Stabilità finanziaria e stabilità dei prezzi

Sotto altro profilo, si è già accennato alla priorità assegnata dai trat- tati all’obiettivo della stabilità dei prezzi, vera Grundnorm del siste-

sione si affianchi quella della BCE in punto di autorizzazione all’acquisizione di parte- cipazioni qualificate in un ente creditizio ai sensi dell’art. 15, regolamento SSM.

51 _{In questi termini, cfr. anche Corte giust., sent. 2 ottobre 2019, Crédit mutuel Ar-}

kéa c BCE, C-152/18 P e C-153/18 P, punti 55-57 e le conclusioni presentate il 18 giu-

gno 2019 dall’Avvocato generale Pitruzzella, parr. 55-56. Sul punto giova, del resto, evidenziare come, a differenza della disciplina contenuta nel T.U.B. – che continua ad assumere il canone della «sana e prudente gestione» come clausola generale della vigi- lanza e come obiettivo della regolazione – il diritto dell’Unione, in specie la direttiva 2013/26/UE, si riferisce alla «sana e prudente gestione» (safe and prudent, nella versio- ne inglese) ai soli fini della valutazione dell’idoneità dei soci e degli azionisti nell’ambito dei procedimenti di rilascio dell’autorizzazione all’avvio dell’attività e dell’acquisizione di partecipazioni qualificate in un ente creditizio. Il regolamento SSM, d’altro canto, non contiene alcun riferimento al canone della sana e prudente ge- stione, bensì all’obiettivo della «solidità e sicurezza degli enti creditizi» (safety and

soundness, nella versione inglese). Un’indagine compiuta sul significato delle due no-

zioni e sulle eventuali divergenze esula dall’ambito del presente lavoro; si rinvia pertan- to a F.SARTORI, Disciplina dell’impresa e statuto contrattuale, cit.; M.PORZIO, La sana

e prudente gestione, in Dir. banc. merc. fin., 2008, p. 385 ss.

52 _{La stessa formulazione dell’art. 1, regolamento SSM sembra suggerire tale con-}

clusione là dove, d’un lato, esprime chiaramente la finalità della sicurezza e solidità degli enti creditizi e della stabilità del sistema finanziario e, dall’altro, si limita a richie- dere alla BCE di avere pieno riguardo in relazione all’unità e all’integrità del mercato interno. In questi termini, cfr. G.LO SCHIAVO, From national banking supervision to a

centralized model of prudential supervision in Europe? The Stability function of the Single Supervisory Mechanism, in M. J. Eur. and Comp. Law, 2014, p. 120 ss. Sul pun-

to, cfr. altresì F.GIGLIONI, Riflessioni intorno alla crisi dell’Unione europea, in Riv.

trim. dir. econom., 2018, 3, p. 342, ove si mette in luce la perdita di centralità del mer-

ma53_{. Dalla collocazione del SSM nel quadro istituzionale dell’UEM}

deriva la soggezione della BCE alla gerarchia degli obiettivi prefissata dall’art. 127, con la conseguenza che l’esercizio dell’attività di vigilan- za e il perseguimento della stabilità finanziaria non possono in alcun modo porsi in contrasto con gli obiettivi propri della politica moneta- ria54_.

L’indicazione è ripresa dall’art. 25 del regolamento SSM, là dove dispone che la BCE assolve ai compiti di vigilanza «senza recare pre- giudizio ai compiti di politica monetaria e a qualsiasi altro compito e separandoli da questi ultimi»55_{. Tale disposizione risponde, come detto,}

alla preoccupazione, emersa soprattutto nel mondo tedesco, di preserva- re la separazione tra la funzione monetaria e quella di vigilanza, al fine di garantire la piena indipendenza dell’autorità monetaria56_.

ERDEGEN, Price Stability and Budgetary Restraints in the Economic and

Monetary Union: The Law as Guardian of Economic Wisdom, in Common Market Law Rev., 1998, p. 9 ss. Per un interessante excursus storico sul tema, cfr. F.MERUSI, Il so-

gno di Diocleziano: il diritto nelle crisi economiche, Torino, 2013, ove si ricorda come

la preoccupazione della stabilità dei prezzi abbia rappresentato una costante storica nel- la - per dirla con termini attuali - regolazione pubblica dei mercati, richiamando, in pro- posito, le misure dell’Edictum Diocletiani de pretiis rerum venalium e del maximum dei rivoluzionari francesi, entrambi volte a porre un freno all’aumento dei prezzi e all’inflazione. Sull’indipendenza funzionale della BCE, comevincolo al perseguimento di un unico obiettivo prioritario, quello della stabilità dei prezzi, si vedano le riflessioni critiche di O.CHESSA, La Costituzione della moneta. Concorrenza, indipendenza della

banca centrale, pareggio di bilancio, Napoli, 2016.

54 _{Tant’è che per F.M}

ERUSI, I rimedi dell’Unione europea: il “Meccanismo unico

di vigilanza bancaria”, in ID., Il sogno di Diocleziano, cit., p. 112, ne esce confermata la «vera logica del provvedimento: quella di conferire nuovi poteri alla BCE per per- metterle di meglio governare la zona euro». In argomento, cfr. diffusamente M.LA- MANDINI,D.RAMOS MUÑOZ,J.SOLANA ÁLVAREZ, Depicting the limits to the SSM’s

supervisory powers: The Role of Constitutional Mandates and of Fundamental Rights’ Protection, in Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, n. 79, 2015, p. 40 ss.

55 _{Si veda, inoltre, la decisione della BCE del 17 settembre 2014 sull’attuazione del-}

la separazione tra le funzioni di politica monetaria e le funzioni di vigilanza della Banca centrale europea (BCE/2014/39).

56 _{Sui caratteri dell’indipendenza della BCE – e, più in generale, delle autorità mo-}

netarie – la letteratura è estremamente vasta. Con riferimento alla letteratura giuridica pre-crisi, cfr. almeno R.SMITS, The European Central Bank, cit., p. 152 ss.; R.M.LA- STRA, The Independence of the European System of Central Banks, in Harvard Int. Law

Di analogo tenore è poi il considerando n. 65 del regolamento SSM, là dove afferma che i compiti di vigilanza devono «essere assolti in maniera nettamente separata per evitare conflitti di interesse e per assi- curare che ciascuna funzione sia esercitata conformemente agli obiettivi applicabili [enfasi aggiunta]».

In disparte ogni considerazione relativa all’opportunità in astratto di tale separazione57_{, ciò che interessa qui verificare è quale sia la portata}

normativa da attribuire al citato art. 25 e, contestualmente, in che modo quest’ultimo impatti concretamente sull’assetto degli interessi persegui- ti dalla BCE nell’esercizio dell’attività di vigilanza.

Journal, 1992, p. 475 ss.; F.MERUSI, Governo della moneta e indipendenza della Ban-

ca centrale, cit., p. 92; F.AMTENBRINK, The Democratic Accountability of Central

Banks. A Comparative Study of the European Central Bank, Oxford, 1999. Nella giuri-

sprudenza sovranazionale, cfr. Corte giust., sent. 10 luglio 2003, Commissione c. BCE, in C-11/00 (c.d. caso Olaf). Sugli sviluppi successivi alla crisi economica, cfr. in parti- colare G.MAJONE, Rethinking the Union of Europe Post-Crisis, Cambridge, 2014, spec. pp. 134, 165; S.BARONCELLI, The independence of the ECB after the economic crisis, in M.ADAMS,F.FABBRINI,P.LAROUCHE (eds.), The Constitutionalization of European

Budgetary Constraints, Oxford, 2014; C.ZILIOLI, The Independence of the European

Central Bank and its New Banking Supervisory Competences, in D.RITLENG (ed.), In-

dependence and Legitimacy in the Institutional System of the European Union, Oxford,

2016; F.MOROSINI, Banche centrali e questione democratica. Il caso della Banca cen-

trale europea (BCE), Pisa, 2014.

57 _{Sull’opportunità, o meno, di separare la funzione di vigilanza da quella monetaria}

vi sono opinioni fortemente contrastanti in dottrina. La dottrina macroeconomica è divi- sa tra quanti ritengono opportuno unificare le due funzioni in capo a un’unica autorità sul presupposto della loro complementarietà, e quanti invece sostengono l’opportunità di mantenere separate le due funzioni in ragione dei possibili conflitti di policy, della maggiore influenza che tradizionalmente il potere politico esercita sul settore della vigi- lanza creditizia e nel conseguente rischio di una diminuzione del grado di indipendenza dell’autorità nell’esercizio della funzione monetaria. Per una panoramica sui pro e i

contra dell’unificazione delle funzioni, si v. C.A.E. GOODHART, D. SCHOENMAKER,

Should the Functions of Monetary Policy and Banking Supervision be Separated?, in Oxford Economic Papers, 1995, p. 539 ss.; C.DI NOIA,G.DI GIORGIO, Should Banking

Supervision and Monetary Policy Tasks Be Given to Different Agencies?, in Interna- tional Finance, 1999, p. 361. Per una sintesi delle posizioni e dei termini del dibattito in

relazione all’attuale quadro istituzionale, per tutti, M.GOLDMANN, United in Diversity?

The Relationship between Monetary Policy and Prudential Supervision in the Banking Union, in Eur. Constit. Law Rev., 2018, 14, p. 283.

Al di là del riferimento formale contenuto nel regolamento istitutivo, ci pare infatti che una lettura sistematica del quadro normativo porti a ritenere che l’istituzione del SSM, lungi dal perseguire la rigida separa- zione tra le due funzioni, sia piuttosto volta ad attribuire alla BCE la re- sponsabilità complessiva di una gestione coordinata della inevitabile interdipendenza tra mercato del credito e sistema monetario. Tale im- pressione sembra trovare conferma tanto sul piano del concreto atteg- giarsi dei rapporti tra le due funzioni, quanto su quello dell’artico- lazione dell’organizzazione interna alla BCE e della struttura dei proce- dimenti decisionali in materia di vigilanza.