4. Gli obiettivi del SSM tra stabilità finanziaria, mercato interno e
4.3. Separazione e coordinamento nel governo degli interessi
Nella prima direzione, si ricorda come la tesi della separazione tra le due funzioni faccia leva principalmente sulla necessità di garantire la piena indipendenza dell’autorità monetaria e di evitare che le ragioni prudenziali possano incidere negativamente sul (prevalente) obiettivo della stabilità dei prezzi. Il perseguimento dei due obiettivi potrebbe in- vero richiedere interventi diversi, e non necessariamente compatibili: l’adozione di una misura di vigilanza tesa a rafforzare i requisiti patri- moniali degli istituti di credito ben potrebbe avere, ad esempio, la con- seguenza di condurre a una contrazione dell’erogazione del credito da parte del sistema bancario e, dunque, di ostacolare i meccanismi di tra- smissione della politica monetaria.
A ben vedere, tuttavia, la tutela della salvezza dell’obiettivo moneta- rio sembra essere assicurata tramite la previsione di meccanismi di coordinamento degli interessi in seno alla stessa istituzione sovranazio- nale, piuttosto che attraverso una netta separazione tra le due funzioni.
D’altro canto, non si può ignorare che la funzione di vigilanza ha un impatto significativo sui meccanismi di trasmissione della politica mo- netaria, proprio in quanto è in grado di incidere sulla capacità delle banche di creare moneta attraverso il prestito. La garanzia della sana gestione degli istituti di credito può dirsi, cioè, funzionale sia ad assicu- rare l’interruzione del c.d. diabolic loop tra debiti bancari e debiti so- vrani, sia a impedire il contagio transfrontaliero in caso di crisi degli
istituti di credito, rappresentando in tal senso un presidio fondamentale per la realizzazione degli obiettivi di stabilità propri dell’UEM58.
Specularmente, l’esigenza di immettere maggiore liquidità nel si- stema economico e di incentivare l’erogazione di credito potrebbe ri- chiedere l’adozione da parte dell’autorità di vigilanza di misure volte, ad esempio, ad allentare il rigore di alcuni requisiti prudenziali ovvero a limitare la distribuzione dei dividendi o all’acquisto di azioni proprie, come di recente disposto dalla BCE nel quadro delle misure poste in essere per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-1959.
In questi termini, le recenti crisi economiche sembrano aver ulte- riormente evidenziato sul piano macroeconomico la preferibilità di un approccio «olistico» alla politica monetaria60 e l’inopportunità di circo-
scrivere eccessivamente il mandato di un’autorità chiamata a risolvere problemi regolatori connotati da quelle che la dottrina economica quali- fica come interdipendenze complesse (c.d. wicked problems)61.
Secondo tale prospettiva, sembra allora corretto ritenere che la BCE venga ad assommare su di sé la titolarità della funzione monetaria e di vigilanza onde garantirne una convivenza ordinata sulla base della (ten- denziale) prevalenza degli obiettivi della prima su quelli della seconda. Le due funzioni, in definitiva, non sono rigorosamente separate, come sembra suggerire l’art. 25 del regolamento SSM, bensì coordinate, co- me risulta da una lettura sistematica del quadro normativo.
Del resto, una certa flessibilità nell’interpretazione dell’obiettivo della stabilità dei prezzi e del mandato della BCE emerge anche nella più recente giurisprudenza della Corte di giustizia. Tanto nelle sentenze
58 Non è un caso che l’Unione bancaria sia stata concepita come il necessario com-
pletamento dell’imperfetta architettura dell’UEM. Cfr., sul punto, il citato Rapporto Van Rompuy, Towards a genuine Economic and Monetary Union, Bruxelles, 26 giu- gno 2012. In termini analoghi, T.PADOA-SCHIOPPA, Regulating Finance, Oxford, 2004, p. 128, il quale, nel segnalare l’opportunità di conferire compiti di vigilanza bancaria alla BCE, riteneva che la stabilità finanziaria si ponesse al crocevia delle esigenze della politica monetaria e della vigilanza bancaria.
59 Cfr. le raccomandazioni della BCE adottate, rispettivamente, il 20 e il 27 marzo
2020, e reperibili nel portale istituzionale della BCE.
60 M.G
OLDMANN, United in Diversity?, cit., p. 299.
61 B.W.H
Gauweiler62 e Weiss63, quanto nella sentenza Pringle64, la Corte avalla
esplicitamente l’idea che, nella conduzione della politica monetaria, la BCE possa tener conto anche di considerazioni di più ampio spettro, ammettendo che le misure di politica monetaria possano avere un’incidenza indiretta sugli obiettivi di politica economica, purché sia- no rispettate altre disposizioni dei trattati e purché sia chiaro che l’obiettivo principale rimanga quello della stabilità della moneta, alla luce di un rigoroso vaglio di proporzionalità65.
A ben vedere, tale considerazione emerge, sebbene in modo piutto- sto singolare, anche nella (assai controversa) sentenza della Corte costi- tuzionale tedesca del 5 maggio 2020 relativa al programma di acquisto PSPP66 in cui, in buona sostanza, il giudice tedesco ha ritenuto che la
62 Corte giust., Gauweiler, cit., spec. punti 51 e ss. Sul punto, ex multis, D.A D- AMSKI, Economic Constitution of the Euro Area after the Gauweiler preliminary ruling, in Common Market Law Rev., 2015, p. 1451; P.CRAIG,M.MARKAKIS, Gauweiler and
the Legality of Outright Monetary Transactions, in Eur. Law Rev., 2016, p. 4 ss.
63 Corte giust., 11 dicembre 2018, Weiss, C-493/17, punti 60 e ss., in cui si afferma
che «gli autori dei Trattati non hanno inteso operare una separazione assoluta tra la po- litica economica e quella monetaria» e che, dunque, «una misura di politica monetaria non può essere equiparata ad una misura di politica economica per il solo fatto che essa è suscettibile di produrre effetti indiretti che possono essere ricercati anche nel quadro della politica economica».
64 Corte giust., Pringle, cit., spec. punti 53 e ss.
65 È lo stesso art. 127(1) TFUE, d’altronde, ad affermare che «fatto salvo l’obiettivo
della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nell'Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell'Unione definiti nell'articolo 3 del trattato sull'Unione europea». In argomento, A.MANZELLA,C.PINELLI,L.GIANNITI,
Politica monetaria e politica economica nell’Unione europea, in Astrid, 2016, 3, se-
condo i quali l’espansione dei poteri della BCE nel campo della politica economica si giustifica in quanto necessario a salvaguardare la stessa esistenza della moneta unica. Sul punto, cfr. altresì A.HINAREJOS, Gauweiler and the Outright Monetary Transac-
tions Programme: The Mandate of the European Central Bank and the Changing Na- ture of Economic and Monetary Union, in Eur. Constit. Law Rev., 2015, p. 563 ss. In
tema, sia consentito rinviare altresì a M.P.CHITI,M.MACCHIA,A.MAGLIARI, The Prin-
ciple of Proportionality and the European Central Bank, in Eur. Public Law, 2020, 3,
in corso di pubblicazione.
66 Sentenza della Corte costituzionale tedesca del 5 maggio 2020 (2 BvR 859/15; 2
BvR 1651/15; 2 BvR 2006/15; 2 BvR 980/16) relativa al programma di acquisto PSPP. Per un primo commento critico, cfr.L.M. POIARES MADURO,Some Preliminary Re-
BCE non avesse valutato adeguatamente la proporzionalità del suo in- tervento di politica monetaria, non avendo tenuto in debito conto gli ef- fetti indiretti della misura sulle politiche economiche e fiscali di alcuni Stati Membri. Il BverfG, pur dichiarando in premessa di aderire ai dogmi del monetarismo ordoliberale, giunge invero alla conclusione per cui la BCE, nell’adottare una decisione di politica monetaria, è tenuta a incorporare nella propria analisi la valutazione dei costi economici e sociali derivanti dal programma67.
4.4. Separazione e coordinamento nell’assetto organizzativo e nel pro-