, ci pa- re preordinata, prima di tutto, a consentire a un’autorità portatrice di un interesse pubblico diverso rispetto a quello perseguito dall’organo pro- cedente di verificare che il contenuto della decisione di quest’ultimo non rechi una lesione allo specifico interesse rimesso alla sua cura. Se, dunque, escludiamo la necessità formale dell’adozione dell’atto da par- te del Consiglio direttivo, la procedura di non obiezione ben potrebbe rivestire la funzione assicurata, nel nostro ordinamento, dall’istituto del nulla osta, come tecnica di realizzazione del coordinamento di più inte- ressi all’interno del medesimo procedimento.

Analoga finalità ci pare assumere il gruppo di esperti di mediazione (Mediation panel), incaricato di risolvere le divergenze dei pareri espressi dalle autorità nazionali a fronte dell’obiezione sollevata dal Consiglio direttivo72_{. Il gruppo di mediazione si limita a facilitare il}

raggiungimento di un accordo, senza vincolare le parti in conflitto: spetta, infatti, al Consiglio di vigilanza sottoporre un secondo progetto di decisione al Consiglio direttivo, il quale rimane libero di sollevare un’ulteriore obiezione e di respingere nuovamente la proposta73_.

72 _{Art. 25(5), regolamento SSM. Il gruppo di esperti è stato istituito e disciplinato}

dal regolamento della BCE, n. 673/2014, 2 giugno 2014. Il procedimento di mediazio- ne, sebbene attivato da una o più autorità nazionali, riflette in realtà il disaccordo tra il Consiglio di vigilanza e il Consiglio direttivo circa il contenuto di un provvedimento di vigilanza.

73 _{L’elevazione del conflitto non determina dunque un mutamento nel processo de-}

cisionale, ma solamente l’apertura di un’ulteriore fase procedimentale che non priva il soggetto titolare del potere decisionale della competenza all’adozione dell’atto finale. Sui conflitti tra autorità nel diritto amministrativo europeo, cfr. per tutti L.DE LUCIA,

Anche in tal caso, l’attivazione della procedura di mediazione pare rispondere a una logica di coordinamento degli interessi in gioco e di assorbimento del conflitto all’interno di una dinamica procedimentaliz- zata, piuttosto che a una rigida separazione tra le due sfere funzionali74_.

A ben vedere, d’altronde, è proprio l’opportunità di una totale sepa- razione tra le due funzioni a dover essere messa in discussione. Come si è osservato, tale principio non risulta imposto dai trattati – che, anzi, ne prefigurano la possibile coesistenza in seno alla stessa BCE – né una- nimemente avallato dalla dottrina macroeconomica.

Al contrario, ci pare che il rischio di conflitto tra i due obiettivi pos- sa porsi con maggior frequenza proprio in caso di integrale separazione tra le due funzioni ovvero in quei casi in cui la banca centrale che adempie a entrambe le funzioni non sia dotata di un mandato chiaro e non goda di un sufficiente livello di indipendenza. Come autorevolmen- te evidenziato, in definitiva, il miglior assetto istituzionale sembra esse- re quello in grado di conciliare le due funzioni e di sfruttarne le sinergie informative, assegnando alla medesima istituzione «two objectives and two distinct instruments, each to be used with a specific purpose, and a system of accountability to give account of how each instrument is used so as to avoid conflicts of interest»75_.

4.5. La BCE come istituzione plurifunzionale e la «politicizzazione»