“competenza giurisdizionale” nella proposta europea. – 3. Il controllo sulla competenza.
1. Precostituzione e naturalità del giudice
L’art. 25, comma 1, Cost. stabilisce a chiare lettere che «nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge». Premessa la chiarezza dell’ultima parte della norma, che individua una riserva di legge (1), le incertezze esegetiche si sono concentrate sull’espressione «giudice naturale precostituito»: ciò che induce a soffermarsi sul significato da attribuire ai termini “precostituito” e “naturale”.
La dizione è, come noto, di derivazione francese: il riconoscimento del giudice “naturale” trova la sua prima formulazione nei codici rivoluzionari del 1790-1795 (2) quale reazione al potere del re di influire
(1) In questo senso, F.CORDERO,Procedura penale, Milano, 2012, p. 114.
(2) L’art. 17 della legge 16-24 agosto 1790 sul nuovo ordinamento giudiziario del regno recitava: «l’ordre constitutionnel des juridictions ne pourra être troublé, ni les justiciables
distraits de leurs juges naturels par aucune commission, ni par d’autres attributions ou évocations que celles qui seront déterminées par la loi».
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sulla determinazione della competenza al fine di ottenere un determinato esito (3). Infatti, il sovrano aveva a disposizione alcuni poteri che gli consentivano di incidere in vario modo sulla determinazione degli affari: in particolare, il riferimento era ai poteri di commissione, attribuzione, evocazione. Il primo istituto si estrinsecava nella facoltà di assegnazione di controversie individuate ad apposite commissioni (appunto), specificamente istituite. Il potere di attribuzione, invece, si sostanziava nella creazione di organi speciali, competenti per determinate materie: la conseguenza era quella di sottrarre intere materie alla competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria. Il potere di evocazione, infine, consisteva nello spostamento del procedimento post factum da un giudice competente a uno originariamente incompetente, pur sempre appartenente all’ordinamento giudiziario (4).
(3) In argomento, si veda A. BELLOCCHI,I requisiti di naturalità e precostituzione del giudice,
in Fisionomia costituzionale del processo penale, a cura di G. Dean, Torino, 2007, p. 74; F. CORDERO,Connessione e giudice naturale, in Connessione di procedimenti e conflitti competenza,
Atti del Convegno, Trieste, 3-5 ottobre 1975, p. 53 s.; R. DE LISO, «Naturalità» e «precostituzione» del giudice nell’art. 25 della Costituzione, in Giur. cost., 1969, p. 2675 ss.; G.
DI CHIARA,Il giudice: fisionomia istituzionale e garanzie di sistema, in G.FIANDACA, G.DI
CHIARA, Una introduzione al sistema penale. Per una lettura costituzionalmente orientata,
Napoli, 2003, p. 216 s., per il quale il principio in parola «segna il punto d’arrivo di un percorso di civiltà giuridica che affonda le proprie radici nell’epoca immediatamente successiva al crollo dell’ancien régime»; A.IACOBONI,Precostituzione e capacità del giudice,
Milano, 2005, p. 1 ss.; N.PICARDI,Il Giudice naturale, principio fondamentale a livello europeo,
in Studi in onore di Pierfrancesco Grossi, a cura di A. D’Atena, Milano, 2012, p. 669 ss.; M. PISANI,La garanzia del «giudice naturale» nella Costituzione italiana, in Riv. it. dir. proc. pen.,
1963, p. 416 s.; G. RANALDI, La precostituzione del giudice: portata applicativa e valori inespressi, in Processo penale e Costituzione, cit., p. 63; R.ROMBOLI,Il giudice naturale, I, Studio sul significato e la portata del principio nell’ordinamento costituzionale, Milano, 1981, p. 8 ss.;
G.SABATINI,La competenza surrogatoria ed il principio del giudice naturale nel processo penale,
in Riv. it. dir. proc. pen., 1962, p. 944 ss.; E. SOMMA,“Naturalità” e “precostituzione” del giudice nell’evoluzione del concetto di legge, in Riv. it. dir. proc. pen., 1963, p. 803 ss.
(4) Si veda, diffusamente, P. ALVAZZI DEL FRATE, Il giudice naturale. Prassi e dottrina in Francia dall’Ancien Régime alla Restaurazione, Roma, 1999, p. 25 ss.; R.ROMBOLI,Il giudice naturale, I, Studio sul significato e la portata del principio nell’ordinamento costituzionale, cit., p.
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Di fronte a queste disfunzioni, la dottrina illuministica ha reagito con una posizione di tipo “ideologico” (5): la dizione “giudice naturale”, infatti, richiama alla mente il «clima giusnaturalistico dominante nella cultura illuministica francese» (6). L’intenzione, allora, era quella di «evocare l’idea di un ordine fondato sul diritto di natura e sul rispetto degli ordinamenti tradizionali, delle libertà e dei privilegi da essi riconosciuti» (7).
Il precetto del giudice naturale si è diffuso largamente nelle esperienze europee e ha inciso sull’ordinamento italiano: già l’art. 71 dello Statuto albertino si apriva con l’affermazione che «niuno può essere distolto dai suoi giudici naturali. Non potranno perciò essere creati tribunali o commissioni straordinarie». Lo stesso principio viene poi ribadito dall’Assemblea costituente, seppure nella sua formulazione scompaia il riferimento alla seconda parte della norma: il divieto di istituire giudici speciali ha trovato cittadinanza altrove, vale a dire nell’art. 102, comma 2, Cost.
Peraltro, nello Statuto lo stretto legame tra i due concetti era facilmente intuibile dalla stessa dizione, che sembrava indicare una consequenzialità. Questa esegesi caratterizzò anche le prime applicazioni della disposizione costituzionale con la riunione ermeneutica dei due principi: la formulazione disgiunta e topograficamente distinta, che nella Costituzione si rinviene nell’art. 25, comma 1, e nell’art. 102, comma 2, non ha indotto a una valutazione autonoma di ciascun concetto. Anzi, il riconoscimento del «giudice naturale» è stato considerato quale premessa
(5) In questo senso A.BELLOCCHI,I requisiti di naturalità e precostituzione del giudice, cit., p.
75.
(6) Così, P. ALVAZZI DEL FRATE,Il giudice naturale. Prassi e dottrina in Francia dall’Ancien
Régime alla Restaurazione, cit., p. 13.
(7) Testualmente, P. ALVAZZI DEL FRATE, Il giudice naturale. Prassi e dottrina in Francia dall’Ancien Régime alla Restaurazione, cit., p. 15. L’Autore conclude con l’affermazione che
il riconoscimento del giudice naturale rappresentava «in qualche misura, uno strumento di difesa delle libertà medievali in opposizione all’assolutismo monarchico».
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del disposto di cui all’art. 102, comma 2, Cost., quasi che concorressero a dettare un unico paradigma (8).
Solo a partire dagli anni Sessanta si è posto il problema di verificare se al principio previsto dall’art. 25, comma 2, Cost. potesse attribuirsi un significato ulteriore e distinto. La Corte costituzionale si è fatta portavoce istituzionale delle riflessioni della dottrina: gli artt. 25 e 102 Cost., «a parte ogni considerazione circa la coincidenza della istituzione di giudici straordinari con la sottrazione al giudice naturale, hanno contenuto ben diverso. Anche se genericamente ispirate ad una comune finalità di retto ordinamento delle funzioni di giustizia, esse rispondono ad esigenze distinte, e cioè: unità della giurisdizione per l'art. 102; divieto della costituzione del giudice a posteriori per l'art. 25» (9). Infatti, nella formula dell’art. 25 Cost. deve leggersi la precostituzione del giudice come una garanzia di «previa determinazione della competenza» (10): non solo, quindi, quale espressione del divieto di costituire giudici speciali.
L’altro requisito espresso nella formulazione dell’art. 25 Cost., la naturalità, ha dato àdito a un intenso dibattito dottrinale, nel quale si sono fronteggiate diverse interpretazioni (11).
(8) Si veda, in questo senso, A. BELLOCCHI, I requisiti di naturalità e precostituzione del giudice, cit., p. 76 s.; G.COCCIARDI,Sul concetto di giudice naturale precostituito per legge e di giudice straordinario nella nostra Costituzione, in Riv. it. dir. proc. pen., 1962, p. 278 s.; M.
PISANI,La garanzia del «giudice naturale» nella Costituzione italiana, cit., p. 418; R.ROMBOLI,
Teoria e prassi del principio di precostituzione del giudice, in Giur. cost., 1992 p. 3244 s.; R.
ROMBOLI,Il giudice naturale, I, Studio sul significato e la portata del principio nell’ordinamento costituzionale, cit., p. 83 ss.; G.SABATINI,La competenza surrogatoria ed il principio del giudice naturale nel processo penale, cit., p. 947 ss.; E. SOMMA,“Naturalità” e “precostituzione” del giudice nell’evoluzione del concetto di legge, cit., p. 799 ss.; G.UBERTIS,«Naturalità» del giudice e valori socio-culturali nella giurisdizione, in Riv. it. dir. proc. pen., 1977, p. 1058 ss.
(9) Così, C. Cost., sent. 7.7.1962, n. 88, punto 2. (10) Sempre, C. Cost., sent. 7.7.1962, n. 88, punto 2.
(11) Si rinvia alle ricostruzioni operate da P.ALVAZZI DEL FRATE,Il giudice naturale. Prassi e dottrina in Francia dall’Ancien Régime alla Restaurazione, cit., p. 13 ss.; A. BELLOCCHI, I requisiti di naturalità e precostituzione del giudice, cit., p. 80 ss.; G.SPANGHER,La rimessione dei procedimenti, I, Precedenti storici e profili di legittimità costituzionale, Milano, 1984, p. 208
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Un primo indirizzo riconosce nella formula «giudice naturale precostituito» una ridondanza: in altri termini si tratterebbe di espressioni equivalenti o di un’endiadi, per cui «giudice naturale» è quel giudice precostituito per legge. Il termine «naturale», insomma, non avrebbe valenza autonoma, ma sarebbe un mero «residuo storico, il quale nulla aggiunge alle parole ‘precostituito per legge’» (12).
Due diversi orientamenti, invece, affidano a ciascun termine un significato indipendente: da una parte, l’aggettivo «naturale» farebbe riferimento al collegamento con il locus commissi delicti, il che comporterebbe la necessità che l’imputato venga giudicato dal “suo”
(12) Testualmente, M.SCAPARONE,voce Giudice naturale, in Digesto della procedura penale, Torino, 2013, p. 3. Per questa tesi, cfr. G. COCCIARDI, Sul concetto di giudice naturale precostituito per legge e di giudice straordinario nella nostra Costituzione, cit., p. 291; M.
PISANI, La garanzia del giudice naturale nella Costituzione italiana, cit., p. 424 s., il quale ritiene che si tratti di un termine «aulico non privo di una forza di suggestione, in quanto, nella sua indeterminatezza, sembra far richiamo ad un incoercibile diritto di natura, legato all’essere stesso degli individui come gruppi sociali»; A. PIZZORUSSO, La competenza
del giudice come materia coperta da riserva di legge, in Giur. it., 1963, c. 1316; R. ROMBOLI, Il
giudice naturale, I, Studio sul significato e la portata del principio nell’ordinamento costituzionale, cit., p. 157. Si veda, altresì, A.C.JEMOLO,Sugli asseriti riflessi costituzionali della ricusazione, in Giur. it., 1951, c. 645: «ci sono delle espressioni cui l’antichità e l’uso
hanno finito di assegnare un significato non diciamo arcano, ma solenne e con un che di intimidatorio nelle menti». Quest’interpretazione è quella che più ha attecchito in giurisprudenza: sovente i giudici hanno appiattito il termine «naturale» su quello di «precostituito». In questo senso, C. Cost., ord. 2.4.2009, n. 102, nella quale si legge che, «secondo quanto ha più volte e costantemente deciso questa Corte, l’ordinamento costituzionale non propone una nozione autonoma di giudice naturale, distinta e diversa da quella di giudice precostituito per legge, dovendosi con ciò intendere, secondo una equivalenza e reciproca integrazione delle due locuzioni, che spetta alla legge previamente determinare, rispetto alle possibili controversie giudiziarie, il giudice competente a conoscerle, così ripartendo la giurisdizione tra i vari giudici previsti dall’ordinamento giudiziario, sicché giudice naturale è quello prefigurato dalla legge, secondo criteri generali che, nei limiti della non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà, appartengono alla discrezionalità legislativa»; conformemente, C. Cost., ord. 14.5.2008, n. 138; C. Cost., ord. 4.6.2003, n. 193; C. Cost., sent. 30.12.1994, n. 460, punto 2; C. Cost, 7.7.1962, n. 88, punto 2; C. Cost., 8.4.1958, n. 29. Si veda anche la ricostruzione di F. CORDERO, Procedura penale, cit., p. 115 s.: «resta da stabilire quanto valga il primo
addendo. Niente, ritiene qualcuno: era parola importante e suona bene; i costituenti l’hanno ripetuta a vuoto; bastava ‘precostituito’».
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pubblico (13). Dall’altra parte, «naturale» significherebbe indipendente e imparziale: vale a dire che sarebbe “naturale” il giudice idoneo a garantire il regolare svolgimento delle funzioni (14).
Come si può notare, l’art. 25, comma 1, Cost. presenta caratteri caleidoscopici e «dimostra di possedere strane qualità per le quali riesce a ripresentarsi problematico anche dopo la più completa disamina» (15).
Al di là delle variegate interpretazioni, ai fini del presente lavoro, il requisito che più interessa è quello legato al concetto di precostituzione: in sintesi, tale precetto assicura la conoscenza e individuazione, preventiva e
(13) In questo senso F.CORDERO,Connessione e giudice naturale, cit., p. 54 s. L’Autore muove
dalla premessa che «chi intende “naturale” come sinonimo di “precostituito per legge” dimezza il contenuto della frase». Infatti, «siamo di fronte a un caso tipico: l’aggettivo “naturale” contiene molte valenze; considerarlo non scritto è quasi un suicidio interpretativo». Si veda, altresì, F. CAPRIOLI, Precostituzione, naturalità e imparzialità del giudice nella disciplina della rimessione dei processi. Brevi note su una proposta inaccettabile di modifica dell'art. 45 c.p.p., in Cass. pen., 2002, p. 2599; F.R. DINACCI,Giurisdizione penale e giusto processo verso nuovi equilibri, Padova, 2003, p. 17 s. Un’apertura in questa direzione,
peraltro, che sembra distanziarsi dall’orientamento consolidato indicato nella nota precedente, deriva da C. Cost., sent., 21.4.2006, n. 168, punto 4, dove si afferma che «è ben vero, infatti − come la giurisprudenza di questa Corte ha in più occasioni sottolineato − che la locuzione ‘giudice naturale’ “non ha nell’art. 25 Cost. un significato proprio e distinto, e deriva per forza di tradizione da norme analoghe di precedenti Costituzioni, nulla in realtà aggiungendo al concetto di ‘giudice precostituito per legge’” […]; ma deve riconoscersi che il predicato della ‘naturalità’ assume nel processo penale un carattere del tutto particolare, in ragione della ‘fisiologica’ allocazione di quel processo nel locus
commissi delicti. Qualsiasi istituto processuale, quindi, che producesse – come la
rimessione – l’effetto di ‘distrarre’ il processo dalla sua sede, inciderebbe su un valore di elevato e specifico risalto per il processo penale; giacché la celebrazione di quel processo in ‘quel’ luogo, risponde ad esigenze di indubbio rilievo, fra le quali, non ultima, va annoverata anche quella – più che tradizionale – per la quale il diritto e la giustizia devono riaffermarsi proprio nel luogo in cui sono stati violati».
(14) In questo senso, G. ICHINO,Precostituzione e naturalità del giudice nello spostamento di competenza per materia previsto dalla l. 14 ottobre 1974, n. 497 (Nuove norme contro la criminalità), in Riv. it. dir. proc. pen., 1975, p. 579; P. PITTARO, Ancora sulla legittimità costituzionale del vice-pretori onorari (appunti sugli artt. 25, 1º comma, e 101, 2º comma, della Costituzione), in Riv. it. dir. proc. pen., 1973, p. 242 ss.; E. SOMMA, “Naturalità” e “precostituzione” del giudice nell’evoluzione del concetto di legge, cit., p. 826 ss.
(15) Così, limpidamente, R.DE LISO,«Naturalità» e «precostituzione» del giudice nell’art. 25 della Costituzione, cit., p. 2672. In senso adesivo, G.UBERTIS, «Naturalità» del giudice e valori
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certa, del giudice competente. Ed è proprio questo aspetto quello maggiormente messo in crisi dai criteri di scelta della competenza giurisdizionale del procuratore europeo.