La Costituzione europea e il trattato di Lisbona

Un primo riconoscimento normativo del pubblico ministero europeo ha trovato spazio nel progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa (71): in particolare, l’art. III-175 del progetto (poi divenuto art. III-274 nel trattato che adotta una Costituzione per l’Europa) menzionava la possibilità di creazione di una procura europea «from

(71) Sul tema, si veda S.ALLEGREZZA,Pubblico ministero europeo e azione penale: stato dell’arte e prospettive di sviluppo, cit., p. 217 ss.; M.BARGIS, Il pubblico ministero nella prospettiva di un

ordinamento europeo, cit., p. 745 ss.; V. GREVI, Linee di cooperazione giudiziaria in materia penale nella Costituzione europea, cit., p. 2798 ss.; J. LACNY,European Prosecutor’ Office in Draft Treaty establishing a Constitution for Europe, cit.; M. PANZAVOLTA, Lo statuto del pubblico ministero europeo (ovvero, ologramma di un accusatore continentale), in Profili del processo penale nella Costituzione europea, cit., p. 179 ss.

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Eurojust». La previsione è stata vista da alcuni come una «svolta epocale»

nell’ottica del superamento della cooperazione orizzontale in materia penale verso una sua «verticalizzazione» (72). Tuttavia, la soluzione accolta dal trattato costituzionale si muove su un piano più compromissorio (73): infatti, le norme del progetto (e del trattato) attribuivano una mera possibilità di realizzazione di un simile organo (74). Ancora, l’unanimità richiesta per l’adozione della legge europea istitutiva conteneva in sé il seme del fallimento: gli ampi dibattiti che avevano accompagnato l’idea di una procura europea e la diversità di vedute – talvolta antitetiche – degli Stati membri manifestavano la tendenziale inattuabilità della proposta (75). A seguito del fallimento della Costituzione europea, il pubblico ministero europeo è sopravvissuto alla nuova riforma di Lisbona: l’art. 86 TFUE ricalca i dettati dell’art. III-274 Cost. eur., con qualche modifica formale in linea con le innovazioni del trattato (76).

«Art. 86 TFUE. – 1. Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa

(72) A.LAUDATI, La cooperazione giudiziaria verso la creazione della procura europea, in Dir.

giust., 2003 (45), p. 104.

(73) Tra il progetto e il trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa si scorge, inoltre, una differenza di estensione dei poteri requirenti: l’art. III-175 prevedeva una competenza della procura europea anche in relazione alla grave criminalità di carattere transnazionale. Tuttavia, un simile àmbito fu ritenuto eccessivo: in sede definitiva (art. III-274) si decise di ridurre la sfera operativa ai soli interessi finanziari della Comunità. Si veda, F.DE LEO,Dopo la Convenzione: procura europea, Eurojust e dintorni, cit., p. 1041.

(74) Secondo M.PANZAVOLTA,Lo statuto del pubblico ministero europeo (ovvero, ologramma di un accusatore continentale), cit., p. 182, il valore della previsione si apprezza soprattutto dal

punto di vista politico.

(75) F.DE LEO, Dopo la Convenzione: procura europea, Eurojust e dintorni, cit., p. 1041, lo

definisce un organo «più che futuro, futuribile, perché costretto a passare attraverso la cruna dell’ago di una decisione all’unanimità del Consiglio europeo e, quindi, soggetta al veto di qualsiasi paese ostracista». Concordemente S. ALLEGREZZA, Pubblico ministero europeo e azione penale: stato dell’arte e prospettive di sviluppo, cit., p. 223.

(76) Cambia la denominazione dell’atto istitutivo, in considerazione dell’eliminazione della categoria della legge europea, e viene inserito il riferimento ai regolamenti e alla procedura legislativa speciale.

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speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo.

In mancanza di unanimità, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione.

Entro il medesimo termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l’autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all’art. 20, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea e all’art. 329, paragrafo 1 del presente trattato si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata.

2. La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l’azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri.

3. I regolamenti di cui al paragrafo 1 stabiliscono lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili al controllo

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giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell’esercizio delle sue funzioni.

4. Il Consiglio europeo può adottare,

contemporaneamente o successivamente, una decisione che modifica il paragrafo 1 allo scopo di estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale, e che modifica di conseguenza il paragrafo 2 per quanto riguarda gli autori di gravi reati con ripercussioni in più Stati membri e i loro complici. Il Consiglio europeo delibera all’unanimità previa

approvazione del Parlamento europeo e previa

consultazione della Commissione».

Permane la previsione della possibilità di istituire la procura europea: il trattato non si occupa direttamente della sua creazione, ma rimette alla volontà delle istituzioni e degli Stati la facoltà di provvedervi (77). Del pari, la procedura decisionale rimane ancorata all’unanimità in sede di Consiglio (78): è prevista una procedura legislativa speciale, in base

(77) Per un’analisi dell’art. 86 TFUE si veda K. LIGETI,The European Public Prosecutor’s Office: How Should the Rules Applicable to its Procedure be Determined?, in EuCLR, 2011, p.

131 ss.; M.W. ZWIERS, The European Public Prosecutor’s Office. Analysis of a Multilevel Criminal Justice System, Cambridge – Antwerp – Portland, 2011, p. 385 ss. Nel senso che la

mera possibilità concessa agli Stati svela la debolezza della previsione, R. SICURELLA,

Setting up a European Criminal Policy for the protection of EU Financial Interests: Guidelines for a Coherent Definition of the Material Scope of the European Public Prosecutor’s Office, in Toward a Prosecutor for the European Union, vol. I, A Comparative Analysis, a cura di K. Ligeti,

Oxford – Portland (Oregon), 2013, p. 870, secondo la quale l’aver ancorato la creazione della procura europea a una scelta degli Stati, insieme alla previsione dell’unanimità, rivela la mancanza di «real consent to the creation of that authority, together with the will to

avoid formalising in the treaty any official position on the subject».

(78) Si badi che Regno Unito, Irlanda e Danimarca assumono una posizione particolare nei confronti dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia: sulla base dei Protocolli 21 e 22 allegati al trattato di Lisbona tali nazioni non partecipano integralmente a questo settore. Il Regno Unito e l’Irlanda possono decidere di partecipare a singole misure caso per caso (clausola di opting-in), mentre alla Danimarca è consentito o di rinunciare all’intero protocollo o di modificarlo in modo da assimilare la sua posizione a quella di Regno Unito e Irlanda. Pertanto per il raggiungimento dell’unanimità non vengono calcolati i

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alla quale l’atto è adottato dal Consiglio (all’unanimità, appunto) su approvazione del Parlamento europeo.

Peraltro, la novità rispetto al testo della Costituzione europea è significativa: nel comma terzo dell’art. 86, par. 1, TFUE fa il suo ingresso l’ipotesi di una cooperazione rafforzata. La necessità della deliberazione all’unanimità rischia, infatti, di paralizzare l’adozione dell’atto: in assenza di unanimità, un gruppo di almeno nove Stati membri può instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento (79).

Nondimeno, la più realistica ipotesi di una creazione su base quantitativamente limitata di una procura europea induce taluni interrogativi: ci si chiede se sia opportuna una tale istituzione fondata sulla volontà di soli nove Stati. Si è obiettato (80) che gli interessi finanziari

voti di questi tre Stati – come stabilito dall’art. 1 rispettivamente dei Protocolli 21 e 22 –, salva la possibilità di opt-in. Per vero, pare che il Regno Unito abbia già escluso tale possibilità: infatti, è in questa direzione che si pongono le dichiarazioni di Theresa May,

Secretary of State for the Home Department al Daily Telegraph: THE TELEGRAPH, Theresa May

boots out new plan for EU prosecutor, 14.7.2013, rinvenibile online, all’indirizzo

http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/10178193/Theresa-May-boots-out-new-plan-for-EU-prosecutor-Home-Office-Dominic-Raab.html).

(79) In argomento, cfr. J.A.E.VERVAELE,From Eurojust to the European Prosecution Service in the European Judicial Area. The beginning of a European Criminal Procedural Law?, cit., p. 160

a parere del quale la cooperazione rafforzata sembrerebbe rappresentare l’unica possibilità per l’istituzione del pubblico ministero europeo. Dello stesso avviso, S. ALLEGREZZA,Verso una procura europea per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Idee di ieri, chances di oggi, prospettive di domani, in Dir. pen. cont., 2013, p. 2 s.; M.CAIANIELLO,The Proposal for a Regulation on the Establishment of an European Public Prosecutor’s Office: Everything Changes, or Nothing Changes?, cit., p. 115; G. KESSLER, La proposta della Commissione europea per l’istituzione dell’ufficio del PM europeo: considerazioni generali,

relazione al Convegno I recenti sviluppi del diritto penale europeo ed i riflessi sul sistema

italiano: dalle nuove competenze della UE al procuratore europeo, Roma, 9.7.2013, rinvenibile online all’indirizzo www.radioradicale.it. In senso contrario, J.A. GARCÌA JABALOY,

Intervento, in The future European Public Prosecutor’s Office, cit., p. 92, il quale ritiene che

l’unanimità non costituisca un ostacolo insormontabile.

(80) Si veda T.ALESCI,La Procura europea per i reati lesivi di interessi finanziari: la proposta di regolamento tra luci ed ombre, in Arch. pen. (web), 2014, f. 1, p. 3; I. VICENTE CARBAJOSA,

Debate, in The Future European Public Prosecutor’s Office, cit., p. 168. Nello stesso senso, L.

HAMRAN,E.SZABOVA,European Public Prosecutor’s Office – Cui bono?, in NJECL, 2013, p.

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rappresentano una costante comune a tutti gli Stati membri dell’Unione europea, non solo ad alcuni: consentire a un gruppo ristretto di Stati di portare avanti le indagini e l’azione penale potrebbe risultare discriminatorio. In realtà, l’obiezione è superabile. L’Unione europea conosce da sempre in diversi settori cooperazioni su base ristretta: è la c.d. “Europa a più velocità” o “a geometria variabile” (81). È il caso dello “spazio Schengen”, nato dall’accordo solo di alcuni Stati che successivamente ha visto un allargamento (82), o dell’adozione dell’Euro (83). Secondo questa prospettiva, insomma, la nascita di una procura europea su base limitata costituirebbe un esperimento, il cui esito auspicabilmente positivo potrebbe convincere altri Stati a parteciparvi (84).

Peraltro, il primo studio sulla figura del pubblico ministero europeo risale al progetto del Corpus Juris, che rappresenta la base dalla quale hanno preso avvio tutti i dibattiti in materia: il ruolo fondamentale nello sviluppo delle proposte su un possibile organo requirente europeo

arise if crimes are committed on the territories of many Member States and one or several of these Member States are not taking part in the European Public Prosecutor project. Additionally, such a scenario would take us back to the start of the discussion on the need to create an EPPO and its advantages. What is beyond doubt, however, is that in such a case the rules governing EPPO procedures would, in addition to issues of judicial cooperation with third States, also need to regulate judicial cooperation between so-called participating and non-participating states. This situation will clearly open a Pandora’s Box».

(81) In questo senso E.FUNGARIÑO,Debate, in The Future European Public Prosecutor’s Office,

cit., p. 169.

(82) I cinque paesi fondatori furono Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi. Lo “spazio Schengen” si è progressivamente esteso a quasi tutti gli Stati membri, fino a essere inglobato nei trattati.

(83) Ad esempio, Danimarca e Regno Unito hanno negoziato una clausola di opt-out che non esclude, tuttavia, una futura adesione.

(84) Riprendendo l’espressione idiomatica di E.FUNGARIÑO,Debate, cit., 169, si potrebbe

«just set the ball rolling to see what happens». Tuttavia, non va obliterato che la cooperazione rafforzata potrebbe comportare taluni problemi di coordinamento con gli Stati non aderenti.

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assunto da questo articolato normativo induce a una breve disamina delle sue previsioni e criticità (85).