La Consultazione pubblica sulla “panorama exception”

Nel 2016, il dibattito europeo sull’introduzione di un’eccezione di panorama obbligatoria per gli Stati membri ha portato la Commissione europea ad avviare una consultazione pubblica sul tema per raccogliere pareri e opinioni delle diverse parti interessate.¹⁶¹ La consultazione era rivolta ai soggetti coinvolti nel settore dell’editoria e dell’economia digitale, e quindi a Stati membri e autorità pubbliche, autori (come scrittori, giornalisti, fotografi professionisti, artisti di opere d’arte visiva, architetti ecc.), editori di stampa e altri contenuti di stampa, biblioteche e istituzioni del patrimonio culturale, fornitori di servizi online, proprietari o gestori di opere realizzate per essere collocate in modo permanente in luoghi pubblici, accademie e ricercatori, consumatori, utenti finali e cittadini.

La consultazione è stata lanciata il 23 marzo 2016 e si è conclusa il 15 giugno 2016, e ha avuto uno dei tassi di partecipazione più alti della storia. La consultazione era articolata in due parti principali: la prima, riguardante il quadro normativo attuale relativo all’utilizzo di immagini di opere situate permanentemente in luoghi pubblici; la seconda, sui potenziali impatti relativi all’introduzione di un’eccezione obbligatoria a livello europeo che prevedeva la possibilità di riprodurre e comunicare al pubblico opere d’arte collocate in spazi pubblici.¹⁶²

I risultati della consultazione hanno messo in luce l’attuale dibattito tra gli stakeholders sul tema.¹⁶³ In totale, più del 92,8% degli intervistati ha risposto come individuo a titolo personale, mentre circa il 7,8% ha risposto come rappresentante di un’organizzazione/azienda/istituzione.

161 Il testo integrale della consultazione è consultabile a https://digital- strategy.ec.europa.eu/en/consultations/public-consultation-role-publishers-copyright-value-chain-and-panorama-exception

162 DE GREGORIO G., op. cit., 67

163 I risultati della consultazione di seguito analizzati sono ricavati da Commissione Europea, Synopsis Report on

the Results of the Public Consultation on the “Panorama Exception”,

https://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-37/synopsis_report_-_panorama_exception_-_final_17049.pdf. Per uno studio più approfondito si veda Replies to the public consultation on the “Panorama exception”, Support to the Commission’s analysis of the replies in view of the publication of the public consultation’s “Synopsis Report”, Study carried out for the European Commission by the College of Europe, 2016.

Figura 1. Category of respondents (as indicated by the respondent). Fonte: Commissione Europea, Synopsis Report on the Results of the Public Consultation on the “Panorama Exception”, https://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-37/synopsis_report_-_panorama_exception_-_final_17049.pdf

Le risposte provenivano da tutti gli Stati membri. La distribuzione geografica delle risposte è la seguente:

Figura 2. Number of respondents by country of residence or establishment. Fonte: Commissione Europea, Synopsis Report on the Results of the Public Consultation on the “Panorama Exception”, https://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-37/synopsis_report_-_panorama_exception_-_final_17049.pdf

Le domande da 1 a 4 riguardavano la situazione attuale. In particolare, le prime due chiedevano agli intervistati di indicare se avessero affrontato problemi relativi al diritto

d’autore nel caricare online immagini di opere realizzate per essere collocate in modo permanente in luoghi pubblici o nel fornire accesso online a tali immagini. Con la terza domanda si chiedeva agli intervistati di spiegare su quale base (ad esempio una licenza o un’eccezione) avessero usato tali immagini nel contesto delle loro attività, come pubblicazioni o pubblicità. La quarta domanda chiedeva agli intervistati (in particolare ai titolari dei diritti) se avessero offerto licenze per l’uso delle immagini delle loro opere e, in caso affermativo, di fornire informazioni pertinenti. La maggioranza degli intervistati ha riferito di aver utilizzato immagini di opere rilevanti sulla base dell’attuazione nazionale dell’eccezione di panorama o di una licenza nel contesto della loro attività commerciale. I fotografi professionisti e altri autori/titolari di diritti, i consumatori, gli utenti istituzionali e i fornitori di servizi hanno indicato di utilizzare più spesso le immagini delle opere sulla base dell’eccezione di panorama nazionale, specificando le diverse norme applicabili nei rispettivi Stati membri. Per quanto riguarda lo sfruttamento delle immagini delle opere, molti artisti di opere d’arte visiva e architetti (in particolare negli Stati membri in cui l’eccezione non era attuata o copriva solo usi non commerciali) hanno riferito di sfruttare le immagini delle loro opere mediante licenze concesse a utenti professionali/commerciali.¹⁶⁴

Per quanto riguarda i potenziali problemi della situazione attuale, gli Stati membri e le autorità pubbliche che hanno risposto alla consultazione pubblica hanno generalmente indicato di non essere a conoscenza di alcun problema concreto per gli utenti derivante dal caricamento o dall’accesso online delle immagini di queste opere. I consumatori, gli utenti istituzionali e i fornitori di servizi che hanno risposto alla consultazione hanno messo in evidenza le differenze tra le legislazioni nazionali che attuano l’eccezione di panorama, ritenendo che tali differenze possano comportare un’incertezza giuridica nell’uso transfrontaliero delle immagini delle opere in questione online. Questo gruppo di intervistati ha sottolineato la mancanza di chiarezza delle leggi nazionali che attuano questa eccezione, il rischio di violazioni involontarie e i costi potenziali per ottenere un’autorizzazione preventiva all’uso delle immagini delle opere in questione. Alcuni fornitori di servizi pubblicitari hanno messo in luce come l’attuale frammentazione delle norme tra gli Stati membri rappresenti un costo per le loro attività transfrontaliere.¹⁶⁵

La maggior parte degli artisti di opere d’arte visiva, degli architetti, delle società di gestione collettiva, nonché alcune emittenti e altri titolari di diritti hanno riferito di non aver in genere mai incontrato problemi nell’utilizzo delle immagini di queste opere, né erano a conoscenza di problemi concreti per altri utenti. Alcuni intervistati in questo gruppo hanno sottolineato, in particolare, che molti consumatori utilizzano attualmente fotografie di luoghi pubblici sui social network senza mai incontrare problemi concreti. Hanno aggiunto che non è stato dimostrato alcun ostacolo concreto al mercato interno causato dalle differenze tra le legislazioni nazionali. E hanno inoltre considerato come positivo il fatto che l’attuale eccezione di panorama prevista dalla Direttiva InfoSoc offra un’ampia flessibilità agli Stati membri, così permettendogli di riflettere le specificità nazionali. Alcuni fotografi professionisti hanno indicato che la loro creatività e la loro capacità di sfruttare le loro fotografie risulterebbero limitate se dovessero chiedere un’autorizzazione quando caricano immagini di queste opere online o forniscono un accesso online a queste immagini. Tuttavia, la maggior parte di questi intervistati ha spiegato di non aver mai affrontato problemi specifici nel caricare o fornire l’accesso a queste immagini.¹⁶⁶

164 Commissione Europea, ibidem, 3-4

165 Commissione Europea, ibidem, 4

166 Commissione Europea, ibidem, 4

Le domande 5 e 6 chiedevano agli intervistati quale sarebbe stato l’impatto sulla loro attività dell’introduzione di un’eccezione di panorama obbligatoria a livello europeo che coprisse solo gli usi non commerciali (domanda 5) o che coprisse sia gli usi commerciali che non commerciali (domanda 6). Dei pochi Stati membri e autorità pubbliche che hanno risposto alla consultazione, alcuni erano aperti all’introduzione di una eccezione di panorama obbligatoria, ma ritenevano che questa dovesse coprire solo gli usi non commerciali, o comunque sottolineavano la necessità di rispettare i limiti imposti dagli obblighi internazionali in materia di diritto d’autore, in particolare il three-step test. Altri Stati membri hanno invece affermato che un intervento legislativo a livello europeo non sarebbe appropriato, perché temevano che questo li avrebbe obbligati a cambiare la portata delle attuali eccezioni nelle loro leggi nazionali.¹⁶⁷

Al contrario, i consumatori, gli utenti istituzionali e i fornitori di servizi che hanno risposto alla consultazione pubblica hanno generalmente ritenuto che l’introduzione di un’eccezione di panorama obbligatoria che copra sia gli usi non commerciali che quelli commerciali costituirebbe uno sviluppo positivo. Essi hanno generalmente indicato che un’ampia eccezione obbligatoria sarebbe il modo più efficace per fornire piena certezza giuridica, in particolare in considerazione del fatto che la distinzione tra usi commerciali e non commerciali può non essere sempre del tutto chiara nell’ambiente digitale (ad esempio per quanto riguarda il caricamento di immagini nei social media). Altri hanno espresso la preoccupazione che un’eccezione obbligatoria definita in modo restrittivo costringerebbe gli Stati membri che disciplinano ampie eccezioni di panorama a restringere la loro portata. Altri ancora hanno sostenuto che l’introduzione di un’eccezione obbligatoria a livello europeo che copra gli usi commerciali potrebbe contribuire a promuovere il patrimonio culturale dell’Unione Europea, a migliorare la diffusione culturale e a favorire la creatività.¹⁶⁸

Anche alcuni fotografi professionisti e architetti ritenevano che l’introduzione di un’eccezione di panorama obbligatoria avrebbe avuto un impatto positivo sulle loro attività.

Tuttavia, la maggioranza di questi era contraria all’introduzione di tale eccezione obbligatoria poiché ritenevano che avrebbe ostacolato l’esercizio dei loro diritti. Alcune emittenti, editori e autori diversi dagli artisti di opere d’arte visiva erano favorevoli all’introduzione di un’eccezione obbligatoria; altri in questo gruppo temevano che un’eccezione di panorama obbligatoria avrebbe portato a un’interpretazione più rigida dell’eccezione in alcuni Stati membri, il che avrebbe pregiudicato le loro attività.¹⁶⁹

Gli artisti di opere d’arte visiva e le società di gestione collettiva erano contrari a un’eccezione obbligatoria che si estendesse agli usi commerciali, e ritenevano, più in generale, che l’introduzione di un’eccezione di natura obbligatoria a livello europeo non fosse necessaria. Hanno fatto riferimento al fatto che la maggior parte degli Stati membri ha già adottato eccezioni di panorama all’interno del margine di manovra delle attuali norme europee. Hanno inoltre sottolineato che un’eccezione estesa agli usi commerciali coprirebbe in pratica tutti i possibili usi delle opere di alcuni artisti/creatori come gli artisti di strada, risultando così, a loro avviso, in un’espropriazione dei loro diritti che sarebbe contraria al three-steps test. Questa categoria di intervistati ha anche indicato che un’eccezione che copra gli usi commerciali li priverebbe di entrate sostanziali (almeno negli Stati membri in cui non esiste alcuna eccezione o in cui le eccezioni coprono solo gli usi non commerciali) che sono attualmente generate dalle licenze concesse per campagne pubblicitarie e turistiche, nonché

167 Commissione Europea, ibidem, 4-5

168 Commissione Europea, ibidem, 5

169 Commissione Europea, ibidem, 5

dai prodotti di merchandising (ad esempio borse, tazze, vestiti). Gli artisti di opere d’arte visiva hanno spiegato che le loro opere contribuiscono ad una cultura vivace e all’abbellimento delle città europee e che, come gli autori di film o i compositori di canzoni, che ricevono entrate derivanti dalla pubblica esecuzione delle loro opere, dovrebbero anche loro avere la possibilità di essere remunerati per l’esposizione pubblica delle loro opere.¹⁷⁰

Attraverso la consultazione pubblica gli Stati membri hanno espresso la loro apertura verso l’introduzione di un’eccezione obbligatoria, limitata però a fini non commerciali. Al contrario, i consumatori, gli utenti istituzionali e i prestatori di servizi hanno ritenuto che un’eccezione di panorama obbligatoria dovrebbe riguardare tanto gli usi non commerciali quanto quelli commerciali, al fine di fornire una piena certezza giuridica in considerazione del fatto che la distinzione tra usi commerciali e non commerciali non è sempre chiara, soprattutto nell’ambiente digitale. Chiaramente, gli artisti hanno presentato le proprie ragioni contrarie all’introduzione di un’eccezione obbligatoria che si estendesse agli usi commerciali, sostenendo che alcuni Stati membri avessero già adottato tale eccezione nel loro quadro giuridico e, anche in caso di assenza di una specifica disposizione, potrebbe comunque trovare applicazione il meccanismo del three step test previsto dalla Direttiva InfoSoc. In conclusione, anche le posizioni confliggenti delle parti interessate espresse nella consultazione pubblica hanno contribuito a impedire l’introduzione di un’eccezione obbligatoria a livello europeo.¹⁷¹